●通过经费投入机制改革增加公立大学自主权，是许多国家都面临的挑战。
●公立高校经费投入机制主要包括教学拨款、科研拨款、基建拨款、学费、捐赠等。
如何通过经费投入机制改革增加公立大学自主权、鼓励大学间竞争和特色发展、加强问责，从而提高公立大学办学质量和国际竞争力，是世界上许多国家都面临的挑战。公立高校经费投入机制主要包括教学拨款、科研拨款、基建拨款、学费、捐赠等方面。本文拟对近年来公立高校经费投入机制在这些方面的国际发展趋势予以初步梳理和总结。
教学、科研拨款与绩效
在大学教学与科研拨款中考虑绩效因素已经成为各国高教拨款的一个重要趋势。通过将拨款与绩效相联系，可以促进大学之间的竞争，增加对大学的问责，最终提升办学质量。
1.教学拨款与绩效
许多国家采取将教学拨款与科研拨款相分离的做法。最传统的教学拨款方式是历史基数拨款法，现在更多地改为公式拨款。在公式拨款中，通常会考虑专业差异。采用公式拨款的主要国家和地区主要有：
在美国，有17个州使用公式拨款的方式，州政府通过拨款公式对高校的以下功能进行拨款：教学、补习、运行维护/设施设备、学术支持、图书馆支持、学生服务、机构支持、公共服务、科研等。大部分州的公式只包含这些功能中的几项，但几乎所有州的公式均包含教学。一般来说，教学拨款通常占公式拨款的绝大部分。在英格兰，由高等教育拨款委员会的拨款公式根据学科领域，采用不同的“价格组”进行拨款。在澳大利亚，联邦政府为联邦支持学生提供拨款。和英格兰类似，联邦拨款也根据与学科差别有关的“资金组”来决定。在我国香港地区，大学教学用途拨款根据学生人数、修课层次（即副学士、学士学位等）、修课形式（即兼读和全日制）和学科等因素计算得出。
在上述相对中性的教学拨款公式之外，一些国家还采取了绩效公式拨款法。丹麦的教学拨款实行100%的绩效公式拨款。所谓的“出租车计价器模式”（Taximeter Principle）被认为运作得很好。“出租车计价模式”将拨款与通过考试的学生人数直接挂钩。对于不及格或是缺考的学生，高校得不到教学拨款。
美国州政府采用绩效拨款的方式由来已久。经历了所谓的“绩效拨款1.0”到“绩效拨款2.0”的发展过程。1979年田纳西州首创绩效拨款制度。到1990年代末期，有近一半的州实施了绩效拨款。这一波浪潮被称为“绩效拨款1.0”。这一时期绩效拨款的一个突出特点是，各州的绩效拨款都是“州对高等教育的常规拨款之外的奖励/额外拨款”。2007年，华盛顿州创建了新的绩效拨款体系开始，绩效拨款又引起了各州的重视。这一波浪潮被称为“绩效拨款2.0”。这一时期的绩效拨款获得了更广泛的支持；绩效指标更加完善，不仅包括最终成果指标，还包括过程性指标；绩效拨款也从额外拨款变为州高等教育基础拨款的一部分，对于高校的激励作用更加显著。
2.科研拨款与绩效
科研拨款通常分为竞争性和非竞争性两部分。各国都有竞争性科研拨款，通常都和绩效直接相关。在非竞争性科研拨款方面，各国的做法有些差异。英格兰实行典型的竞争性和非竞争性相结合的双轨制科研拨款。澳大利亚的科研拨款主要包括科研一揽子拨款和国家竞争性科研资助项目。科研一揽子拨款也考虑绩效因素。我国香港地区也实行非竞争性和竞争性相结合的科研拨款体制。非竞争性拨款主要根据研究评估考核结果进行分配，体现了绩效因素。美国的科研拨款除了主要由联邦政府提供的竞争性拨款外，也包括州政府提供的非竞争性拨款。非竞争性科研拨款公式的主导因素是注册学生数、上一年的科研支出等，有的州通常还基于教学拨款的特定比例来计算。在考虑上一年科研支出的情况下，也考虑了绩效因素。
3.教学科研混合拨款与绩效
一些国家还实行教学与科研混合拨款、同时实行竞争性科研拨款的做法。在教学与科研混合拨款中，通常也会考虑绩效因素。
德国。德国的基本资金拨款包括教学和科研，教学经费和科研经费不分开计算和拨付。所采用的拨款方式与绩效有关的包括：（1）合同/任务导向资金。州政府和高校对未来政策和机构发展目标达成共识，并以合同的形式对达成这些目标所需的资金作出规定，并据此拨款。（2）公式/指数导向资金。拨款公式中有固定的指数来衡量机构的绩效，由此自动生成分配给这个高教机构的预算数量。除了基本资金拨款外，德国也有竞争性的科研拨款。
法国。法国的大部分大学都是由政府按照拨款模型计算人员支出和经常性支出，考虑的因素主要包括注册人数、占地面积和课程相关的指标。除公式拨款外，一些公共资源的分配还采取产出导向的四年制合同拨款。除了这些拨款外，法国也有竞争性的科研拨款。
日本。除了竞争性的科研拨款外，在实行国立大学法人化改革后，日本还拨付涵盖教学科研的“运营费交付金”。文部科学省核定各大学的日常运行所需经费总额，把最终核定额扣除各法人的自筹资金后的差额——即“运营费交付金”一次性拨付各大学。
基建拨款和债务融资
对于大学的基建拨款，各国的做法各不相同，特别是在社会捐赠、借款和发行债券募集基建资金方面有很大差异。
1.英国。资本性拨款帮助大学和学院对其基础设施进行投资，可以在学年的任何时候进行拨付。大部分资本性资金都通过公式拨款的方式分配，主要包括教学资本性投资资金和研究资本性投资资金。所有从高等教育拨款委员会获得经常性教学和科研拨款的高校都会获得这两个资本性项目拨款。英国大学在一定程度上可以通过借款和发行债券获得基建资金。
2.澳大利亚。每年由各高校和教育部协商决定基建拨款。受到委托项目和财政拨款总额的影响，基建拨款的具体数额每年都有变化。这笔款项与大学自身的盈余（大多数来自学费，特别是留学生的费用）相结合，共同支持高校的基建投入。
3.日本。法人化改革后国立大学已经不是政府的所有物，国立大学法人直接拥有其资产所有权。这一关系的转变为大学今后自主经营资产或开展借贷活动提供了可能。
4.德国。根据2006年的宪法改革，大学的基建和大型仪器设备购置经费应由州政府承担。基础设施的建设和维修都不是由高校自己完成的，而是由州政府下属的“建造办公室”负责。对于设在大学的具有跨地区科研价值的科研基础设施，联邦政府会按照一定比例提供资金支持。德国的大学不能通过借款和发行债券募集资金用于基建。而且，德国公立大学对其所占有的建筑物不拥有所有权，相关所有权由公共不动产公司所拥有。
5.美国。美国的大学基建除了政府拨款、社会捐赠外，债务融资发挥了重要作用。以加州大学为例，加州大学资本性项目的融资渠道除了大学捐赠基金及其投资收益、联邦和州政府的支持外，主要是债务融资。其中，债券为资本性项目建设提供长期融资，商业票据和银行贷款提供短期融资。加州大学的债券发行不仅需要大学董事会的批准，而且受到严格的市场约束和法律约束。与企业债券和政府债券一样，加州大学债券同样要接受信用评级。评级的高低直接决定发债的成功与否以及发债成本的高低。
学费是公立高校实现收入来源多样化的重要渠道之一
各国在实现高等教育大众化的过程中，多采用成本分担方式。在已经实行收费政策的国家，最近有一些提高学费的举措。在有的国家，学费上涨则是一个长期的趋势。有的国家在尝试收取学费，而有的国家仍然实行免费的高等教育。
1.英国。大学收取学费始于1998年。从2012/2013学年开始，英格兰高校学费上限上升到9000英镑。值得注意的是，改革后高校的教学收入逐渐以学生学费收入为主，对高等教育拨款委员会拨款的依赖度明显下降。拨款委员会的教学拨款逐渐集中在那些光靠学费不足以补偿全部成本的学科领域。
2.澳大利亚。从1989年开始对高等教育实施收费政策。2014年5月，政府解除了对大学学费的管制，大学可以自行制定学费，从2016年开始执行。
3.美国。数年来，美国高校的学杂费一直呈上涨趋势。目前，学生贷款已超过信用卡债务，成为仅次于房贷的消费贷款。学费上涨及沉重的学生贷款债务成为近年来美国大学财政领域的重要公众议题。具体而言，从1983-84到2013-14学年这三十年间，公立四年制机构州内学生学杂费从2684涨至8893美元，上涨了231%。
4.日本。日本国立大学均采用政府统一设定的学费标准，不同地区和学科专业没有差别，本科和研究生也没有差别。大学法人化改革以后，为了提高国立大学的自主性和自律性，文部科学省赋予各国立大学一定的自主裁量权，各国立大学可以在文部科学省每年公布的“学费标准额”基础上最高上浮20%，大学有权全部或者部分免除因经济困难或其他不可抗拒原因交费困难学生的学费、入学金和寄宿费。近年来，国立大学学费已出现上升的趋势。
5.法国。以前在综合性大学学习的学生一律免收学费，只缴纳一些注册费和杂费。不仅如此，政府每个月还为学生（无论是外国留学生还是本国学生）提供相应的住房补贴和奖学金。目前，大学也开始把收取学费作为筹措资金的一个渠道，但学费由中央政府而不是大学设定。
6.德国。德国是一个处在政策摇摆中的典型案例。德国公立大学长期投入不足，收取学费理应成为大学拓展收入来源的一个重要渠道。2005年，根据联邦宪法法院的判决，德国一些州的公立高校开始收取学费。2006—2007年，有7个州（全国一共16个州）的公立高校收取学费。但到了2014年，最后一个收取学费的下萨克森州也于冬季学期起取消了收费政策。这样，德国又成为免收大学学费的国家。根据一项对德国近年来高等教育改革所进行的政治经济学研究，德国大学学费政策的废立与政治结构密切相关。右翼政党支持学费政策，而左翼政党反对。可见，学费政策乃至其他高教财政改革会受到一国政治结构的重要影响。
7.免费国家。值得注意的是，尽管成本分担已经成为各国高等教育经费筹措的发展趋势，但一些国家仍实行免费高等教育，主要包括：奥地利、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典等。
捐赠是社会力量支持高等教育发展的重要方式
在美国，社会捐赠对包括公立大学在内的研究型大学发展的贡献居功至伟。特别是在二战之前，卡耐基基金会和洛克菲勒基金会对研究型大学的科研支持发挥了重要的作用，同时其支持模式也为日后联邦政府的科研支持模式提供了很好的参照。美国私立大学吸引捐赠的能力远超过公立大学。哈佛大学2013年捐赠基金余额高达326.89亿美元。公立大学虽然无法和私立大学相比，但捐赠收入在其总收入中仍占有一定地位。2013年，德州大学系统的捐赠基金余额为204.48亿美元，美国大学的捐赠基金都由专业机构和人员负责管理和投资运作。通过多样化的投资工具进行市场投资，从而实现捐赠基金的保值增值。
在美国以外的其他国家和地区，捐赠在公立大学收入结构中所发挥的作用还较为有限。一些国家和地区为了鼓励社会捐赠，推行了捐赠配比制度，起到了一定的效果。2008年，英国政府正式推出了为期三年的自愿捐赠匹配资助计划。计划实施期间，英格兰大学和学院符合政府匹配资助条件的捐赠额达约5.8亿英镑，匹配资助额约1.43亿英镑（55个高校达到了匹配资助的上限）。匹配资助计划的实施还带来了捐赠者数量的增加。2007—2008年，参与计划的高校得到了115，787名捐赠者的捐赠，这一数量在2010—2011年上升到了157，788人，增加了约三分之一。
在我国香港地区，2002年11月，香港政府接受香港大学教育资助委员会在《高等教育检讨》中提出的建议，使用“配比补助金”方式对高等院校接受的捐赠进行配比补助，目的是增强各院校筹募经费的能力，从而拓宽高校经费来源渠道。配比补助金计划从2003年开始实施，已经成功实施5轮，第6轮也已于2012年开始。为了提高配比补助金的使用效率，保证配比资金能在各院校间公平分配，并对弱势院校给予倾斜照顾，香港政府对配比补助金的参与院校、最低限额、最高限额以及配比比例都做出了明确规定。
拨款与绩效相联系
各国在公立大学教学、科研拨款方面都追求与一定的绩效相联系。在教学与科研拨款方面有分离拨款和混合拨款之别；而科研拨款多由竞争性拨款和非竞争性拨款构成，英国、澳大利亚、丹麦、香港地区的做法较为典型。竞争性科研拨款自然与绩效有关，有些国家在非竞争性科研拨款中也采用科研评估的方法，使之与绩效相联系。有些国家还采用绩效公式拨款或绩效合同拨款。这种与绩效挂钩的方式，在鼓励竞争、加强问责、提高质量等方面发挥了重要作用。
大学通过借款和发债等方式筹集建设资金应慎重对待。在基建方面，一般有政府拨款支持、捐赠资金支持等方式。除此之外，通过借款和发行债券募集收入用于基建投入也是一个选择。这一方面需要大学自身有健全的组织体系和相应的责任能力，另一方面还需要社会有健全的金融市场。在不具备如上两个条件的情况下，允许大学借款和发行债券，则可能会产生重大的风险。
应该发挥学费在促进公立大学收入来源多样化中的作用，实行优质优价。英国、澳大利亚近几年大幅度提高了学费，英国的教学拨款目前侧重于高成本专业，对于低成本专业则主要通过学费解决；澳大利亚则完全放开了学费管制，由大学自己决定学费的水平高低。近30年来，美国的公立大学学费则一直保持上涨趋势。尽管多数国家都实行成本分担、收取学费，但有些国家特别是北欧的丹麦、瑞典、芬兰、挪威等高福利国家仍实行免费高等教育，亟需改革的德国则在学费问题上处于摇摆状态。
公立大学在吸引捐赠方面潜力巨大。除了美国公立大学外，捐赠在其他国家特别是欧洲大陆国家的公立大学中作用还比较有限，仍有很大的提升空间。财政配比是促进大学捐赠的一个有效的激励手段。早期，美国的私人基金会就采取这一方法促进大学捐赠，英国和我国香港地区的捐赠配比也比较成功。
