自一百多年前美籍经济学家熊彼特提出创新概念以来，创新一词已涵盖政治、经济、社会、文化、科技等众多领域。创新是采用相对于采纳者而言是新的事物。政府创新，就是公共权力部门为适应新环境的变化和新现实的挑战，积极探索和建立较为合理的政府体制的新模式、新方法，以提高政府效能和增进公共利益为目标而进行的创造性改革。作为公共权力部门，政府在开展创新活动力求改革和完善政府公共部门结构和流程的同时，也在不断改善公共服务和增进公共利益。不同于私营部门，政府创新的驱动力是为了实现改善政府管理和提高服务绩效，从而有效地增强公共价值。
我国2000年设立的“中国地方政府创新奖”是推动中国政府创新实践和研究的重要举措。该奖项的设立，使各地政府创新活动受到社会的广泛关注，以该奖项为案例的研究也层出不穷。杨雪冬以获奖项目为研究对象，辅以问卷调查，对政府创新的现状、特征以及可持续性等若干问题进行了分析；何增科针对案例进行了初步的研究，分析了政府创新与政治合法性的关系，并根据项目的类型与分布特征提出现阶段政府创新存在的不足和问题；俞可平将政府创新分为公共服务类、行政审批类、弱势群体权益类等16个方面，并对每个方面的分布与特征进行了考察；吴建南等则通过案例分析，详细阐述了政府创新的类型与分布特征。
国内对政府创新的研究内容主要从整体上探索政府创新的特征与分布，较少考虑跨越时间维度的比较。“美国政府创新奖”的研究者Borins教授在其早期研究成果基础上，将2010年申请“美国政府创新奖”的项目同美国1990年代早期（1990-1994年）项目进行比较，尝试探索创新特征随时间变化而呈现出的状况，其研究发现相隔近20年美国各级政府的创新是具有活力和持续性的。借鉴Borins的做法，本文选取第三届133个和第五届92个优秀案例为样本，通过多案例分析，比较两届政府的创新特征，探究这些特征随时间而变化的情况。
1、研究设计
1.1 数据与样本
自2001年第一届“中国地方政府创新奖”活动举办以来，已举办了七届，共有158个项目获奖，其中84个项目获入围奖，70个项目获优胜奖，4个特别奖。这些项目能够真实反映地方政府创新水平，且具有较好的代表性。国内许多学者围绕申报项目进行的研究表明，运用这些材料作为研究对象是可行的。本文选取的案例是第三届和第五届创新申报项目中进行初选以后的项目，删除了部分不符合研究要求的申请项目，最后共选取225个优秀创新案例。其中第三届133个，占第三届申报项目总数的47.0%；第五届92个，占第五届申报项目总数的25.7%。
之所以选择优秀案例而非入围项目（或获奖项目）作为本文的样本，主要源于以下两个原因：一是样本的代表性。经过初选的优秀案例与获奖项目相比更能反映中国地方政府创新的全貌，也避免走入政府创新“最佳实践”研究的困境。二是数据的可获得性。不同于获奖项目，政府创新优秀奖的材料较难获得，第三届优秀案例材料是由奖项主办方在网站上公布的，由笔者下载并整理；第五届优秀案例资料是因笔者参与创新奖评选而获得的。
1.2 研究方法
本文主要采用内容分析法对所选优秀创新案例进行分析，对文本资料进行定量和定性化处理，其中显性内容可以通过统计量化来衡量和显示。为了避免在内容分析过程中出现评估偏差，研究采用Weber的“八步法”来生成、检验和实施整个编码方案。编码过程需要明确记录单位和编码分类，从中随机抽取小样本进行编码检验，在评估小样本编码的准确性和可靠性基础上，进一步修正编码规则，直到达到较高的可靠性。最后，根据修正后的编码对所有文本进行编码并评估最终的可靠度和准确性。
按照上述方法，本研究对项目案例进行编号，并对案例内容中有关项目启动时间、地区分布、行政层级、机构类型、经费来源以及创新类型作为分析单元进行了编码和适当修正。其中，由于两届启动时间跨度不一致，本文将时间划分为创新奖评选年前3年、评选年前4～6年以及评选年前6年以上；地区分布主要按照地理位置和经济发展水平划分为东部、中部、西部；行政层级分为省级、市级、区县级、乡镇级（街道）、村社级；机构类型划分为政府机构、党的机构、党政机构、人大组织以及其他组织，这里的其他组织主要包括社会团体和自治组织；经费来源主要划分为财政拨款、社会筹集、基金资助以及这三种方式的不同组合；创新内容主要包含行政改革、政治改革以及公共服务三个方面。
2、数据分析与结果讨论
第三届创新项目时间跨度从1987-2005年，其中2000年前启动的项目数为12项；第五届创新项目时间跨度从1992-2008年，距离评选年6年以上启动的项目数为11项。如表1所示，第五届与第三届呈现出相类似的规律：各创新项目的启动时间主要集中在每届创新奖评选前三年，占项目总数的55%以上。这表明地方政府创新要求见效快的规律并未变化，受领导干部任期制和政绩考核等影响，在创新时间上表现出迫切性依然存在。同时，运用卡方检验分析发现，第三届和第五届的创新在启动时间上不存在显著差异，α值为0.772。
两届申报的项目覆盖全国31个省、直辖市、自治区，其中申报创新项目最多的为浙江省，两届共有优秀创新案例30余项，其次是北京市、四川省、江苏省，数量均超过15项。可以看到，中国地方政府创新奖自设立以来的十多年，在全国的影响力不断扩大，各级政府部门愿意参与创新评奖活动，希望通过学术机构、媒体的报告，将创新活动扩散的同时为其政绩造势。
如表2所示，第五届同第三届相比较，创新案例仍主要集中在东部地区，且提升幅度较大，增加了近20%；其次为西部地区，但较第三届创新案例有一定程度降低；而中部地区的创新项目下降幅度较大，由第三届的21.1%下降到6.5%。一方面，由于东部地区经济发展水平和政府财力高于中西部地区，使其创新积极性和创新空间都得到了很大的提升，东部地区的创新案例数量远超过中西部地区；另一方面，受到区域文化差异、政府所感知的外部压力不同以及政府管理人员的创新精神、创新能力差异等多种因素的影响，地方政府创新的地区分布并未呈现出由高到低的阶梯状，东、西部地区的创新案例多于中部地区。
注：***表示p＜0.001，**表示p＜0.01，*表示p＜0.05
在此基础上，卡方检验中α值为0.003，该值通过了统计检验（P＜0.05），表明这两届政府创新在地域分布上有显著差异。为进一步探讨地方政府创新在东、中、西部呈现的规律，本文再次对东、中、西部进行2×2列联表分析（见表3）。经过卡方检验，发现两届创新奖优秀项目中，东部和西部的创新都与中部具有显著差异，而东部与西部之间的创新没有显著差异。
目前，多数学者偏向用经济发达程度来解释东部地区政府创新最为活跃的原因，但是却无法解释为何西部地区能够表现出同东部地区一样的势头，并且还具有高于中部地区的创新活力。陈国权等在分析地方政府创新与强县发展的关系中指出，两者不是高度的正相关关系，更不是直接的因果关系，提出了四种典型的关系。可以说，以浙江为代表的“强强”模式、以江西、安徽等为代表的“弱弱”组合以及以四川为代表的一种非对称“强弱”格局，正是目前东、中、西部创新发展模式的缩影。西部地区在技术研发投入、基础设施建设资金投入、人力资源投入等可控因素方面与东部地区存在较大差距，当地政府官员唯有通过政府创新和变革来解决资源限制所产生的政治危机等问题。实际上，政府官员作为推动和实践地方政府创新的主体，在创新发起、推动和发展过程中扮演着至关重要的角色。
此外，随着西部大开发等宏观政策对西部地区的扶持和引导，也有效地促进了西部地方政府创新。从申报数目比例来看，西部地区的创新与东部地区一样表现出强劲的势头。而中部地区经济发展自改革开放以来面临着一系列问题，其经济发展与东部地区差距逐渐拉大的同时，与西部地区的优势却在不断缩小，中部地区面临着“中部塌陷”的危险。未来借助信息技术的发展、人力资本的跨区域转移以及国家政策的引导和推动，将有助于缩小我国区域间经济差异、促进区域间协调发展的同时，可能会缓解中部与东、西部地区政府创新的差距。
如表4所示，地方政府创新主体的层级仍然以区县级为主，其次是地市级，这两个层级创新总量占整个分布的75%左右。第五届以省级为主要创新主体的优秀创新案例较第三届有所增加，所占比重为19.6%，而以乡镇级为创新主体的项目有所减少，仅占5%。地市与区县层级位于我国行政体系的中间层级，起着承上启下的作用，相对于省级政府更接近社会公众，面对公众的服务需求更具体且多样；而与乡镇政府相比，地市与区县财政资源更丰富，在解决实际问题或突出矛盾时能够得到更多的财力支持，对创新活动的执行也就更加有保障。因此，地市与区县层级政府机构更愿意采用创新方式来解决现有的困境，从而激发机构自身的活力。
虽然创新活动中也出现了基层政府机构（乡镇、街道以及村社级）开展的创新活动，但大多还集中在区县级以上层级。基层政府由于掌握的资源有限，往往在创新过程中扮演执行者的角色。卡方检验表明，第三届和第五届的创新在创新主体层级分布上不存在显著差异，两届创新活动的主体主要集中在区县与地市级。
进一步比较两届创新主体的类型分布（见表5），可以看到不同创新主体类型的项目数所占比重基本一致，创新结构较为稳定。其中，所占比例最高的是政府机构，两届均超过优秀创新案例总数的50%；其次为党的机构以及由党政联合进行创新的机构（党政机构），而人大、社会团体等组织的创新项目所占比重均未超过10%。通过卡方检验，发现两届创新项目在创新主体的类型分布上也不存在显著差异，均以政府机构为主。
政府机构在对具体问题进行处理时，常常需要多方主体的共同参与，党政机构以及社会团体、自治组织创新活动的出现，使得创新活动主体呈现出多样化趋势。从整个政府创新过程看，社会团体、自治组织等其他组织已成为地方政府创新主体的一种形式。一方面由不同参与主体的合作促进治理模式的创新，政府同市场、社会的合作也越来越紧密；另一方面社会团体的创新活动作为公众参与的表现形式也越加丰富，成都市残疾人联合会、广东省妇联援助活动等都是创新主体多样化的体现。
创新项目的经费来源是创新得以持续推进的保障，现有的经费来源除财政拨款、社会筹集以及基金资助外，还包括市场运作在内的各种不同组合方式。如表6所示，第五届与第三届呈现出一致的趋势，创新项目主要来源于财政拨款，由基金资助的创新项目数最少，以社会筹集方式进行创新的项目比重也有所减少，而选择组合方式提供经费的项目呈现上升趋势。
可以看到，财政拨款依然是政府创新的主要来源，但受创新主体多样化趋势的影响，创新项目的经费来源也偏好由不同组合方式提供。经过卡方检验α值为0.332，未能通过统计显著性检验，两届在项目经费来源上没有显著差异。
从表7可以看到，第五届同第三届政府创新在内容上较为一致。其中，公共服务创新项目占整个项目数的比重最大，大于40%，而行政改革和政治改革所占比重在25%～30%之间，两届各略有增减，但总体变化不大。对两届项目的创新内容进行卡方检验，未能通过统计显著性检验，表明两届的创新在内容和表现形式上不存在显著差异。进一步从区域来看，东部地区在第三届创新案例中，多关注行政改革和公共服务，而在第五届更加突出公共服务方面的创新活动，主要集中在北京市、江苏省以及上海市；在中部地区，第三届多关注的是公共服务创新，而第五届关注的是政治改革方面的创新，主要集中在湖南省；在西部地区，两届均以公共服务创新为主，主要集中在四川省。
尽管从创新频数和频率来看有一定的变化，但卡方检验分析结果表明，两届地方政府创新内容在东、中、西部没有显著差异（见表8）。有学者提出经济发展水平高的地区，当地政府更倾向于行政改革和公共服务领域方面的创新。上述两届政府创新内容在不同地区所呈现的特征，尽管不能完全用于检验该假设的真伪，但可以肯定的是地区经济发展水平是影响政府创新活动的关键因素，却不是决定因素。区域环境、不同地区公民的诉求以及西部地区政府向东部地区的创新活动进行模仿、学习等，都可能影响当地政府对创新内容的选择。
3、结论
本文通过分析研究两届政府创新优秀案例，有助于深化对政府创新的认识和理解，为推动地方政府创新理论和实践的发展提供了证据。研究表明，地方政府创新在宏观区域上存在显著差异，受经济发展水平和政府财力的高低、区域文化差异、领导特征以及国家政策的引导和扶持等因素的影响，东部和西部地区的政府创新表现出较强的驱动力，伴随着中部崛起战略的推动，中部同东、西部政府创新之间的差距可能会得到一定程度的缓解。而在创新启动时间、创新类型、行政层级分布、创新主体分布等方面并没有显著的差异和变化。政府创新是一种累积性的行为，其基本特征和规律具有较强的时间稳定性，至少在近五年左右的演化时间中，创新难以发生实质性变化。
尽管本文给出了地方政府创新的特点，但对于政府创新规律的认识和研究还有待深化。研究只关注了地方政府创新特征5年（2005-2010年）的变化，未来可对其进行长期观测和比较，同时也可考虑采用类似的框架进行国际比较，分析国家间政府创新特征的差异和趋势走向。此外，在关注成功的政府创新案例的同时，也应考察失败的政府创新案例，以及政府创新面临的阻力和应对策略，从而全面认识地方政府的创新活动，进一步深化对政府创新规律的理解。
