一、新常态要求职业院校治理现代化
进入21世纪以来，我国职业教育发展的宏观政策环境越来越好，办学资源越来越丰富，办学经费越来越充足，办学条件不断改善。然而，职业教育的办学质量、办学效能并不乐观，职业教育社会吸引力不足、行业企业参与职业教育的积极性不高等问题依然比较突出。与此同时，经济社会发展的新常态和人的发展新常态对职业教育提出了更高要求。因此，职业教育需要转型升级才能破解发展中的难题，才能适应经济社会发展新常态和人的发展新常态要求，才能实现职业教育自身的可持续发展。
那么，职业教育转型升级应该往哪转？如何转？对此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下文简称《纲要》)给出了明确的思路。即转型的目标是“实现教育现代化”，构建“适应发展方式转变和经济结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”转型的策略则是“全面深化改革”，尤其是“体制改革”。“体制改革”是《纲要》四大内容之一，包括人才培养体制改革、考试招生制度改革、现代学校制度建设、办学体制改革、管理体制改革以及国际教育交流与合作。显然，实现职业教育现代化，构建现代职业教育体系，必须推进职业院校治理的现代化。院校治理现代化是职业教育现代化的重要内容，也是职业教育现代化的重要手段，更是职业教育现代化的重要评价指标。同时，院校治理也是职业教育体制改革，尤其是现代学校制度建设的重要内容。换句话说，在推进职业教育现代化的进程中，院校治理现代化既是目标，也是手段。[1]
因此，要适应职业教育发展新常态，实现职业教育现代化，必须加快推进院校治理现代化，加强院校治理体系和治理能力建设，激发办学活力。
二、新常态下应树立现代院校治理理念
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。正如上文所述，对于职业教育而言，在新常态下，也必须推动治理体系和治理能力的现代化。而首当其冲的是治理理念的现代化。
任何一项改革，理念是先导，没有正确的理念作指导，现代院校治理将难以取得理想的效果。虽然经过近10年的改革发展，我国职业院校的领导、教师普遍对职业教育的基本规律有了一定认识，校企合作、工学结合、就业导向等职业教育理念已获得广泛认同，但现代院校治理理念仍有待建立。如依法治校、民主管理、学术自治、去行政化等理念仍停留在口号或文件上，缺乏实质性价值认同，缺乏合法性基础；“成果导向”的职业教育改革的价值取向需要重新审视。2003年以来，我国职业教育领域开展了一系列旨在提高教育教学质量的改革工程，包括精品课程建设、示范性院校建设、强师工程、教学团队建设、实训基地建设、教材建设等等，这些改革工程一个突出的特点就是“成果导向”，成果导向的改革容易陷入功利主义、形式化误区，容易将手段当目的，即虽然改革的初衷是为了提高教育教学质量，但最终却演变成通过改革获得可评可测的“成果”，如国家或省级精品课程的数量、国家或省级教学名师获奖数、国家或省级实训基地数、国家或省级优秀教学团队数、国家级规划教材数、国家或省级教学成果获奖数等等；“增加动力”的改革思路也需重新思考。一些学校在改革中，强调激发教职工的积极性，如为激发教职工的科研积极性，许多学校制订了科研奖励办法，对成功申报上级课题、发表学术论文、获得专利的教师等给予奖励，对承担课程改革的教师给予培训机会、物质奖励等等。“增加动力”在一定程度上推动了改革进程，尤其是改革的初期阶段。但在新常态下，职业教育面临诸多深层次矛盾和问题，这些矛盾和问题已成为制约职业教育发展的阻力，此时“消除阻力”比“增加动力”更加重要和迫切。如在校企合作方面，职业院校普遍感到企业的动力不足，并试图提高企业的参与积极性，但事实上，企业不是不愿意与学校合作，而是一些体制方面的问题阻碍了企业与学校之间的深度合作。正如著名的高等教育专家王伟廉教授所言，“改革到了一定阶段，重点不是提高改革的动力，而是消除改革的阻力。只有不断消除改革中的阻力，教育改革才能顺利推进，才能不断走向深入。”
因此，在新常态下，职业院校必须树立科学的治理理念，把握新常态下职业教育发展趋势和规律，以更大的胆识和魄力、高超的智慧去破解改革发展中面临的深层次矛盾和问题，包括树立依法治校、民主管理、学术自治的理念。在改革中，变“成果导向”为重视成果与过程相结合，变“增加动力”为增加动力与消除阻力相结合。
三、新常态下应建立现代院校治理结构
院校治理结构是指在所有权与经营权分离的情况下，院校内部的机构设置及权力分配、运行、制衡与激励，以及处理利益相关者之间关系的一系列制度安排。[2]它规定了学校事务的决策权、执行权与监督权的分配与制衡，规定了利益相关者的利益表达机制，规定了院校事务委托—代理关系机制。现代院校治理结构是现代学校制度的重要内容，受到研究人员的普遍关注。据中国期刊网数据统计，1990年以来，我国学者研究“院校治理结构”的论文达900多篇。然而，与理论研究的“热度”形成反差的是实践探索比较滞后，长期制约我国学校发展的治理结构问题依然没有得到明显改善。就当前的职业院校而言，治理结构滞后于职业教育发展的新常态，不能有效适应经济新常态对技术技能人才的需求，不能有效满足经济转型升级的要求，阻滞了职业教育新一轮的快速发展。
(一)决策权与执行权、监督权不协调
一方面，在职业院校普遍存在科层制作用过度，管理取向过强的倾向，造成“内部人控制”的现象。[3]学校的决策权过于集中，且决策层、执行层、监督层的权力边界不清楚，由此导致决策层“妄为”，学校大大小小的事务都得由决策层甚至由1～2个人(一般是校长和书记)决定；执行层“不愿为”，缺乏主动作为的积极性；监督层不敢为，监督权薄弱，甚至在校内缺乏合法性基础。另一方面，一些职业院校组织机构庞杂，机构间的权力、职责边界不清晰。既有常设的各种工作委员会(如教学工作委员会、学术委员会、专业建设或指导委员会等)，也有常规的职能部门(如科技处、教务处、财务处、组织人事处等)，还有一些专门的工作领导小组(如信息化工作领导小组、实训基地建设领导小组、招生工作领导小组、就业工作领导小组等)，再有一些办公会议(如党委办公会、院长办公会、党政联席会等)。但对于这些组织机构的定位并不清楚，哪些属于决策机构、哪些属于议事机构、哪些属于执行机构、哪些属于咨询机构、哪些属于监督机构都不是特别明确，对他们的职责权限、相互关系也不清楚。受此影响，导致学校管理效能低下，组织运行不畅，导致有些事无人管，有些事争着管，利益往里拿，责任往外推。因此，新常态下，推进院校治理现代化，必须进行组织再造，明确各类组织机构的定位，列出权力和职责清单，明确组织机构之间的相互关系，避免职责交叉、职任不清、权力不明。
(二)行政权力与学术权力不协调
相比大学，职业院校的学术自治水平相对较低，其教师的学术自由度也不及大学教师。[4]在职业院校，行政权力处于主导地位，甚至有“过度”倾向，而学术权力则处于非常弱势的地位。行政主导下的职业院校充斥着官场文化，教授更热衷于行政而非学术，有些学校教授一半以上是在行政机关做领导。并且，学术事务与行政事务的边界不清，致使学术机构与行政机构的职责范围不清，学术事务经常受到行政的干预，甚至经常用行政方式处理学术事务。事实上，学术事务遵行的逻辑与行政事务遵行的逻辑有着很大差异。如哈佛大学将管理系统分为三大类，即财务预算系统、学术系统和人事系统。其中，将财务预算系统定位为军事系统，非常刚性，学术系统则定位为议会系统，主要采取民主议商的方式决策，人事系统则定位为政治系统，注重原则性和灵活性的结合。[5]另外，“学校的行政人员，不应该仅仅是行政权力的服从者和执行者，在其行政治理中，更应该具备对学术和知识敬畏的素质”[6]，如果行政人员对学术没有敬畏之感，对学术人员没有起码的尊重，随意干预学术事务，那么学校将难以建立真正的学术系统，也不可能建立真正的现代学校制度并适应创新驱动的职业教育发展新常态要求。因此，在新常态下，职业院校应全面深化院校治理改革，鼓励学术创新，营造尊重知识、尊重学术的校园文化氛围，建立相对独立的学术系统及议事规程，避免行政权力过度，避免用行政手段干预学术，用处理行政事务的方式处理学术事务，通过应用技术研究为我国创新驱动发展战略服务。
(三)治理制度与利益相关者目标不协调
在新常态下，职业院校已成为一个利益相关者组织，要求在院校治理中充分满足各利益相关者的需求，且各利益相关者有合理的利益表达渠道。遗憾的是，目前职业院校在这方面仍处于制度缺失状态，要么没有相应的制度来保障各利益相关者的利益表达和诉求，要么制订的相应制度低效或无效。受此影响，各利益相关者的目标长期处于冲突状态，包括院校目标与用人单位目标冲突，院校组织目标与教职工目标冲突，中层机构目标与学校目标冲突，职能部门目标与二级院系目标冲突，学校目标与学生目标冲突等等。此类矛盾冲突阻碍了院校的可持续发展，迫切需要科学合理的制度安排加以应对。可喜的是，2011年7月教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，在此推动下，一些高职院校纷纷开始研制学校章程。以此为契机，职业院校在研制学校章程时，应对职业院校“利益相关者组织”属性给予足够重视，以此建立行业、企业、学生、校友、教职工等各利益相关者利益表达机制，建立各利益相关者参与院校治理的机制，以此建立“多元共治”结构。当然，要形成“多元共治”局面，除了学校章程之外，还应有相应的配套制度体系，包括有效的制度实施机制等。
(四)治理模式与治理对象不协调
职业院校的治理对象教师群体性差异比较大。一部分教师属于学术群体，他们将自己的职业定位为“学术职业”，有较浓的学术情结，尤其是一些受过较好学术训练的具有博士学位的年青教师，他们认为高职既然属于高等教育，就应该承担学术研究的职能。另一部分教师则属于非学术群体，他们普遍将自身的职业定位为教学人员，甚至是教书的人。这部分教师普遍没有受过正规的学术训练，学历相对较低，对学术缺乏基本的认知，习惯性排斥学术，认为职业教育的任务就是培养技术技能人才，没必要搞学术研究，甚至认为学校没有必要引进博士等学术人才。显然，这两个教师群体的价值取向、职业追求、工作与思维方式等均有较大差异，需要学校探索适当的治理模式，以最大限度发挥这两类群体各自的优势。然而，职业院校普遍缺乏这种意识，尚未形成适应职业院校教师特点的治理模式。
四、新常态下应提升现代院校治理能力
在职业教育发展新常态背景下，职业教育将面临新的矛盾和问题。要把握职业教育阶段性矛盾规律，以此适应经济社会发展和人的发展新常态，就必须推进院校治理能力的现代化。
(一)实施院校管理人员职业资格制度，促进管理队伍的专业化
1995年，国务院颁布了《教师资格条例》(国务院第188号令)，标志着我国教师资格制度的正式实施。该制度针对的是专任教师，对专任教师的任职资格作了规定，但对于学校的管理人员并没有资格要求。受此影响，职业院校的管理人员缺乏基本的准入门槛，影响了管理队伍的整体素质和质量，有些学校甚至将一些管理岗位作为解决引入人才家属就业问题的重要手段，即为引进一个高层次人才(如教授、副教授或博士)，相应地在管理岗位为其家属安排工作，当然这些被安排的家属学历和职称一般较低，难以胜任教学工作。因此，在职业院校管理队伍建设方面，有个比较有趣的现象：一方面受行政化的影响，一些非常优秀的教师会进入管理队伍中来担任领导职务；另一方面受管理人员准入制度缺失的影响，一些无法获得教师资格或不能胜任教学工作的人员进入管理队伍。显然，这种现象并不符合管理人员专业发展要求。在职业教育发展新常态下，不仅要求教师专业化，同时也要求管理人员专业化，包括校长的专业化、中层领导干部的专业化、基层管理人员的专业化。专业化的管理队伍是推动院校治理现代化的必要前提，没有管理队伍的专业化，就不可能实现院校治理的现代化。因此，在职业教育发展新常态下，应实施院校管理人员职业资格制度，对管理人员的准入资格和发展性资格予以制度化确认。通过准入资格制度，保证管理人员的基本素质和能力能满足现代院校治理要求；通过发展性资格制度，满足管理人员的职业发展要求。学校的领导岗位是有限的，不是每一个管理人员都能获得领导岗位，因此，一些管理人员因长期得不到提升而缺乏工作积极性。实施管理人员发展性资格制度，将管理人员分为若干等级，对于表现突出、管理能力和水平高的人员给予资格认证，颁授更高等级的管理资格证书，并将资格认证与其经济和社会地位挂钩，资格等级越高，相应的经济与社会地位越高。由此，激发管理人员的工作积极性，满足管理人员职业发展要求，促进管理队伍的专业化。
(二)扩大对外交流与合作，推进院校治理的国际化
治理的国际化是院校治理能力现代化的重要指标。在信息化时代，国际交流与合作越来越密切，职业教育的国际化已成为新常态。一方面，世界各国职业教育面临共同的使命和任务，即要求各国职业院校间加强交流与合作。2004年，联合国教科文组织通过的《为了工作、公民素养和可持续发展而学习的波恩宣言》中提出，“消除贫困、增进合作、保护环境、提升生活品质、促进可持续发展”是职业教育面临的重要使命。[7]不论是消除贫困、增进合作，还是保护环境、提升人们的生活品质，抑或促进经济社会的可持续发展，都需要国际社会加强交流与合作，需要职业院校在此方面有所作为，需要职业院校不断提升治理能力以便更加有效地应对全球化使命和挑战。另一方面，作为发展中国家，我国职业院校与发达国家相比，无论是在人才培养方面，还是院校治理方面都有一定差距，要求职业院校更加积极主动地扩大对外开放，学习国外高水平职业院校的成功经验，融入世界职业教育改革发展大潮。李克强总理在《2015年政府工作报告》中明确提出，“开放也是改革。必须实施新一轮高水平对外开放，加快构建开放型经济新体制，以开放的主动赢得发展的主动、国际竞争的主动。”该发展思路对职业教育同样适用。毋庸讳言，自20世纪80年代以来，我国职业教育始终在不断学习先进国家的经验中得到不断发展，加拿大的CBE模式、德国的学习领域课程模式、澳大利亚的TAFE模式、英国的现代学徒制等都对我国职业教育的发展产生了重要影响。不过，以往的国际交流与合作主要集中在人才培养方面，在院校治理方面的交流与合作相对较少。其实，发达国家在职业院校治理方面也有许多成功的经验值得学习借鉴。在新一轮改革开放大潮中，职业院校除了在人才培养方面与发达国家和地区展开合作与交流之外，还应在院校治理方面扩大交流与合作，通过学习借鉴他国院校的成功治理经验，提高院校治理能力，推进院校治理的现代化。
(三)深化治理结构改革，促进治理模式的开放化
当下职业院校采取的是一种科层制治理结构，行动逻辑通常是行政主导。这种行政主导的科层制治理模式有很强的封闭性，不仅不利于多元利益主体参与院校治理，也不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用。在职业教育发展新常态下，职业院校是一个利益相关者组织，要求在治理结构上更具开放性，行业、企业、社区、学生、校友等各利益相关者都能有效参与学校治理，学校则能不断地从多元利益主体中获得办学资源和信息。另外，开放性是职业教育的一个基本属性，现代职业院校治理必须坚持开放性原则。正如我国职业教育先驱黄炎培先生所言：“办职业学校的，须同时和一切教育界、职业教育界努力沟通和联络”；“教育与职业相沟通，学校与社会相沟通。须有最高的热诚参与一切，有最大的度量容纳一切。”遵循开放性原则，不仅要求有黄炎培先生所言的开放的胸怀、与社会各界的开放交流，在职业教育发展新常态下，还应主动面向市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用。通过引入市场机制，提高办学资源的使用效益。
总之，在职业教育发展新常态下，通过深化职业院校治理结构改革，基于市场机制建立多元利益相关者共治的治理模式，使学校不断从外部获得养分，进而持续改进办学质量和人才培养质量。
参考文献：
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[2]龚怡祖.大学治理结构：现代大学制度的基石[J].教育研究，2009，(6)：22-26.
[3]Matthias Klumpp & Ulrich Teichler.German Fachhochschulen:Towards the End of a Success Story.[A].James S.Talor etc.Non-University Higher Education in Europe[C].New York:Springer,2008.99-122.
[4]史静寰，钟周，赵琳译.[美]莫顿·凯勒，菲利斯·凯勒.哈佛走向现代：美国大学的崛起[M].北京：清华大学出版社，2007.
[5]John Fien,Rupert Maclean & Man-Gon Park.Work,Learning and Sustainable Development:Opportunities and Challenges[C].London:Springer,2009.
[6]黄达人等.大学的治理[M].北京：商务印书馆，2013：6.
基金项目：本文系广州市属高校羊城学者青年学术骨干培养项目“基于广州市的职业教育人才培养目标分类研究”(项目主持人：查吉德：项目编号：12A024D)。
