2015年以来，面对世界经济增长速度缓慢、国内经济下行、财政金融风险加大的复杂形势，国家先后出台一系列稳增长、调结构、防风险的政策，经济运行保持在合理区间。但经济结构性问题依然突出，产能过剩矛盾不断积累、金融风险开始显性化、市场预期有所恶化、宏观调控政策边际效应下降，经济下行压力较大。应以经济结构调整为主线，兼顾稳定经济增长和防范经济风险，加大改革力度，激活市场活力，实现增加有效供给和刺激有效需求双轮驱动。
一、2015年国民经济总体保持平稳发展
加强和改善宏观调控，经济运行保持在合理区间。2015年，针对需求不足问题，不断推出重大投资工程和消费工程包，一些省市陆续推出取消房地产限购、限贷政策，降低住房首付比例和住房交易环节税，完善出口退税和贸易便利化。针对货币政策传导不畅和实体融资成本过高，自2014年11月以来，六次降息、五次降低存款准备金率，并利用其他货币政策工具，引导利率下降。针对地方政府负债率高和财政政策有效性下降的问题，开展了存量债务置换，出台融资平台在建项目的续贷政策，积极推进政府企业合作模式。对地方政府懒政进行问责，加强督导检查和简政放权，财政支出进度明显加快。初步遏制了经济持续下行的趋势，经济保持了总体稳定，2015年国内生产总值同比增长6.9%，规模以上工业生产同比增长6.1%。消费需求基本平稳，社会消费品零售额名义增长10.7%。基础设施建设投资增长17.0%，保持了较快增长。进口、出口分别下降14.1%和2.8%，但剔除价格因素，实际增速分别为-2.8%和-1.8%。就业形势基本稳定，城镇新增就业1313万人。物价温和回升，CPI上涨1.4%，商品房价格同比上涨7.4%，比去年同期提高6个百分点。
经济结构调整亮点纷呈，新的增长动力正在逐步形成。一是服务业主导趋势进一步显现。2015年第三产业占GDP的比重达到50.5%，同比提高2.4个百分点。工业内部结构加快调整，高技术产业增长10.2%，比整体工业增速高出4.1个百分点，占规模以上工业比重为11.8%。新能源汽车、工业机器人、智能终端、轨道交通设备等产品的产量实现两位数甚至成倍增长。二是需求结构继续改善，消费拉动作用进一步增强。最终消费支出对经济增长的贡献达到66.4%，比上年提高15.4个百分点。网络零售等新型消费模式实现迅猛增长，旅游、信息、文化、健康等服务消费持续升温。三是收入分配结构有所改善，经济发展进一步惠及居民。居民人均可支配收入名义增长8.9%，居民在国民收入分配中的占比提高，农村居民人均可支配收入实际增长明显快于城镇居民，城乡居民收入差距缩小。四是节能减排取得新成效。单位国内生产总值能耗同比下降5.6%。
改革开放步伐加快，微观主体活力有所释放。行政审批制度改革继续推进，取消、下放了部分行政审批事项，商事制度不断完善。财政金融体制改革深化，加大结构性减税力度，降低社会保险缴费费率，减轻企业的税收负担。降低民间资本准入门槛，5家民营银行获批营业。利率、汇率市场化改革取得进展，市场决定资金价格的机制初步形成。价格改革迈出重大步伐，政府定价目录大幅度减少。服务业和制造业开放进一步扩大，外商投资产业目录限制类条目大幅度减少50%，90%以上的境外投资项目实现网上备案。这些改革举措，有利于促进生产要素的自由流动，有利于创造公平竞争的市场环境，有利于我国走出去战略的实施，有利于形成大众创业、万众创新的局面。
总体来看，2015年国民经济仍运行在合理区间，经济结构进一步优化，转型升级进一步加快，新兴动力进一步积聚，人民生活进一步改善。这为2016年经济增长奠定了较好的基础。
二、经济运行中的结构性问题仍然突出
我国经济运行中既有结构性问题,也有周期性矛盾,但结构性问题更加突出，经济下行压力仍然很大。
产业结构矛盾凸显。受外需持续低迷、前期产能扩张过快、国家进入中等偏上收入行列后需求结构从用住行为主开始转向以服务业为主等因素影响，钢铁、有色、建材、化工、煤炭等重化工业出现相对过剩，有的甚至绝对过剩。高质量、个性化消费品难以满足国内需求，电信、金融、教育、文化、养老、体育等领域被高度垄断或管制，有效供给不足。
房地产市场仍处于调整期。经过十余年高增长，我国房屋存量已大幅度增加，2013年按常住人口计算的城镇居民户均住宅超过1.05套，从套数看基本达到饱和点。住房空置面积较多，库存和在建规模较大。与此同时，随着劳动人口总量减少，新增的有效需求减少。受购买力、户籍制度、土地制度等各方面制约，2.7亿农民工在城市购房率极低。2013年当年近1300万套的销售量基本是我国房地产需求的年度高峰值，房地产市场已经进入趋势性减速和周期性下降的双重调整阶段。
地方政府融资能力下降。过去地方政府通过招商引资、土地出让、政府融资平台进行融资，支持基础设施建设和产能投资。但地方政府的融资模式，也加大了重复建设、产能过剩、房地产价格上涨和债务的不断累积，我国地方政府债务2014年底增至24万亿元。随着地方政府融资的不断规范和土地出让收入的减慢，地方政府融资能力下降。同时，地方财政收入减慢，而社会保障、公共服务支出等财政刚性支出居高不下，地方政府债务负担加重。
企业经营困难。企业债务率不断上升，融资成本居高不下。低端劳动力工资上涨较快，社会保障支出特别是部分企业住房公积金支出压力较大，税收负担较重，电价等成本高企。同时，工业品价格不断下降，2015年工业生产者出厂价格下降5.2%，同比扩大3.3个百分点，已经连续46个月下降。成本上升和价格下跌，导致工业企业利润下跌，三角债增加。
潜在金融风险显性化。商业银行的不良贷款率有所上升，不良贷款集中在过剩行业集中的制造业以及批发零售企业，处置难度大。虽然地方政府债务置换降低了债务风险，但地方政府存量规模大、债务增长快、对新增债务需求较大，有些地方采取地方财政与银行、国有企业等合作成立基金的形式变相融资。受国内经济运行状况预期变差、汇率制度、国内外利差变化等因素影响，资本外流压力加大，汇率贬值风险增加，导致汇市、股市出现了较大幅度的调整，货币政策既要兼顾稳汇率，又要防止流动性不足影响股市，我国的货币政策面临极大的挑战。债市价格上涨过快，杠杆率较高，信用风险较大。
需求管理政策的边际效果减弱。过去的经验表明，货币政策调整后6个月、财政政策3个月后发挥效果。但自2014年11月开始的降息和2015年初扩大财政支出后，经济并没有回升。产能过剩行业、僵尸企业和地方政府融资平台等部门的资金需求拉高了资金成本，违约风险上升导致金融机构流动性偏好提高，无风险利率水平下降不能有效传导到实体经济部门。地方政府不能有效提供配套财政资金，财政支出的投资乘数和消费乘数减少。
上述问题表明，我国制造业投资下行的趋势没有改变、房地产投资下行的周期没有结束、工业生产下行的势头没有止住，经济下行态势仍在延续，依靠扩张性政策刺激难以根本扭转经济下行的势头。需要去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，着力加强供给侧结构性改革。
2008年9月美国次贷危机爆发以来，美国等发达国家依靠高杠杆和高福利增加消费、中国等新兴国家依靠劳动等低要素成本生产消费品、资源富集国提供原材料的世界分工格局、产业链条和贸易链被打破。次贷危机先后在2010年5月传导到欧洲、2012年年初传导到中国等新兴国家、2014年9月传导到资源出口国。经过7年调整，美国去杠杆基本完成，并继续进行再产业化，同时着力构建新的区域性贸易投资协定，其经济进入复苏阶段并进入加息周期。欧洲、日本仍在调整过程中，经济复苏缓慢。发展中国家正处于去产能、去杠杆的阶段，经济开始进入调整时期。全球经济政治格局的大调整大变革大重组向纵深发展。2016年，世界经济的调整对我国经济发展带来复杂影响，国际经济政治环境对我国经济总体偏差。
世界经济仍将延续温和低速增长态势。IMF秋季报告预计，2016年世界经济将增长3.4%，高于2015年的3.1%。发达国家经济改善，美国保持温和增长态势，2015和2016年将分别增长2.6%和2.8%。日本有所改善，2015和2016年分别增长0.6%和1%。欧洲缓慢复苏，2015和2016年欧元区经济增长1.5%和1.6%。新兴和发展中经济体2015和2016年经济将增长4%和4.5%，但增长继续分化。印度稳定增长，俄罗斯、巴西、中东等国经济继续衰退。
全球贸易难有改观。受发达国家再工业化替代部分进口，世界产业分工发生调整和转移、全球产能过剩、贸易保护主义等影响，近年来，经济增长对贸易的带动作用明显下降。过去30多年，世界经济增长1个百分点，世界贸易量增长1.7个百分点。但2012年以来，世界经济增长和贸易量增长基本同步。短期内，这一趋势难以改变，世界贸易组织预计，2016年全球贸易量增长4%左右。
国际金融市场动荡加大。美联储2015年年底加息，欧元区、日本以及一些新兴大国仍将实施宽松的货币政策，主要国家货币政策出现严重分化，全球资产价格重估和投资配置的影响不可低估。国际资本回流美国的速度可能进一步加快，造成其他国家尤其是新兴市场经济体资本外逃、本币贬值、金融市场动荡，将给相关国家的宏观管理带来挑战。
大宗商品价格中低位徘徊。发达国家经济复苏不会明显增加初级产品的需求增量，全球大宗初级产品需求增速低于供给增速。美元继续维持强势地位会抑制石油、铁矿石等大宗初级产品价格的上涨。美俄角力、中东局势混乱等地缘政治冲突加大了石油等大宗初级产品价格未来走势的不确定性。
世界经济温和复苏和贸易温和增长对我国出口的影响基本是中性的。大宗商品价格回落有利于降低我国进口成本，给我国企业加速走出去和产能合作提供了机遇。但国际金融动荡对我国将形成一定的冲击。《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）正式达成，并与《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）协调配合，主导的全球贸易和投资的新规则，对我国形成制约，部分贸易会转移到协议的成员国内，一些企业会将现有产能和投资转移到成员国。
四、宏观调控思路和政策取向
2016年，我国固定资产投资继续放缓，消费需求保持稳定，外贸进出口增速小幅反弹，低通胀局面继续延续，失业率有所回升。如果财政赤字占GDP比重达到3%左右，广义货币增长13%左右，2016年国内生产总值将增长6.5%左右，实际经济增速略低于7%左右的潜在增长率，经济处于探底过程中。2016年应以经济结构调整为主要目标，兼顾稳定经济增长和防范金融风险。在适度扩大内需的同时，着力加快供给侧结构性改革，增强微观主体的活力和经济增长的内生动力，提高经济增长的质量和效益。
以减税和增加社会保障支出为重点，实施积极的财政政策。一是适当扩大财政赤字和国债规模。建议全国财政赤字占GDP的比重在3%左右。二是实施减税政策。营改增扩大到建筑业、金融、房地产、居民服务业，降低工业和物流业增值税2个百分点，全面实行研发、技改投资加计扣除制度，支持企业进行技术改造和创新投资。三是加大地方政府债务置换的力度，扩大省政府一般债务发债规模。四是发挥政府投资的引领作用，加快铁路、城市地下管网、停车场、农村基础设施等项目建设，保证国家批准的PPP项目落地。五是加大失业保险和低收入群体的支出力度，托住民生和社会稳定底线，为顺利推动企业改革提供保障。
以创造有利于结构调整的宏观环境为重点，实施稳健的货币政策。一是建议M2增长13%左右，扩大社会融资总量。继续适时降息降准，引导全社会降低企业融资成本。二是实施结构性货币政策。向部分金融机构定向投放流动性，降低这些金融机构的融资成本；通过支农再贷款和支小再贷款、融资便利等工具，降低部分实体行业或企业的融资成本，定向支持这些行业或企业的发展；采取结构性法定存款准备金政策，对部分金融机构或部分金融业务“减税”。三是以人民币汇率中间价机制调整为契机，明确采用人民币盯住一揽子货币并设定汇率走廊的汇率政策，加强与市场沟通，提高汇率政策透明度和可信度。同时，加大对虚假贸易、地下钱庄、逃汇、骗汇等违法活动的打击力度，增加套利资金成本，维护外汇市场的正常秩序。四是稳定股票市场预期和信心，稳妥推进新股发行注册制，提高大股东减持门槛，相关部门要及时向市场传递政策信号，不能让市场随意猜测政府的意图。
加快清理僵尸企业和房地产去产能。建立过剩产能退出和市场出清机制。一是制定破产法实施细则。研究人员安置、企业资产核销、资产处置等指导意见和具体措施。出台财政金融支持措施，解决人员安置和资产处置的资金。二是结合国企改革，辅之以环保、技术等标准，推进企业兼并重组。三是加大房地产去库存力度。推进保障住房性货币化，运用发放租赁补贴方式解决住房保障问题。发展三四线城市养老和旅游地产。成立政策性住房银行，可考虑把住房公积金作为资本金注入、发行金融债、财政贴息等，支持城市低收入群体和农民工购房。
全面深化体制改革，形成统一、开放、竞争的市场体系。加快国有企业改革步伐。加快落实税制改革政策，加快房地产税立法，建立综合与分类相结合的个人所得税制度。进一步推进金融改革，放松对银行业的准入管制，加快完善股票市场的制度建设。推进水、电、油、气、运等资源和基础产品价格改革，通过价格杠杆鼓励民间资本进入基础设施领域。
推动大众创业、万众创新。一是继续加大简政放权力度，推进政府制定权力清单、责任清单，全面取消非行政许可，为创业、创新营造更好的环境。二是支持区域性资本市场发展，如新三版、担保、众筹等新业态。三是全面落实企业研发费用加计扣除等普惠性措施；完善设备加速折旧等政策，推动企业加快技术改造；把国家自主创新示范区股权激励、科技成果处置权、收益权等试点政策扩大到所有科技园区和科教单位。四是降低电力价格、适当降低失业保险缴费比例。
扩大更高层次对外开放。继续扩大市场准入，推进金融、贸易、物流、信息、商务服务等生产性服务业对外开放。推广上海自由贸易区有效做法，促进跨国公司扩大对我国服务业投资。支持企业走出去拓展国际市场，扩大境外项目合作，带动发电、轨道交通、钢铁、化工、有色等装备和产品出口。加强多边双边合作，推动与相关国家的自贸区谈判进程。
