议程设置是廉政政策制定过程的重要阶段，是决定廉政问题能否成为廉政政策问题的一个过程，廉政问题能否获得解决关键要看其能否进入政策议程，能否提上政府的议事日程。议程设置的准确与否，不但直接决定着哪些廉政问题能够成为廉政政策问题，而且还深刻影响着廉政政策制定的质量及其整个运行过程，直至影响廉政问题的解决以及廉政政策目标的实现。当今时代已进入网络社会，网络已渗透到社会单元的每一个细胞，网络舆论对社会生活的广泛影响已日益凸显，也对廉政政策议程设置产生了深刻的影响。
廉政政策议程是将廉政问题转化为廉政政策问题的一个关键环节，也是一个与廉政政策问题建构或确认密切关联的过程。在这一过程中，廉政政策议程的设置受到问题本身、政治体制、政策环境、公众舆论、新闻媒介、社会组织和公民个人等多种因素的影响。
廉政政策“作为一种特殊的公共政策”[1]197，其议程设置既具有自身的特点，也遵循一般政策议程的规律。何谓政策议程？国内外学者基于不同的政治体制或制度以及各自的学术背景对其有着不一样的解读，美国学者詹姆斯·安德森认为，人们向政府提出的成千上万要求中，只有一小部分得到了政策制定者的认真考虑，“政策制定者选中的或者是感到必须在特定的时间内采取行动，至少看上去要采取行动的诉求就会被列入政策议程。”[2]102约翰·金登认为，所谓议程就是对问题进行编目，“设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程”。[3]181中国学者王满船认为，在现实社会中，每个时期都会出现很多的公共问题，“然而可供公共部门支配的人、财、物力资源总是有限的，因此不可能针对所有的问题都制定政策，有关部门只能从中选择比较重要、紧迫的问题，考虑通过公共政策予以解决。这些决策机关考虑通过政策措施予以解决的问题就构成了政策议程。”[4]61宁骚认为，政策议程“通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予解决的政策问题的过程。”[5]291他们的一个共同认识就是，政策议程是将公共问题或社会问题引起政府及公共部门的重视，并列入议事日程和确定为应予解决的过程。
廉政问题是现实社会中公共问题或社会问题的一个方面，除了具有一般公共问题的互动性、主观性、人为性、动态性等一般特性外，[6]221-222还具有自身特有的敏感性、公意性、即时性、关联性等基本特征。[7]314廉政问题的解决同样要预先纳入公共部门尤其是反腐倡廉部门或廉政建设部门的议事日程，然后上升为或被确定为廉政政策问题，廉政政策议程就是这样一个将廉政问题引起公共部门尤其是廉政建设部门的高度重视，并被正式纳入其议事日程和被确定为应予解决的廉政政策问题的过程。而且这一议程又可以分为两个阶段或称为两种议程：一是公众议程，即社会公众共同讨论某一腐败现象、廉政问题并提出解决问题的办法和建议的过程，这个建议既包括解决问题的具体建议，也包括要求公共部门去解决问题的建议；二是正式议程，即公共权力部门正式讨论廉政问题，并将其确认为廉政政策问题，进而制定政策措施解决问题的过程。一般情况下，廉政政策议程的设置或建立，需先经公众议程，再进入正式议程，公众议程只是一个公众讨论的阶段，公众讨论的问题有些能够进入正式议程，而有些却不能，正是从这个意义上说，公众议程“并不是完全意义上的政策议程”[5]291。如果公共权力部门觉得某一廉政问题特别重要、亟需解决，也可以不经过预先的公众议程而直接进入政策问题确定的正式议程。
我们知道，廉政政策议程是廉政政策制定过程的一个重要阶段，“政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步”[8]323。这个“关键一步”受到多重因素的影响，而且这些影响因素在不同的时代、不同的政治体制和政治制度之下，其表现形式和影响程度也各不相同。长期以来，专家学者们对影响政策议程建立或设置的因素进行了不断地探索，提出了各自的分析路径和模型，研究这些模型对分析廉政政策议程的设置及其影响因素有着重要的借鉴及启示。
例如刘伟、黄健荣对当代中国政策议程的创建模式进行系统研究后，提出了政策议程创建的体制—过程模型。[9]这一模型从把握政策议程创建活动的体制环境入手考察其运行过程，并在此基础上探讨了二者之间的互动关系。在这一模型中，左侧虚线内的部分，代表特定时期一国政策议程设置的体制环境，其中宪政秩序要素包括国家根本政治制度、执政党的执政地位、社会意识形态特点，内生性要素包括执政党、政府与代议机关的关系、精英阶层的认知特点与价值取向、精英阶层的可用资源与行动方式，联接性要素包括政府治理过程的开放程度、民意表达与输入的制度平台、体制内与体制外的对话结构，外生性要素包括社会发育程度及其与国家的关系、社会公众的参与意识及认知特点、社会公众的行动方式与组织程度等。体制环境和运行过程是影响政策议程设置的重要因素，一个国家的宪政秩序要素不同，会导致与此相关的内生性要素、联接性要素和外生性要素也有所区别，从而引起社会问题进入政策议程的方式和程度也发生变化。政策议程一方面可以由政治家、智囊团等体制内政策共同体设置，另一方面也可以由利益团体、公众舆论等体制外政策共同体引进，二者通过正式的、非正式的、常态的、非常态的对话平台，借助某些触发机制推动政策议程的形成。
西方学者根据政治体制的不同将政策议程设置模式分为外部推动模式、动员模式和内部推动模式。我国学者王绍光根据民众参与度的高低和议程提出者的不同，将政策议程设置分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式等六种模式，并认为，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现，议程设置已变得日益“科学化”和“民主化”了。[10]
图1 政策议程创建的体制—过程模型
我国廉政政策议程的设置受政治体制的影响有其特殊性，属于政治精英（包括政治家、官员、智囊团等）所主导的内部推动模式，其影响因素主要包括政治家、官员、智囊团等体制内的政治精英以及利益团体、社会公众、大众传媒、公众舆论等体制外因素，但是在传统的环境下，体制外因素在廉政政策议程设置中所起的作用非常有限。随着社会进入网络时代，影响廉政政策议程设置的因素发生了巨大的变化。
随着网络以及网络舆论的兴起，在我国民主化程度不断加深，社会公众的民主参与意识不断加强的前提下，我国廉政政策议程设置的模式发生了变化，网络作为一种有效的信息传输手段和信息交流共享平台，以其独有的魅力，将散落在社会各个角落的公众集聚起来，形成一个网络虚拟社会，在这个虚拟社会里公众将在现实社会中无法实现的政治参与在虚拟社会中得以弥补，从而形成了网络公共领域，包括政治家、官员、智囊团等体制内的政治精英以及利益团体、社会公众、大众传媒、公众舆论等体制外因素在虚拟社会中实现了地位、信息的对等，各种因素都与虚拟社会产生关联、相互强化，通过对廉政问题的激烈讨论形成的网络舆论成为了新兴的有力的廉政政策议程影响因素，这在一定程度上使廉政政策议程设置的整个过程得到了重塑，图示如下：
在网络环境下，作为廉政政策议程设置的体制外议程影响者的利益集团、社会公众和传统媒介等行为主体的议程创设功能得到了从未有过的彰显。鉴于网络的开放性、匿名性、快速性、便捷性等特点，利益集团再也不那么担心受到问题官员或腐败官员及其相关机构的打击报复，对生产经营过程中遇到的索、拿、卡、要等不良行为敢于揭露；社会公众对于各种腐败现象更是深恶痛绝，但是在传统社会条件下他们常常是“敢怒”而“不敢言”、更“不敢行”，互联网时代的到来给了他们监督政府及其官员的新平台，在这个平台社会公众成为曝光问题官员、揭露腐败现象的支撑力量；传统媒介的积极参与又使得那些被揭露和曝光的腐败问题、廉政问题得到进一步的追踪和传播，而且往往能够得到进一步的解读，促使这些被关注的廉政问题进入公众议程。
作为廉政政策议程设置的体制内议程影响者，那些政治家、官员和智囊团等行为主体一直是影响廉政政策议程设置的主导因素，尤其是在那相对封闭的传统社会里，公共权力结构的开放性程度有限，廉政问题、腐败问题常常是在体制内解决，哪些廉政问题进入政策议程，成为廉政政策问题，往往由体制内的议程影响者来决定。其中“政治领袖是政治系统中最有影响力的主体，因而也是最基本的政策议程的创始者，在任何国家和地区，他们都是决定政策议程的一个极为重要的因素，而且经常是起关键性和决定性作用的因素”[11]。但是在网络环境下，他们的主导地位开始发生动摇，这些政治精英常常受到体制外影响者的推动，被网络舆论倒逼，甚至与体制外影响者合作，共同促成某个廉政问题或腐败问题进入政府议程，迫使公共权力机关建立政策议程，制定廉政政策以解决廉政问题。
因此，网络环境下廉政政策议程设置的过程模型大致可以归纳为外创型、内创型和混合型三种模型。作为外创型的廉政政策议程设置模型，利益集团、社会公众、大众传媒等体制外议程影响者运用各种手段，推动廉政问题进入公众议程，引起广泛讨论，进而给公共权力机关形成压力，将公众议程提升为政府议程，再经过合法化的途径，最终建立政策议程。作为内创型的廉政政策议程设置模型，政治家、官员和智囊团等体制内议程影响者直接感知到廉政问题，并经体制内程序直接将廉政问题提到政府议程，进而形成政策议程。作为混合型的廉政政策议程设置模型，是指体制外议程影响者发现或觉察到廉政问题后，将其诉诸网络，引起网民议论，形成网络意见，促使体制内议程影响者注意和认识到这个问题，展开更广泛的讨论，汇聚成声势更大的网络舆论，进而推动廉政问题经公众议程进入政府议程，最终推动廉政政策议程的设置和建立，而且这一模型正越来越发挥其影响力，将来有可能成为网络时代廉政政策议程设置的主要模型。
网络舆论作为社会公众尤其是网民以互联网为平台，通过网络跟帖、转帖、回帖等方式对某些问题或事件发表看法、形成意见的特殊舆论形式，有着传统社会舆论难以比拟的公众参与面广、意见汇集与传播速度快等优势，这对廉政问题的扩散及廉政政策议程的设置具有显著的积极影响。
受我国政治体制和廉政政策本身特殊性的影响，传统的廉政政策议程设置是以政治精英为主导的内部推动模式，普通大众虽然对廉政政策及政策问题表示很大的关注，但是却很难直接影响廉政政策议程，只能通过特定代表进行表达和建议，但是起到的作用非常有限。网络舆论彻底扭转了公民在政治参与面前不利的局面，一方面由于网络公共领域具有开放性，另一方面，公民的权利意识和参政意识进一步觉醒，公民的话语体系在政治活动中开始占有优势，这样就使得“话语权从党政官员、社会精英手中逐渐转移到了市民手中，从而赋予了公民参与公共决策的权力，使民众的意见最终上升为政府意志成为可能，并在一定程度上实现了民意的公共价值”[12]。也就是说，网络舆论可以促使公民意志直接上升为政府意志，其在廉政政策议程中最直接的表现就是促进廉政政策议程的设置，促使一些以往遭到政府官员抵制的廉政问题、腐败问题，在强大的网络舆论压力之下不得不进入政策议程，使得议程设置的“外压模式”逐渐凸显其功能，从而丰富了廉政政策议程设置的逻辑起点。
在我国廉政政策议程的设置中，公民参与的传统途径主要是体制内的投票和选举、上访等，这种意见输送渠道，只能是单方面的意见表达，缺乏参与者与决策者的有效互动，而且公民的意见表达被采纳的可能性也比较低，表明公民参与在我国廉政政策议程设置中的作用受到限制，因为“在当代中国的政治实践中，真正决定参与程度的是政权结构”[13]203。网络及网络舆论的产生，不仅丰富了廉政政策议程设置的逻辑起点，促使更多的廉政问题进入政策议程，更重要的是拓宽了公民参与廉政政策议程设置的途径，为公民提供了自由表达的平台，实现了多方话语权的对等，甚至在某种程度上能够直接与公共权力机关抗衡，改变了公民在一些廉政话题上的弱势地位，为网民赢得了权力地位上的优势，政府官员不再是廉政问题进入政策议程的唯一主宰，促进了廉政政策议程设置的多元主体互动。
因为专家学者对政策议程的理解不同，所以对其也就有不同的分类。拉雷·N·格斯顿将政策议程分为实质性议程与象征性议程、公开的议程与隐蔽的议程。[14]65-75其中，实质性议程处理的是引起人们综合性关注和回应的议题，它迫切要求那些处于一定地位、有能力引导社会变化的行动主体做出回应；象征性议程，注重的是价值不是资源，牵动的是社会共同体的共同意识，而不是个别群体的经济利益。[15]127象征性议程仅仅只是承认问题的存在，而不采取实质性的行动。在廉政政策议程设置中也常常存在这种情况，政府虽然承认某种廉政问题的存在，但却不采取实质性的措施，或者即使采取一些措施，也是个别的、简单的、象征性的。而网络舆论将广大网民的个人意见汇集成公众意见，形成舆论强势，象征性的议程已不再能满足广大网民、社会公众的要求，政府面对无法忽视的舆论强势而不得不采取实质性的行动予以回应，促使廉政政策议程由原来的象征性议程向实质性议程转化。
政策议程的设置过程实质上是作为信息的社会问题由社会领域传输到政治领域的过程。[16]既然是信息的传输则必定要通过一定的中介和渠道，传统的廉政政策议程的设置是由民意代表、决策者或其委托对象进行调查后提议，然后通过正式渠道如公共权力机构的各种会议进行议题的讨论最终确定议程。这中间包含有庞大的工作量，不仅需要较长时间、更需要通过众多程序，议程设置较为繁琐复杂。而网络作为一种有效的信息传输手段，网络舆论作为一种经过聚集和汇合的网络民意，它不仅能挖掘大量信息，其虚拟的辩论空间还能自动对信息进行筛选和过滤，实现了虚拟讨论和虚拟调查，其讨论和调查结果能直接被廉政政策制定者、决策者所感知，省去了原有议程设置中的许多中间环节，如大量的前期调查、征求民意等，这样不仅拉近了社会领域与政治领域的距离，还实现了网民与政策制定者、决策者的直接互动。廉政政策议程设置的一些中间环节被网络所取代，网民直接形成公众意见，不仅有利于减少廉政信息因众多传输环节而可能导致的失真，而且更有利于简化廉政政策议程设置的程序，使一些议程直接进入实质性议程，加快了廉政政策议程设置的进程。同时我们还应该看到，网络舆论对政府提出了挑战，政治精英们的中心话语权、政府对信息的垄断和控制被彻底打破，很多时候不再是政府主动、自觉构建廉政政策议程，而是网络舆论倒逼议程，政府在处理廉政问题、设置廉政政策议程时常常处于被动地位。所以如何转变这种被动地位，又成为了政府必须解决的一个问题。
实践证明，网络舆论的确能够通过推动廉政政策议程的设置进而促进廉政政策的制定与实施，在我国廉政建设中发挥了其应有的积极作用。但是“网络是一个大染缸，如果缺乏统一的引导，每一个网民都有可能偏离轨道。”[17]网络舆论不但对廉政政策议程的设置起到了积极的推动作用，而且对廉政政策议程设置也有着消极的影响。
这种消极影响一方面体现在，由于网民结构的不平衡而导致网络舆论所体现出来的民意的代表性受到质疑，形成“伪议程”。根据《第33次中国互联网发展状况统计报告》显示，网民结构包括性别结构、年龄结构、学历结构、职业结构和收入结构等五个方面。我们认为，会对廉政政策议程设置产生影响的主要是年龄结构、学历结构和职业结构。例如从年龄结构来看，网民年龄呈现出两端少、中间多的橄榄型结构，其中以20～29岁年龄段的人居多，而这个年龄段的人具有不成熟性，其思想和观念容易受人影响，在对待公共事务的看法上产生从众心理的可能性较大，因此这部分人所形成的舆论有可能是不真实的。这种不真实的、非代表性的网络舆论，很可能误导政策制定者、决策者，从而设置错误的廉政政策议程，并且使得真正的廉政问题却没有进入政策议程，贻误廉政问题的解决。
另一方面，由于网络监督的缺位导致某些利益集团利用“网络水军”，打造“伪民意”，加大了廉政政策议程设置的难度。所谓“网络水军”，是指一些人通过雇用大批人手在互联网上集体炒作某个话题或人物，以达到宣传、推销或攻击某些人或产品的目的，这些受雇人员在“网络推手”的带领下，以各种手法和名目在各大互联网论坛上发帖，由于人数众多，被形象地称为“网络水军”。[18]网络水军的作用就是通过利用语言暴力，控制舆论导向，误导网民，甚至歪曲事实真相，混淆视听，最终制造出“伪民意”。如果政策制定者、决策者“不能够对网络舆论中所包含的各种信息进行有效的甄别和选择，而只是屈从于强大的网络舆论来设定政策议程，那么很有可能导致政策议程设定的失误。”[19]所以，这种“伪民意”会影响廉政政策制定者、决策者的视听，从而给廉政政策议程的设置增加了难度。
网络舆论是一把“双刃剑”，对廉政政策议程设置的影响既有积极的一面，也有消极的一面。我们相信，随着网络技术及网络普及程度的不断提高，网民结构也将更趋于平衡、合理，网络环境会得到逐步改善，网络民意的代表性会得到进一步的真实体现，网络舆论也将日益客观。这样，网络舆论对廉政政策议程设置的消极影响也将得到有效的化解，其积极影响必将得到进一步的彰显。
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