习近平总书记在中纪委五中全会上明确提出了“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，严肃查处腐败分子，着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围”。最近，中央纪委向中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关分别派驻了纪检组，为实现派驻全覆盖迈出了重要一步。那么，作为地方各级纪委如何实现纪检监察工作全覆盖，向各级党政机关派驻纪检组织呢？笔者结合多年工作实际，就派驻纪检组织架构及其职能创新提出一些看法和建议。
本文所谓的派驻纪检组织不同于原来的单位纪检监察组织，即不是原来相关单位的纪检组、监察室，它属于纪委重新整合资源、厘清职能后新设立派往各单位的纪检监察组织。派驻纪检组织有两种工作模式，一种是纪检监察人员直接到所监督的单位进行办公，且其工资关系、福利待遇、一般活动等都在所监督单位，故在这里称其为派驻纪检组织。另一种是纪检监察人员同时对几家单位进行监督，而只选择一家所监督的单位进行办公，但其工资关系、福利待遇、一般活动只与其中一家监督单位有关系，在这里称其为扎口派驻纪检组织。考虑到叙述方便，不管是派驻纪检组织还是扎口派驻纪检组织在本文统称为派驻纪检组织。过去，由于存在人情关系密、同体监督难等问题，纪检组织的作用没有得到有效发挥，必须在筹备成立阶段和实际运行过程中，注意把握以下几条原则：
（一）坚持问题导向的原则
之所以要成立派驻纪检组织，就是要根据党风廉政建设和反腐败斗争的新要求，从问题导向入手，围绕“三转”要求，强化监督执纪问责，解决以往纪检组织工作存在的软肋问题。如：有的派驻纪检组织因人手少无法进行调查取证，常年基本不办案；有的派驻纪检组织因政治前途、工作关系、报酬福利与所在单位捆绑在一起，无法撕破脸面进行有效监督；还有的派驻纪检组织因工作主要依赖于所在单位主要领导的态度，故难以做到抓早抓小。
（二）坚持务实管用的原则
新成立的派驻纪检组织的职能定位不能追求高大上，流于形式，做表面文章，搞一些“花架子”。更不能越权越位，替代党委（党组）履行党风廉政建设主体责任，而必须切合实际，准确定位，在如何强化监督责任上做文章。为此，派驻纪检组织必须做到有职必有权，有权必有责，有责必追究。在充分保障派驻纪检组织工作独立性的同时，特别要加强对派驻纪检组织进行日常监督，使其不敢不作为、乱作为。同时，要提高派驻纪检组织工作的主动性、服务性、有效性，防止其惰性失职，办“人情案”。
（三）坚持从严把关的原则
在行政机关控制公务员职数、控制经费开支的大背景下，派驻纪检组织也不例外，必须认真分析现有纪检监察队伍的现状，进行合理的人员调整和组合。既不能脱离现实，简单行事，撇开现有的纪检监察队伍，重起炉子，另建队伍，从而造成纪检监察队伍人心不稳。同时，又不能不加甄别，不设准入门槛，全盘照单接收，使一些不适合从事新的派驻纪检组织工作的人员担当重任，影响工作的开展。特别是要防止一些单位借上级纪委收回编制、人员之机，进行人员“调包”，将一些年老体弱、不具有上进心的人员塞出去，从而为派驻纪检组织工作埋下隐患。为此，为了体现公开性、公平性、竞争性，可以由纪委与组织部门协商，设定准入条件，遴选既熟悉纪检业务又具有财务、法律等专业知识的人员充实队伍，避免外行监督内行。
（四）坚持职责相当的原则
派驻纪检组织主要负责所派驻一家或几家监督单位的纪检监察工作，故其本身级别应与所派驻的被监督单位的级别相适应，特别是针对人大、政协等部门所派驻的纪检组织，应适当提高该派驻纪检组织的档次级别。假如对地市级人大机构派出的纪检组织只是副处职设置，该纪检组织人员一般难以列席地市级人大机构的重要会议，找中层以上领导进行调查谈话往往难以得到尊重，从而降低监督权的实施，影响该部门党风廉政建设工作的开展和落实。
（五）坚持管理科学的原则
对派驻纪检组织能否进行科学管理，需要准确界定其工作职能，厘清其与各方之间的关系，避免工作产生重复或混乱。例如，派驻纪检组织与监督单位之间是监督关系，主要负责履行该单位党风廉政建设的监督责任，同时接受上级纪委的指派，查处有关单位的违法违纪案件。派驻纪检组织与上级纪委各部门之间是业务关系，并不完全对口重叠。例如监督单位党委（党组）有义务向上级纪委汇报履行党风廉政建设主体责任的情况，而派驻纪检组织则有义务向上级纪委汇报履行党风廉政建设监督责任的情况。另外，派驻纪检组织与扎口派驻纪检组织因职能相同，不应工作出现重叠，以免产生管理职责不清。
（六）坚持保障有力的原则
为使派驻纪检组织的工作有独立性、有组织性，前进有方向性，除了其编制由上级纪委进行统一管理外，还必须在工作经费、办公场所、工作车辆、后勤服务、工资福利、晋职晋升、人员流动、活动安排等方面予以综合考虑。另外，派驻纪检组织人员的晋职晋升、业绩考核、业务培训、工作调动等关键要素由派出机关即上级纪委负责管理，从而减弱和消除派驻纪检监察人员与被监督单位之间产生利益捆绑关系，保障派驻纪检组织人员能理直气壮地工作。
实现反腐全覆盖、无死角，理论上必须向所有党政机关部门派出或派驻纪检组织。从历史上看，以往派驻纪检组织主要是针对政府机关与部门，特别是一些行政权力大、下属单位多、经费使用多、廉政风险大的单位或部门，而对一些党群机关部门则相对少派或不派。这一习惯做法已经不符合中央提出的新要求，必须重新设计。
目前，各地纪委积极探索，形成了“点”派驻、“面”派驻（又可称扎口派驻、“片”派驻）、“点面结合”派驻这三种形式。如果采取第一种模式，即对所有的单位部门都实行“点”派驻，如按照每家单位需两名人员配备，则需大幅度增加纪检监察人员，客观上会增加行政成本。事实上有些单位所要监督的事项不多，随着政府大规模地简政放权，不断加快“阳光法案”步伐，以及权力制衡机制的健全完善，源头治理的效果日益显现，运用“点”派驻既无必要，也不经济。如果采取第二种模式，即对所有的单位实行“面”派驻，虽然可以节省大量的资源，方便派驻纪检组织进行工作，但由于所监督的单位较多，纪检监察人员往往精力分散，难以深入。特别是一些机关部门下属单位较多，权力难以监管，需要深入基层，突出重点，加强日常管控。因此，相对来讲，采取第三种模式较为可行，既避免两种模式存在的弱点，又能切合实际，抓住重点，用最经济最有效的方式取得最大的成效。凡是有“点”派驻纪检组织的单位，不再设立“面”派驻纪检组织。另外，对于“面”派驻纪检组织的设置，一般可以将一些单位人员少、权力相对简单、下属单位较少、工作上比较相同的几家单位设立一个派驻纪检组织，例如对于市委办公室、市委组织部、市委统战部、市委党校、市委老干部局等几家单位可以设立一个派驻纪检组织，该派驻纪检组织可以在市委办公室或市委组织部办公，以便及时掌握情况，开展业务工作。
对于派驻纪检组织的人员来源，总体上应注意掌握几条标准。一是必须具有一定专业背景与经历，即掌握财务（审计）、法律专业且具有相当工作经验。二是熟悉纪检监察业务。曾经从事过纪检监察业务，并有较强的办案能力和文字能力。三是在基层工作多年积累丰富的社会经验，并有一定进取心。四是有多岗位工作经历且具有一定管理经验。这些人员条件设定后，可以由纪委会同组织部门进行共同选拔，对于纪检组织人员可以优先考虑，然后在人员条件达不到的情况下，可以从一些部门遴选或进行社会公开招考。对于新加入的派驻纪检组织人员，尽可能做到老中青梯次结构合理。派驻纪检组织的人员数额可以酌情而定，但一般不低于二人，扎口派驻纪检组织人员一般不低于四人。对于派驻纪检组织是按纪检组对待还是监察室对待，一般来讲应作为纪检组对待为好，因为这有助于提高监督执纪问责力度，而且也方便将监察室的职能一并交由派驻纪检组织行使。
对于设立党委、纪委的单位，上级纪委按规定不得再向其派驻纪检组织，以避免产生重复与浪费。但是，上级纪委可以根据该单位的情况，对纪委领导的候选人提出建议，然后提请该单位履行法定选举程序。同时，为了保证纪检监察工作的一致性，上级纪委可以将单位纪委视作派驻纪检组织一并对待。
派驻纪检组织的职责范围应围绕党风廉政建设和反腐败斗争两大任务来设计。就纪委来讲，反腐败斗争主要是指纪委以反腐败协调领导小组为抓手，组织协调本地区反腐败斗争开展，纪委直接参与查办案件。
由于查办案件需要调查取证、弄清案情、准确定性，作出违法违纪处理意见。特别是对于涉嫌犯罪的，都要移送司法机关进行处理。因此，严格来讲，查办案件是一项专业技能要求较高的工作，必须有长期的实践经验累积，必须有忠诚事业、敢于担当的品格，不能办“关系案”“人情案”。因此，不宜将监督单位的案件交由所派驻纪检组织的人员进行查处，但可以由上级纪委统一调度，移交另外的派驻纪检组织查处。这样既锻炼了队伍，提高了能力，解决了办案困难，又实行了回避，减少了干扰，保证了查案质量。
对于党风廉政建设重任，应由被监督单位党委（党组）承担主体责任，如未成立党委（党组）的监督单位则由行政领导成员承担主体责任，派驻纪检组织则承担党风廉政建设的监督责任。派驻纪检组织的监督责任需要从监督对象、监督内容、监督形式、责任追究等方面加以考虑落实。
一是监督对象。就是派驻纪检组织监督的对象是被监督单位的各级党组织及所有人员，重点则是监督单位中层以上领导干部。
二是监督内容。主要包括：（1）监督单位领导干部有无签订党风廉政建设责任制、有无进行反腐倡廉教育、有无进行廉政风险点防控机制建设。（2）纪委、监察、公安、检察、法院等部门工作中有无涉及监督单位人员的情况，如有无职务犯罪人员处理情况。（3）监督单位的信访举报情况，如有无干部提拔过程中不规范的举报反映。另外，监督单位的网上舆情，如有无群众公开举报该单位违法违纪情况而得不到处理。（4）监督单位办事流程及“三重一大”的公开透明情况，以及对权力管控的体制机制建设情况。（5）一些监督单位特殊权力和特殊领域需要重点掌控的情况。（6）监督单位在审计过程中有无发现违规违法情况。（7）接受上级纪委的委派，查处有关单位的违规违法案件。（8）主动及时向上级纪委部门反映案件线索，并协助相关纪委部门进行查处工作。
三是监督形式。派驻纪检组织人员主要是通过了解掌握监督单位组织架构、制度建设、目标要求、工作流程等来摸清其权力运作模式和风险点所在。对此，需要通过阅读资料、参与会议、专题调研、找人座谈、横向联系、参与巡察、调查分析等来形成观点，撰写材料。为了使派驻纪检组织工作常态化、经常化，上级纪委可以明确要求，责令派驻纪检组织应每年对监督单位提出一份党风廉政建设情况综合评估报告，并由具体承办人和负责人审核把关。该评估报告作为该监督单位开展党风廉政建设情况的主要依据，直接与该单位的绩效考核挂钩，并影响该单位主要领导和相关人员的考核与晋升。
四是责任追究。主要是引入法治思维，防止派驻纪检组织人员表面应付，影响工作质量。应将监督单位党风廉政建设情况的综合评估报告在一定范围内公开，接受群众的评判。对于报告与实际情况不符的，要认真分析原因，如属于工作不认真造成的，要追究相关纪检监察人员的责任。同时，在纪委内部也可以进行评估报告的评审会。对于质量不过关的，要责令相关派驻纪检组织进行整改，并追究有关人员的责任。对于评估报告质量好的，要对相关工作人员进行表彰奖励。另外，对于监督单位发生的违规违法案件，应由上级纪委进行一案双查，如所派驻纪检组织存在知情不报或包庇纵容的，应追究所派驻纪检组织人员的责任。只有这样，才能保证党风廉政建设落地生根。
一是派驻纪检组织的名称。根据中纪委有关文件规定，对于“点”派驻性质的，可以在前面加监督单位，如派驻在建设局的可以称“派驻建设局纪检组”。那么，对于扎口派驻的纪检组织，我认为可以称“第一派驻纪检组”“第二派驻纪检组”，或者称“派驻组织部门纪检组”“派驻宣传部门纪检组”“派驻工青妇部门纪检组”。
二是查处案件的流程。查处案件一般根据调查对象的行政级别来确定级别管辖，对于适合派驻纪检组织查处的对象，原则上应实行移地查处，即通过地域管辖来有效保证案件的查处。如监督单位属于处级的，对于副处级以上人员的案件查处，一般应由地市级纪委所属的纪检监察室直接调查，而不能由派驻纪检组织直接进行调查。对于正科职级以下人员涉及违规违法的，则由上级纪委案件监督管理室统一扎口，指定非监督单位派驻纪检组织或纪检监察室进行查处，最后都移送案件审理室进行处理。因此，派驻纪检组织一旦发现监督单位的案件线索，则应递交上级纪委案件监督管理室进行处理，而无权自行查处。
三是业务指导与绩效考核。对于派驻纪检组织的党风廉政建设工作和反腐败斗争，上级纪委各相关部门有义务加强业务指导，相互开展活动。如对于派驻纪检组织审理的案件，可以由上级纪委审理室共同派员参加，通过案件协审，既保证案件审理质量，又促进派驻纪检组织人员办案水平提高。对于派驻纪检组织查案工作的业务指导，可以由上级纪委检查监察室轮流负责，一年为期，从而使派驻纪检组织人员能够较好地掌握办案的要求，也防止上级纪委检查监察室指导不力等问题的产生。对于派驻纪检组织人员的绩效考核，可以由上级纪委组织部牵头，会同干部监督室、信访室、党风室、审理室、检查监察室等部门共同进行，着重就派驻纪检组织的工作业绩进行全方位考量，以此督促各派驻纪检组织人员更好地开展工作。
四是派驻纪检组织的人员交流与培训。派驻纪检组织人员原则上在一个岗位上任职满5年的应当交流，满8年的必须交流。派驻纪检组织人员应经常参加上级纪委和监督单位的学习活动。上级纪委应每年组织派驻纪检组织人员进行岗位培训，通过各种形式的活动提升派驻纪检组织人员的素质。
五是派驻纪检组织的保障措施。派驻纪检人员的档案，一般由上级纪委组织部门进行管理建档，对于该派驻纪检人员属于上级党委组织部门管理的，则由党委组织部门进行管理建档，但上级纪委必须同时备案。对于派驻纪检组织的办公场所、办公用品、办公经费、办公车辆、工资福利、组织关系等由所在监督单位负责；如涉及“面”派驻的纪检组织则选择一个所监督的单位进行“驻点”，其后勤保障由驻点监督单位提供。派驻纪检组织人员退休时可以按自己意愿选择在监督单位还是上级纪委机关退休。
