编者按党的十八大以来，习近平总书记高度重视民生工作，多次发表重要论述。他明确提出“五大发展理念”，把共享作为发展的出发点和落脚点。坚持共享发展，必须建立更加公平更可持续的社会保障制度。落实习近平总书记关于共享发展和社会保障的有关讲话精神，特别需要有能够完整、客观、理性地反映中国社会保障改革与制度建设进程的综合评估报告。就此，中国社会保障学会组织30多位知名社会保障专家学者编写《中国社会保障发展报告•2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。
2016年“两会”召开之际，光明网联合中国社会保障学会、人民出版社，以系列文章的方式推出《中国社会保障发展报告•2016》的核心观点，对中国社会保障改革与体系建设进行全景式跟踪评价和政策建言，由光明网理论独家刊发，以飨读者。
纵观2015年，特别是整个“十二五”期间中国儿童福利事业发展，可以看出，随着综合国力的提升，以及国人科学儿童观念的树立，我国儿童福利事业呈现快速发展的好局面，儿童，特别是困境儿童的福利水平不断提高，儿童实际获得的生活救助、医疗等方面的福利日益提升。但总体上在全球各类别国家的儿童福利保障体系中，目前我国儿童福利水平偏低，与国家综合实力不匹配，与中华民族全面振兴的“中国梦”的人才储备要求不适应；法律政策体系尚不全面，执行体系，特别是监测体系尚不健全；群体性的困境儿童问题，个别性的儿童被侵害的问题还屡次成为热点引起全社会的广泛关注。
（一）“十二五”期间儿童福利取得的主要成就
1.民政部提出了我国儿童福利发展坚持“三步走”战略。明确：第一步是在“十二五”末建立以政府保障为主，覆盖全体孤儿和困境儿童的托底保障制度；第二步是到2020年，在全国范围内建立惠及自身困境儿童、家庭困境儿童和问题儿童等非正常儿童，实现适度普惠的福利保障和服务供给；第三步到建国一百周年即2049年，在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系，实现全体儿童普惠的高层次的福利保障和高水平的服务供给，基本达到先进国家儿童福利的整体水平。这为我国儿童福利事业发展确立了方向、目标和步骤。
2.福利政策在扩展。从横向看，扩大了儿童保障对象的范围，从孤儿到困境儿童，并逐渐向所有发展；从纵向看，对困境儿童的保障逐渐深入完善，相关条例从一般的养育和照料向安全、养育、照料、康复、教育、权益保护等与儿童成长相关的全方位保障发展。2014、2015年，民政部先后发布《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》、《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，对于构建我国儿童福利，特别是对于困境儿童的保护具有重要意义。
3. 立法方面取得重大进展。首先是3月2日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》，这是我国首个全面的反家暴刑事司法指导性文件，从基本原则、案件受理、定罪处罚等方面都做出了指引，对于进一步预防和惩治家庭暴力中对儿童的侵犯和暴力犯罪，加强对受害儿童的法律保护具有重要意义。随后民政部全国妇联发文加强家庭受害人庇护工作。2015年8月29日第十二届全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（九）》，在取消嫖宿幼女罪、收买被拐儿童入罪、虐待儿童入罪、校车事故追责等六方面，做出了新的规定，充分体现了对未成年人权益的大力保障。2015年11月，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，全面部署统筹城乡义务教育资源均衡配置，推动义务教育事业持续健康发展。
4.在儿童福利实务方面亦取得了积极的成果。一是逐渐形成民政部主要负责，各个其他部门联合行动的儿童福利的领导体系。二是儿童福利服务对象和领域进一步拓展，形成了亲属抚养、机构养育、类家庭养育、家庭寄养、依法收养等多种孤儿安置模式。同时，服刑人员的未成年子女、打拐解救儿童、受家庭暴力影响儿童、受艾滋病影响儿童、弃婴、事实无人抚养儿童等特殊困境儿童等，也都纳入了儿童福利关注的范围，并逐步建立起了困境儿童分类及分层次的保障制度。三是儿童福利服务专业化程度在提升，专业人才队伍在壮大，专业服务理念开始普及，从关注儿童生活到关注儿童人格，专业设施设备也在不断增加，使服务水平提升具有了相应的条件。四是社会力量参与儿童福利的力度持续加大。一些儿童服务的社会组织，通过购买政府服务，在为儿童提供专业服务方面做出了积极贡献。
（二）当前儿童福利领域存在的主要问题
1.儿童福利观念普及率低，儿童权利概念淡薄。一方面，一些地方政府，重视经济成果，忽略社会建设，对于儿童福利思想认识不到位，投入不足，措施不得力。以贵州毕节地区为例，自2012年以来就屡次发生严重危害儿童的极端事件，尽管这些案件都以处罚相关责任人，检查漏洞，重建监控网络等方式得以平息，但在一个地区如此大量的恶性事件屡次发生，而且在2015一年内年发生多次，从一个侧面反映了地方政府在儿童福利工作上的严重问题。另一方面，全社会儿童权利意识差，对儿童福利服务缺乏认识。首先表现在各行各业尚未树立起儿童权利观，一些媒体也常常会在讲究收视率、吸引眼球的追求中，损伤儿童；一些涉及儿童用品的厂家为了追求利润，不惜严重伤害儿童。同时，我国传统的儿童福利一直是以“家庭”为中心，儿童的事被认为是家庭的私事，近年来儿童遭受家庭暴力案件频发，成为伤害儿童权益的重要源头。
2.法律政策体系不健全。一是没有专门的儿童福利法，相关规定散落在《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《收养法》、《残疾人保障法》等法律法规中，这种状况不仅影响了儿童福利体系的建设。二是现有法律法规对儿童福利的涵盖面不够，一些侵害儿童的事件无法可依，有不少事件暴露出法律上的漏洞。三是现行法律法规的规定大都相对原则，缺乏具体执行层面的相关规定，缺少及时发现和报告的信息渠道，缺少有效的干预机制，大多数儿童受害案件就很难进入司法程序。
3.儿童福利服务运行体系残缺。我国缺乏统一的儿童福利管理机构，目前是民政部主要负责孤残儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童等困境儿童的救助和发展，教育部负责适龄儿童及特殊儿童的教育，卫生部门主管儿童的预防接种、身体健康、学校健康、食品安全等，还有全国妇联、残联、共青团等分别负责相应的工作，这种分散的工作体制势必直接影响儿童福利体系的建设。同时，尚未形成自上而下的完整的儿童福利运行体系，政策法规没有明责与追责的依据，实务中也没有多部门联合处置的机制。
（三）“十三五”期间儿童福利发展的基本构想
1.明确目标任务。“十三五”期间，最重要的是要调整我国儿童福利建设的规划，把建立全面的普惠型儿童福利制度的任务提前到“十三五”期间完成。为此，首先是要着力建立起以《儿童福利法》和《儿童发展纲要》为基本法规，涵盖全体儿童和儿童全面需求，包括原则性立法和执行性法规在内，分层级的体现儿童需求导向、弱势优先的中国儿童福利政策法规体系；同时整体搭建儿童福利的内容结构与标准，实现普惠的、较高水平的福利标准，还要建立完善的儿童福利运行体系，搭建政府主导，社会、家庭参与的儿童福利运行机建立制。包括以政府的财政支持为主，民间社会的资金投入为辅的儿童福利资金保障机制；自上而下、运行畅通的儿童福利行政管理体系；儿童福利服务社会组织良性发育；比例适当，分布合理、职业化、专业化的儿童福利工作队伍等。有必要明确儿童福利发展“两步走”战略：第一步，在“十三五”初期完成适度普惠型儿童福利制度的建设。将适度普惠型儿童福利在各省的试点工作扩展到全国，实现不足困境儿童的适度普惠的福利保障和服务供给。第二步，在“十三五”末期全面构建普惠型儿童福利制度。建立健全城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化、惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系，基本实现面向全体儿童普惠的较高层次的福利水平。
2.全面建设我国普惠型儿童福利体系。一是在基金给付性质的福利项目上，按优先原则针对有特殊需要的儿童，设置救助、保护等福利项目，逐步建立儿童营养午餐计划、儿童的父母带薪休假制、学前教育补贴、儿童大病统筹、公共设施儿童免费等普惠性质的福利制度。二是在公共服务性质的儿童福利项目上，关键是建构起完备的服务体制。三是加快儿童福利法律体系建设。尽快制订《儿童福利法》，同时加强执法和监督机制的法规建设。四是尽快建立自上而下儿童福利的政府管理体制。在国家层面，建议在国务院主管社会福利的部委中，成立副部级儿童发展局，主管全国性的儿童福利工作，负责儿童福利的发展构架、政策制定执行监管、法律倡导及部分直接服务，统筹教育、卫生、计生、公安、司法、财政等国务院其他部门的儿童工作；在各级省、市、乡镇政府成立儿童福利部门，履行相应的管理职能；城乡社区建立儿童福利服务中心，设立儿童福利主任，自上而下建立起统一协调的儿童福利行政网络，从中央到地方形成儿童福利行政体系的一体化。同时，建构起儿童福利资金保障机制，并通过税收激励政策鼓励企业和民间资金进入儿童福利服务领域等措施，充分调动民间投资儿童福利服务事业的积极性。五是建构政府、家庭、社会三位一体的儿童福利运行机制。国家和政府作为儿童的终极监护人，家庭是儿童成长的摇篮，社会则是儿童社会化的重要阵地，三者互相配合，才能给儿童提供全面有效的福利。六是加快建立一支儿童福利的专业队伍。打造一支与我国儿童数量相匹配，能够满足儿童全面、高水平福利需求的专业队伍。
实现“十三五”期间建立全面普惠型儿童福利体系，2016年是关键一年。我认为，国家应当在以下几方面多加努力：一是完善现有针困境儿童的福利保障，完成以政府保障为主，覆盖全体孤儿和困境儿童的托底保障制度体系建设，同时全面启动对一些特殊需要儿童的福利服务体系建设。二是建设全面的儿童问题社会监测机制。三是推进村儿童福利主任制度建设，即在村里设立专门为儿童服务的人员，即儿童福利主任，形成基层儿童福利执行模式，也是保障模式。此外，政府还应当在扶持儿童福利服务组织、加强专业队伍建设等方面加大力度。
注：本文摘自中国社会保障学会组织编写、郑功成主编、人民出版社2016年2月出版的《中国社会保障发展报告·2016》之中国儿童福利发展报告，文章标题为编者所加。
