——通过任务型组织的建构寻求出路
在低度复杂性和低度不确定性的社会环境中，确定性的追求体现在了通过官僚制组织的控制体系来实现复杂事物的简单化以及不确定性的确定化。而在社会治理的制度设计和治理方式上，工业社会建构起来的具有官僚制组织典型形态的管理型政府则是通过权力分化、领域分离，以及专业技术手段来实现社会治理的科学性和技术性追求的。
在工业社会的线性思维方式中，社会治理的科学性和技术性的追求，实际上也就是在通过一种控制体系来实现社会治理的简单化和确定性。不论是在政府的组织结构、组织形式，还是在政策的制定和执行中，官僚制控制体系所建构起来的明确性、稳定性、持续性都是工业社会的制度设计和治理方式在应对低度复杂性和低度不确定性的环境时所进行的确定性追求。人类的社会治理在工业社会的历史阶段中所取得的辉煌成就无疑证明了，在这种低度复杂性和低度不确定性的社会条件下，通过控制的手段来追求简单化、确定性的制度设计和治理方式是成功的。然而，在人类社会迈入后工业化进程之后，我们看到的历史事实却是管理型政府的“治理失灵”和“改革失灵”。这又反过来说明了这样两个基本问题：一是人类社会所处的社会环境已经发生了变化，它不再是低度复杂性和低度不确定性的，更不是农业社会及其之前的历史阶段中简单、确定的环境，而是随着复杂性和不确定性的日益增长而呈现出来的高度复杂性和高度不确定性；二是人类社会既有的制度设计和治理方式尚未适应这种复杂性社会条件，因而陷入“治理失灵”，而20世纪80年代以来的那些改革方案很显然也没有真正认识到官僚制控制体系所面临的控制失灵困境，因而又陷入了“改革失灵”的境地。
为此，在这种情况下，我们的理论建构和治理实践都必须做出正确的选择，“这正如测试低速运动的物体需要按照经典物理学的方式，而对高速运动的物体就需要求助于相对论一样，后工业社会是高度复杂性的社会，它对治理体系及其治理方式的要求就不再突出确定性的问题，反而需要突出的是弹性、灵活性和灵敏性。我们正处在向后工业社会过渡的时期，用什么样的治理体系去迎接后工业社会，首先需要解决的就是建构原则的问题。显然，从复杂性和不确定性的角度去思考治理体系建构的问题，是当前的任务”（张康之，2007）。
在工业化的进程和工业社会的生活中，人类一直处在不断探寻其理性化、法治化和制度化的过程之中。我们看到，20世纪是人类社会完成工业化进程并进入工业社会历史阶段的世纪。实际上，在这一进程中，社会实现了其组织化建构。各式各样的组织成了人类生产活动、日常生活的基本单元。就像细胞构成了有机体一样，组织是社会建构的基本方式。在社会不断组织化的过程中，组织也在进行着自身的科学化、合理化和制度化建构。因此，在组织层面上，作为官僚制组织生成的历史背景，工业社会低度复杂性和低度不确定性的环境，应该是官僚制组织形式化建构的决定性力量，然而，实际上，工业社会的组织化却是官僚制组织形式化建构整个工业社会的过程。这种建构过程是单向的，工业社会并没有获得建构官僚制组织的明显机遇，但却在社会组织化的进程中被官僚制组织追求形式合理性的建构过程所建构。因为，官僚制组织将一切形式的复杂性和不确定性都纳入自身形式化的框架之中，这种形式化的框架不仅不包含不确定性的空间，而且还通过确定性的思维和方法来应对来自社会环境的一切复杂性和不确定性。
对于社会来说，官僚制组织可以通过“以不变应万变”的思维和方法来解决几乎可能出现的任何问题、事件，甚至危机，为此，社会的进化也就变得慵懒起来，变得无限依赖于官僚制组织的形式化框架，因而，从这个意义来说，不是工业社会建构了官僚制组织形式，而是官僚制组织形式建构了工业社会。官僚制组织形式的这种不变的思维方式和应对问题的方法之所以能够不断地奏效，其根源于官僚制组织对环境复杂性和不确定性的强大控制能力。对于官僚制组织而言，这种强大的控制能力其实并不难实现。逻辑地看，官僚制组织大致是通过这样三个方面来实现其强大控制能力的建构的。
（一）利用组织明确、固定、清晰的边界形成封闭性空间
对于官僚制组织而言，这种组织边界设置将一切来自环境的复杂性和不确定性都挡在了组织所谓的内部系统之外。这就在组织中建构起了一种封闭的确定性空间，这样，一切事务的处理、一切活动的开展只要按照经过科学设计的规则体系进行，就不会出现偏差，至少组织自身的评价体系认为，符合规则的就是没有偏差的。尽管我们说这种组织边界是封闭的，但实际上，对于官僚制组织而言，如果组织体系内部出现无法通过规则进行治愈的症候，那么，组织就会将之视为永远无法确定化的不确定性，这时，组织边界便会开启，并将这种不确定性祛除。这是官僚制组织透过边界来排除组织系统内部的不确定性的过程。实际上，最为典型的无法确定化的不确定性便是“道德意志和价值观念的‘巫魅’”。为此，我们便也不难理解马克斯·韦伯所说“祛魅”了。那么，在对社会进行建构的过程中，官僚制组织又是如何应对和解决确定性和不确定性的问题的呢？实际上，官僚制组织的边界经常需要开启，也就是说，我们这里所说的封闭性是指一种确定性的思维方式和“以不变应万变”的问题解决方式，而不是指边界的物理封闭性。
社会环境中既存在着确定性也存在着不确定性。对于确定性的问题，官僚制组织会立即开启其组织边界，并将之吸纳入自身边界以内，使之成为组织常规性的活动；对于那些能够确定化的不确定性问题，则通过规则设定和程序设置，将之转化为确定性后，再吸纳进来；而对于那些即便是通过这种确定化努力也无法使之确定化的不确定性，官僚制组织的边界则永远处于封闭状态，它是绝对不允许它们进入其系统内部的。我们看到，在工业社会低度复杂性和低度不确定性的社会环境中，这种边界开启与封闭显然是有效的，其中一个关键原因就是，在低度复杂性和低度不确定性的社会环境中，很少存在着那些官僚制组织无法将之确定化的不确定性，这也就是为什么我们称之为“低度”的原因之一。对于官僚制组织来说，既然放置于社会环境之中的确定性和不确定性都是一种不确定性存在，那么，倒不如就将其控制在组织确定性的体系中。结果我们就看到，官僚制组织在不断地膨胀，因为它总是要将确定性和转化为确定性的不确定性吸纳到它的组织边界以内。所以，官僚制封闭的组织边界所形成的封闭性，使得这种组织形式始终难以逃脱日益膨胀的厄运。
（二）利用组织结构的上下分界走向层级化
在不断地吸纳来自环境的确定性和不确性，并将之作为自身常规性活动的过程中，官僚制组织所要承担的事务也就变得越来越多。这样，面对日益增加的事务，官僚制组织便按照分工—协作的原则以及依据对权威的掌控进行自我进化，因而便在其组织结构上形成了不同的层级。其实，在这种权威掌控的背后就是命令自上而下的传递方式。在这种经过科学化设计的层级分界中，不同层级在组织中的地位和分工决定了其对命令的掌控方式。一般而言，越接近组织“金字塔”的顶层，其对命令的掌控程度就越高，因而是组织权威的掌控者、行动的决策者，以及命令的制定者；相反，越接近组织“金字塔”的底层，其对命令的掌控程度就越低，因而也就是组织权威的服从者、命令的接收者，以及行动的执行者；而那些处在中间位置的管理者，往往是命令的发布者和传递者，实际上，他们对于命令的掌控是介于高层领导者和基层操作者之间的，因而其能够采取的处理方式通常也是介于制定和执行之间的。
因此，从制定者到发布者再到执行者，命令实际上是自上而下传递的，并构成一个完整的命令—服从体系。这样的体系刺激了组织的不断分层化。处在组织任何层级的人都希望提高自身对权威的掌控程度，为此，就要想方设法提高自己在这种体系中的层级位置。在与组织自我膨胀过程的相互作用下，不论组织人员或工作量是否增加，组织成员都会通过不断地“增加部属”、“增加工作量”（丁煌，2004：222），使自己“晋升到他所不能胜任的那一级”（丁煌，2004：276）。其实，官僚制组织很快便意识到，这种金字塔式的层级化体系存在着晋升空间的不确定性，并因此激发了组织成员对组织的超常回报。于是，出于缓解过度内耗而造成的失灵的目的，官僚制组织便在必要的时候通过增加组织的层级来提供一定量的晋升空间。表面上，这种做法解决了失灵的问题，但实际上，这是将组织引入更激烈争夺和层级膨胀的深渊中去。
（三）利用部门间的区隔走向碎片化
吸纳环境中的确定性和不确定性所造成的膨胀以及创造晋升空间而造成的激烈争夺和层级膨胀，是官僚制组织碎片化的基本推动力。面对复杂性与不确定性日益增长的社会，官僚制组织在“以不变应万变”的思维框架下，唯有通过不停地将复杂性化简，将不确定性转化为确定性并加以吸纳才能勉强应对。冗余的人员、繁重的事务，以及大量堆集的规章、制度和文档，使得这种组织的运转几近瘫痪。官僚制组织能够找到的出路仍然是在其既定的思维框架和竞争带来活力的基本认识中产生的，即将每个层级中承担相同或相似任务的人群进行归类，并在不同的人群中进行区隔。这样，官僚制组织实际上仍然是在利用竞争的环境、机制来激发组织的内在活力，因为，在它看来，效率低下是因为缺乏竞争造成的，而这种碎片化过程则使得组织中的竞争变得更加激烈，因而也就是更加完善的。表面上看，碎片化增加了部门的数量，也就增加了晋升岗位的数量，看似减少了晋升的竞争压力，其实并非如此。对于员工而言，这时，他不仅要面对来自层级化过程所产生的下级的竞争压力，同时还要面对碎片化所形成的来自同一层级不同部门的竞争对手的压力。因此，从根上说，官僚制组织并没有完成提升组织运行活力的目的，相反，碎片化所形成的彼此区隔的部门及其构成的体系，在自我进化的过程中，已经成了一种独立的、自为存在的组织形态了。
如果我们把官僚制组织的封闭性、层级化，以及碎片化用在某个部门上，实际上这样的分析也是成立的。碎片化是封闭性、层级化向组织机体内部渗透的重要环节或过程，在这一过程中，原本具有整体性的组织，通过部门边界的区隔，形成了碎片化的小“隔间”，其中，部门员工共同经营、盘算着本部门的利益，并在规则和制度的框架中努力实现部门利益最大化，进而也使个人利益最大化，尽管这种分析似乎忽略了部门成员可能的“伦理自主性”（库珀，2001），但在官僚制封闭性的系统中，组织成员其实是将依规则行事视为基本的“善”的。因此，碎片化并没有使官僚制组织获得竞争活力，反而因部门间的利益争夺、扯皮掣肘、封闭自顾、缺乏协调而使整个组织变得无效、僵化、昂贵、膨胀、死板，以及“太过标准化而对公众需求缺乏敏感性”（Considine et al.，2003）。
二、复杂性增长中的控制失灵
在低度复杂性和低度不确定性的社会环境中，官僚制组织的控制体系将资源牢牢地控制在组织处于中心位置的个人或部门手中，并通过严格的行动规则，以确定性的方式应对各种各样的社会问题。管理型政府在组织形式上是官僚制的，或者说，它被官僚制组织结构化了，因而，在行为方式上，表现出控制导向的特征；在思维方式上，表现出线性的逻辑。尽管我们说管理政府的政治生态是民主政治，然而政府自身却是一个自上而下的命令—服从体系和资源自下而上集聚的中心—边缘结构。因此，在工业社会低度复杂性和低度不确定性的环境中，命令—服从体系、中心—边缘结构、控制导向的行为方式、线性的思维方式帮助管理型政府造就了工业社会辉煌的治理成就。然而，20世纪80年代以来，人类社会进入了全球化、后工业化的进程，社会环境的复杂性和不确定性日益增长，并呈现为高度复杂性和高度不确定性的特征，这种体系、结构、行为方式和思维方式造成了官僚制组织的功能性障碍，即失灵。也就是说，在高度复杂性和高度不确定性的社会环境中，越来越多的不确定性是官僚制组织无法确定化的，并且环境中到处充满着这样的不确定性问题，按照官僚制组织的运行逻辑，既然这些不确定性无法确定化，那么，就要通过封闭的系统将这些不确定性阻挡在组织之外，然而，在复杂性社会条件下，这种“以不变应万变”的问题解决方式使得这些不确性日积月累，最终导致人类陷入风险社会。因而我们看到的是，官僚制组织的控制体系在复杂性增长中陷入了控制失灵的境地。
从对组织理论的研究中，似乎有着对官僚制控制体系失灵的一种解释。我们看到，尽管在斯科特等人的划分中，组织可以有理性系统、自然系统和开放系统这三个视角，但他同时也承认，理性系统和自然系统都是封闭系统。也就是说，官僚制组织是一个理性的封闭系统，它是人们通过其实现某种特定的协作目标的工具。因而，在官僚制组织中，工具理性和形式合理性是其作为理性系统的本质原则，而清晰、明确、固定的边界则是其作为封闭系统的基本保障。我们看到，官僚制组织将实现特定的组织目标作为其存在的基本依据，而不论这一组织目标是来自于上级的指派还是某种公众期待，官僚制组织都是以此为目标的。然而，在自然系统的视角下，作为实现某种人类群体或社会的集体行动目标的工具或手段的组织，具有自然有机体的生存需求，组织在为实现特定目标而搜集相关的资源的同时，也在为维系组织自身的存在或生存而搜集和消耗大量的资源，甚至这种手段与目标的迷失而形成的异化现象导致官僚制组织走向了自我膨胀的艰难境地。
如果说我们前面所分析的官僚制组织为了问题解决而承担起了更多的任务，设计了更多的部门和层级而导致自身膨胀仍然属于其形式合理性的一种表现的话，那么，官僚制组织在走向为了维系自身存在而将组织目标弃之不顾的异化过程，则直接或间接地导致了组织行动目标的迷失和对组织活动对象的一种侵害。在公共领域，官僚制组织的这种异化或者目标替代对公众和公共利益所造成的侵害，则因政府作为社会治理的唯一主体而变得更加严峻了。在开放系统的观点中，研究者们似乎已经意识到了环境的复杂性和不确定性的增长，以及作为理性的封闭系统和自然的封闭系统的官僚制组织是如何走向控制体系失灵的。然而，我们认为，开放系统的观点既不彻底也不具有建构性，因而在复杂性和不确定性理论视角下，我们将对此给出更具建构性意义的解释。
我们看到，在工业社会的历史阶段中，人类的思维方式和世界观表现为一种还原论和决定论，而在农业社会的历史阶段中，人们是不会形成这种还原论和决定论的思维方式或世界观的，因为农业社会是简单、确定的社会，根本就不需要人们费尽心机地去思考和研究如何用还原论的方法去认识自然，用决定论的观念去看待各种关系。在还原论和决定论的哲学基础之下，即便工业社会所呈现出来的是一种复杂性和不确定性的社会特征，人们仍然理所当然地认为可以通过控制的体系来实现对它们的认识。因而，其结果则是，还原论和决定论映射到了人类的思维方式和行动逻辑当中，并形成了一种控制导向的思维方式和行为模式。而在后工业化进程中，社会环境的复杂性和不确定性的日增增长已经突破了工业社会中的思维范式和解释框架，而官僚制控制体系的失灵则导致了社会陷入失序状态。因此，从这个意义上来说，复杂性和不确定性不仅是对人类社会基本特征的表述，更是一种思维方式，一种世界观和宇宙观。如果恰如詹奇所说的，“宇宙的演化是分化了的秩序或复杂性的展开史”（詹奇，1992：87），那么，在复杂性和不确定性的世界观中，作为宇宙一部分的人类社会，它的进化过程既是一种自然展开（unfolding）的过程，又是一个不断建构的过程。
我们看到，在自然展开的过程中，复杂性和不确定性日益增长并积累起来，而人类正是在这样的秩序分化过程中无限逼近无序状态。如果人类能够找到重新建构社会秩序的方案的话，那么社会的复杂性和不确定性将趋于稳定，并在这种相对稳定性中恢复统一秩序，与此同时，社会又进入新的复杂性和不确定性日益增长和秩序分化的循环过程之中。如果人类并没有找到新的建构方案，那么社会将一直持续地处于无序状态之中，直至在暴力革命和社会动荡中走向毁灭。但历史的事实是，我们还没有被彻底毁灭，因为人类社会在“展开—建构”的循环中不断地向前推进。因而，在人类社会的历史演进中，展开的过程是不断增长的复杂性和不确定性冲破旧秩序、取代旧结构的客观过程，而建构的过程则是在这种日益增长的复杂性社会条件下建立新秩序、建造新结构，并按照这种新秩序和新结构做出新的制度安排和治理方式选择的主观创造过程。因此，人类需要在高度复杂性和高度不确定性的社会条件下建构起一种全新的思维方式和世界观。
如果说人类社会的农业社会历史阶段还是简单、确定的，那么，自人类社会工业化进程开启以来，社会复杂性和不确定性就一直处在不断增长的过程中，并作为社会发展的一个既定事实而迫使人类社会的制度设计和治理方式要以此为背景去开展社会治理活动。因而，从这个意义上来说，近代以来的社会治理总是在以各种各样的方式与复杂性和不确定性作斗争，并在不断追求确定性的过程中建构和完善社会治理的各项制度。我们看到，工业社会的典型组织形式正是官僚制组织。这种组织形式是在低度复杂性和低度不确定性的环境中建构起来的，因而，它所拥有的设置是符合这一社会条件下的治理需求的。在工业社会的历史阶段中，官僚制组织借助于科学化、技术化的手段将一切不确定性的因素都尽可能地控制在它的形式化框架中，因而，作为人类追求确定性历程中的重大理论发明，官僚制组织的确为人类社会的发展与进步建立了不可磨灭的功绩，尽管我们时常会看到这种组织形式并不能将所有客观存在的不确定性控制在社会治理体系中，甚至有时还会潜藏着很大的风险和危机。
如果说官僚制组织控制导向的思维方式和行为模式能够在低度复杂性和低度不确定性的环境中开展有效的社会治理的话，那么在人类社会的后工业化进程中，复杂性和不确定性的日益增长已经冲破了官僚制组织的控制能力范围，越来越多的不确定性游离在官僚制组织的控制体系之外。而在这种情况下，官僚制组织不可能就此放弃社会治理活动，但它也没有变革思维方式，仍然继续采用原有的控制导向的行为模式，通过科学化、技术化的手段试图将这些不确定性因素都吸纳到它的形式化框架中。在这种强行吸纳的过程中，官僚制组织不断地膨胀、僵化，并到处充斥着风险和危机。因而，20世纪80年代以来，人类社会之所以陷入危机频发的风险社会，正是由于官僚制组织的治理失灵和环境中迅速增长的不确定性相互交织的结果。
三、建构任务型组织的逻辑
20世纪80年代以来，人类社会开启了后工业化的进程，社会环境的复杂性和不确定性迅速增长，人类在工业社会历史阶段所建构起来的应对低度复杂性和低度不确定性的、控制导向的社会治理方式又被用来应对高度复杂性和高度不确定性。在危机事件频繁发生的环境和条件下，人类创造了“危机管理”的应对方案。实际上，作为人类应对复杂性和不确定性的一种思路，危机管理所反映出来的是一种控制导向的思路，是对高度复杂性和高度不确定性所做的管理主义应答。如果说在低度复杂性和低度不确定性的社会条件下，控制导向的思路和管理主义的应答可以使人类社会逃避复杂性社会条件的侵扰，而使人类的生产、生活、交往活动处于确定性、稳定性和可控性的状态下的话，那么，在高度复杂性和高度不确定性的社会条件下，危机管理的控制思路不仅不会使危机减少，反而会因为将危机及其构成因素积攒起来而使社会陷入更多、更大的危机当中。因而，在后工业化进程中，危机管理在其组织、方法、策略，以及思路上都要从控制导向的思维模式中超脱出来，才能充分、有效地发挥其应对危机的理想效果。在高度复杂性和高度不确定性的环境中，“由于危机爆发的时间、性质、频度、社会影响力的各异，我们很难采取统一的管理模式和方法，‘以逸待劳的方法’在向后工业社会过渡的新时期是不适应的，不仅会造成巨大的组织积淀成本和财政负担，而且在事件发生时具有明显的滞后性，应对力不强”（张康之，2007）。
如果说在社会环境的复杂性和不确定性日益增长的情况下，我们需要用运转高速、机动灵活的组织去应对它的话，那么，与此相反的是，“官僚制组织变成一个巨大的机器，缓慢且笨重地在最初确定的方向上蹒跚前行。它仍然提供服务，或许数量与质量都不错，但其运作的速度与灵活性却在逐步下降”（唐斯，2006：171）。人类社会正处在后工业化进程中，社会环境的复杂性和不确定性日益增长，这些都是不可逆转的现实，因而，在这种复杂的社会条件下，我们只有变革官僚制组织，建构一种运作高速、机动灵活的组织形式，才能够及时应对和处理复杂性社会条件下频繁出现的各种风险和危机。官僚制组织是管理型政府的基本组织形式，变革官僚制组织也就意味着我们要建构一种全新的政府模式，或者说，建构一种采用全新组织形式的政府模式。管理型政府及其官僚制组织形式也已经清楚地意识到来自高度复杂性和高度不确定性社会环境的强大压力，因而，它也曾经试图通过一些改革来避免陷入更深层次的危机当中，或者说，它也曾试图通过一些改革来重获在社会治理上的优异表现，然而，官僚制组织却始终在两个关键问题上保持着始终如一的态度：一是它从启蒙思想家那里继承并沿用至今的传统决定论哲学；二是官僚制组织作为社会治理的常规性组织必须占据中心位置。
在决定论的哲学理念中，任何事件的发生都是由它所处的环境（conditions）来决定的，甚至可以说，只要给定事件发生所需要的那些条件，那么，有且仅有它会发生。在这一逻辑之下，官僚制组织想要促进或阻止某件事情的发生就变得简单和确定了。只要创设或破坏事件发生所需要的环境和条件，那么，官僚制组织就能很好地控制事态的发展。而在社会治理的意义上，不论社会环境的复杂性和不确定性正在发生着怎样的变化，官僚制组织都遵循着控制导向的思维方式和行动逻辑，通过控制事件发生所需的环境和条件来控制社会治理中的一切事务。因而，在传统决定论的哲学理念之下，管理型政府的官僚制组织形式在社会治理的逻辑上走上了追求科学化、技术化的形式合理性的道路。因为，在它看来，一切社会现象和社会事实都与自然现象和自然规律一样遵循着决定论，因而都是有序的、可控的，并符合因果律的。为此，官僚制组织通过形式合理性的建构走向科学化和技术化，然而，在人类社会的后工业化进程中，复杂性和不确定性的迅速增长，使得官僚制组织的确定性追求成了无意义的话语独白。因为在其通过形式合理性追求确定性的行动逻辑中，官僚制组织将一切能够确定化的不确定性因素都吸纳到自己的形式化框架之中，因而走向了不断膨胀而僵化的局面。高度复杂性和高度不确定性的环境对灵活性、机动性和创造性的迫切需求与官僚制组织庞大、僵化、无效率的机体形成了鲜明的对照。在复杂性社会条件下，人们无法在形式合理性的制度设计和“以不变应万变”的行动逻辑中实现社会的良好治理和秩序的良好供给，甚至可以说，这种思维方式和行动逻辑已经成为处于失序中的人类社会重建全新秩序的桎梏。
在管理型政府的社会治理过程中，按照决定论的哲学理念，官僚制组织控制导向的思维方式和行动逻辑是公共事务的确定性，因而，只要通过设计科学、严格执行的程序将公共事务吸纳到形式合理性的框架中，那么，一切公共事务的管理都将是轻而易举的。然而，随着社会环境复杂性和不确定性的迅速增长，公共事务也变得越来越复杂起来，并蕴含着越来越多无法被确定化的不确定性，已经使之超越了决定论的思维和简单的因果定律。越来越多的不确定性游离于官僚制组织追求确定性的控制体系之外，这就成为了官僚制组织进行社会治理的难题，即便在一些改革中增加了它的回应性、灵活性也无法解决这一根本性难题。因而，摆在官僚制组织面前的只有两条路，要么创新思维方式，变换行动逻辑；要么在危机频发的风险社会中与人类社会一同走向毁灭。而对于官僚制组织来说，创新思维方式、变换行动逻辑就是从根本上变革组织模式，也就是说，官僚制组织也就不再是它自己了。因而，在这样的难题之下，这种组织形式变得非常纠结，因为，官僚制组织不再单纯地是一个封闭系统，而是一个自然系统了，它希望甚至渴望延续自己的生命。然而，作为人类社会治理历史上的一项重大理论发明，官僚制组织在为人类社会带来巨大文明成就的同时，也要接受它作为历史的一部分的事实，因而，必须在人类社会的后工业化进程中退出历史的舞台，让位于这一时代背景之下生成的全新组织模式。只有组织模式发生根本性的变革，政府才能在社会治理的复杂性条件下立于有利之地，才能真正地为人类社会造福。当前，社会的网络结构正在生成，社会治理的多元力量正在兴起，政府必须做好与企业、非政府组织以及其他社会治理力量一道进行复杂社会事务的合作治理。官僚制组织形式及其控制导向的思维方式和行动逻辑则应成为人类历史的陈迹，可以让后人在回顾人类社会治理历史进程时去欣赏，而不是继续使用它来进行全新社会条件之下的社会治理。
如果说管理型政府是社会治理的唯一主体的话，那么，在其组织形式上，官僚制组织作为一种常规组织一直占据着社会治理的中心位置，因为对于它来说，确定性追求最好的方式就是将一切不确定性因素都纳入自身的控制体系之中，然而，官僚制组织又有着强烈的组织稳定性要求，因而，随着环境的复杂性和不确定性的增长，处于边缘地位的任务型组织开始崛起了。然而，在管理型政府的组织体系中，任务型组织永远都是常规组织与环境中的复杂性事务和不确定性因素的桥头堡，或者说是社会环境与常规组织之间的缓冲带。因而，在任务型组织兴起的早期，当任务结束之后，也就是常规组织确定了复杂性事务及其潜在的不确定性因素已经变得简单、确定了，官僚制组织就将任务型组织转化为常规组织，这样一来，作为常规组织的官僚制组织就自然而然地走向了不断膨胀、僵化的境地了。于是，在这个意义上，它的僵化也来自于其将环境的复杂性和不确定性完全交由任务型组织，而同时又破坏了任务型组织的灵活性、机动性，以及积极性，甚至还刺激了任务型组织中类似于常规组织的晋升竞赛和官僚作风。理想地，随着社会环境中的复杂性和不确定性的迅速增长，任务型组织在数量上和规模上也迅速增长起来，并发出要求削减常规组织及其中心地位的呼声。在社会治理活动中，大量的任务型组织承担着越来越多的具有复杂性和不确定性特征的社会事务，与此同时，经过大幅削减的以官僚制组织为代表的“常规性政府组织的保留地仅仅在两个方面；其一，带有传统色彩的、极其简单的公共事务，这些事务在社会的自我管理机制中可以得到自行处理，但政府担任引导性的职责；其二，元战略以及重大战略的制定和监督实施，这是直接对任务型组织的活动加以引导的职责”（张康之，2007）。然而，现实情况则并不令人感到乐观。社会环境的复杂性和不确定性的增长带来的既有任务型组织的兴起，也有常规组织的迅速膨胀。而正是由于常规组织没有摆正其与任务型组织的正确关系，才导致政府一方面通过机构改革去努力削减常规组织的机构和编制；而另一方面又不断地将任务型组织吸纳到常规组织的体系中来，因而其结果只能是机构改革的一次次失败以及官僚制组织不断膨胀而僵化。甚至可以说，在政府的机构改革中，削减下来的机构和编制暂时性地转移到了任务型组织那儿去了，而在改革浪潮过去以后，则又通过任务型组织的常规化而恢复。
因而，在这个意义上，我们说官僚制组织在其改革过程中并没有变革其在社会治理的中心—边缘结构中的中心地位。在人类社会的后工业化进程中，高度复杂性和高度不确定性的社会环境向管理型政府及其官僚制组织形式提出了极大的挑战，这种局面必须改变，否则人类将在危机频发的风险社会中一直处于失序状态，直至整个人类的毁灭。为此，政府模式及其组织形式变革的出路就在于，在一种全新的组织观念下系统规划常规组织与任务型组织之间的关系和布局。如果说在管理型政府中，常规组织是社会治理的中心，而处于边缘的任务型组织是它的补充的话，那么，在重新规划它们二者之间的关系和布局中，常规组织和任务型组织是在社会治理活动中时空并行、地位平等地开展合作行动的组织形式，它们共同构成了合作制组织。如果说以官僚制组织为代表的常规组织呈现为确定性的话，那么任务型组织则无疑是具有非常强的流动性的。这种流动性根源于其因任务而设的临时性特征。面对高度复杂性和高度不确定性的社会环境，任务型组织因任务而存在于此，也因任务而存在于彼，因任务而生，也因任务而散，因而，它如同流水一般始终保持着与复杂性社会环境相一致的流动性。
任务型组织的设立和解散不能分立地去理解，正如水滴无法说明流水一样，任务型组织的流动性既是它的基本特性，也是它能够在高度复杂性和高度不确定性环境中实现良好社会治理的关键。因而在复杂系统的意义上，常规组织和任务型组织是社会治理不可或缺的组织形式，它们二者之间科学、合理的系统布局则是从官僚制组织向合作制组织变革的一项重要环节，也是人类社会在后工业化进程中，实现在复杂性社会条件下优化社会治理、重建社会秩序的重要内容，而与这种组织形式相一致的并非管理型政府，而是一种全新的政府模式，即服务型政府。
参考文献：
[1]Considine，Mark，and Jenny M.Lewis（2003）.Bureaucracy，network，or enterprise? Comparing models of governance in Australia，Britain，the Netherlands，and New Zealand.Public Administration Review，63（2），131-140.
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[3]唐斯.（2006）.官僚制内幕.北京：中国人民大学出版社.
[4]丁煌.（2004）.西方行政学说史（第2版）.武汉：武汉大学出版社.
