近几十年来儒家文化圈高等教育的快速发展引起了国际高等教育界的广泛兴趣，澳大利亚学者马金森把中国、日本、韩国、新加坡以及中国台湾、香港等儒家文化圈国家和地区的高等教育统称为“儒家模式”，认为儒家模式高等教育的兴起建立在四个互相作用的因素上，其中首要因素也是基础因素就是强政府。①这似乎从高等教育发展的角度印证了美国学者福山的新观点(最近在中国非常流行)。这位曾经因为提出“西方民主制度是历史终结”而名噪一时的学者，如今认为，强政府、法治和民主三者的顺序非常重要，但民主并不是第一位的，强政府才是首要的，因为没有一个有效的现代国家，就无以谈民主②。
强政府、民主与法治，恰恰是当前中国大学制度建设的三个关键词。
一、强政府
中国是高等教育后发型国家，现代意义上的大学是中央政府或地方政府根据西方大学的模式建立的，政府是大学制度的直接缔造者。大学创立的背景直接影响了大学的理念和国家对待大学的态度。西方社会对大学的认识主要有两种，一种认为大学是学术性文化组织，服务于经济社会发展的总体目标和抽象目标，而不是具体目标，因而大学需要较多的自主性和独立空间；另一种理念则以实用主义的态度来看待大学，把大学当作一种公共服务机构，要服从于具体的社会、政治和经济目标。③中国大学建立于国家救亡图存之际，因而中国社会对大学抱持的态度，总体上是第二种。
中国大学一经成立，就背负了振兴国家和民族的任务，服务于国家和社会发展的具体目标，政府觉得有必要也有义务对大学进行直接的监管，以保证大学不游离于政府目标的轨道，从而形成了一种强政府主导下的政府与大学的关系。中国公立大学在很长时间里，都是政府机构的延伸，隶属于政府部门，按照政府的计划和要求设置专业，招收学生，制定课程和教学计划，颁发学位；政府也根据计划向大学提供人力、财力、物力和政策资源。进入市场经济时期，受到新公共管理主义的影响，政府按照效率的思路要求大学面向社会自主办学，并赋予了大学一定的办学自主权，但大部分的办学自主权依然在政府手中。比如，政府决定大学招生的规模和数量，决定大学开设课程中的公共基础课，决定大学教师的指标和中高级职称的比例，任命大学的主要领导，特别是，政府依旧牢牢把握大学的资源配置，公立大学的财政主要还是来自于政府。政府与大学之间的关系，并没有真正改观。
事实上，对于世界各国的大学制度建设来说，政府都是最关键的因素。政府之所以重要，与高等教育的性质密不可分。作为准公共产品，高等教育的外溢性使得它不仅与个人的发展息息相关，更与整个社会的发展息息相关，特别是知识经济时代的到来，使得任何国家在发展中都自觉地把教育包括高等教育放到优先发展的位置，作为政府最重要的社会职能之一。法国、日本等高等教育中央集权制的国家自不待言，即便是在高等教育市场化和多样化特色鲜明的美国，政府在大学的管理中实际上也起着重要的作用，在那些光彩夺目的私立大学背后，美国高等教育的主体仍然是州立大学和社区学院。根据2012年的数据，当年美国公立大学和学院的在校生总数占到美国在校大学生规模的71.07％④。
强政府对大学发展的推动力量是巨大的，也是十分有效的。1999年，中国政府决定要实现高等教育大众化，开始以每年30％-40％的速度扩招，只不过是4年时间，高等教育的毛入学率就从1998年的9.76％发展到2002年的15％，提前实现了高等教育大众化，而西方国家实现这个过程，一般都需要20多年。中国的高等教育毛入学率在2013年已经达到34.5％，各类高等教育在学总规模达到3460万人，相当于加拿大一个国家的总人口，比澳大利亚的总人口还多。中国政府决定要建设世界一流大学，就设置了“211工程”与“985工程”等重点建设工程，通过政策倾斜保证了一些研究型大学的建设资金，迅速缩小了中国研究型大学与国外研究型大学之间的差距。根据“211工程”实施10年后的总结报告，从1995到2005年，我国28所设有研究生院的大学与美国AAU(北美研究型大学协会)大学的差距已经大大缩小：在科研经费方面，我国28所大学科研总经费、纵向科研经费的平均值与AAU大学的平均值之比，从1995年的1∶223.4和1∶234分别缩小到2005年的1∶26.2和1∶26.8；SCI论文发表和被引频次之比，从1995年的1∶215.1和1∶251.7分别缩小到2005年的1∶23.6和1∶26.2⑤。近10年来，随着国家财政性教育投入占GDP比重4％目标的实现和高等教育投入的进一步增加，重点建设大学更是加速发展。根据英国QS世界大学学科排名，2013年我国已有13所学校的91个学科进入世界百强。2013年英国的THE-QS世界大学排名中，我国有7所大学进入200强。在世界大学学术排名(ARWU)中，我国大学在学术研究上进入世界500强的数量快速增长：2004年，我国入围世界500强的大学只有8所，到2012年，27所大学进入世界500强，都是“985工程”大学⑥。为了推动地方大学的发展，中国政府更是在近期提出了要将600所地方大学转制为应用技术大学的宏伟计划，这样的雄心和能力让不少西方国家的政府羡慕不已。
遗憾的是，如今与强政府并立的是弱大学的格局。从1985年提出扩大大学办学自主权到现在已经整整30年，但大学并未真正成为能够面向社会自主办学的实体。中国的大学在筹集社会经费办学上没有表现出独立办学者的积极性，在相当一部分普通高校的经费来源结构中，社会捐赠收入所占比例不足1个百分点⑦。大学在保证教育质量上也没有体现出独立办学者的自觉，几乎是在教育部兴起对大学的教学质量评估之时，一些大学才开始自我审视办学质量，有的大学甚至只是做“样子工程”来应付质量检查。在自我发展上，大学也没有体现出独立办学者的理性和成熟，不少大学在专业设置上追逐热门，在办学规模上贪大求全，在办学模式上趋同、丧失特色。政府只好继续充当大学的保育员，不肯也不放心将权力下放给大学。
中国大学的快速发展得益于强政府。强政府可以排除万难，集中力量办大事，儒家文化圈国家和地区近几十年的崛起，与强政府有着莫大的关系，在可以预见的未来若干年，强政府依然会是中国社会发展的引擎。但强政府并不一定就是大政府。事实上，进行事无巨细的包办，在很大程度上削弱了政府的强度。早在19世纪，托克维尔就曾指出，“一个中央政权，不管它多么开明，多么睿智，都不可能独自处理一个伟大民族生活中的一切细节。它不可能做到，是因为这样的工作超出人力所及的范围。当它想要独自创造那么多发条并使其运转时，要么满足于不完美的结果，要么消耗大量精力而一无所得”⑧。
弱大学并不是强政府的对应词，而是大政府带来的后果。因为政府太大，职能太细，对大学管得太多，导致大学缺乏办学自主权，无法自我规划、自我发展、自我管理和自我约束。
强政府与强大学并不矛盾，比如被称为现代大学之母的柏林大学就发展于德意志民族意识兴起之时。为了挽救普法战争失败后危机四伏的国家，当时的普鲁士政府以铁腕手段对社会进行了全方位变革，普鲁士内务部教育厅厅长洪堡推动的教育改革尤其是高等教育改革为柏林大学的成功奠定了重要基础，深刻地影响了全世界的高等教育。洪堡的贡献在于，即便是从国家的利益出发，他也能清醒地认识到政府和大学之间应该有边界。他指出，“国家决不应指望大学同政府的眼前利益直接地联系起来；却应相信大学若能完成他们的真正使命，则不仅能为政府眼前的任务服务而已，还会使大学在学术上不断地提高，从而不断地开创更广阔的事业基地，并且使人力物力得以发挥更大的功用，其成效是远非政府的近前布置所能意料的。”⑨
那么，政府权力与大学权力的边界在哪里?学者伯达赫把现代大学享有的自治权分为实质性自治和程序性自治两种类型。前者指的是大学拥有自己确定组织目标和拟定计划的权力，也就是决定什么是学术；而后者是指实现组织目标和落实计划的权力，也就是如何实现学术的权力。伯达赫认为，政府可以干预大学的程序性自治，因为影响程序性自治通常不会影响大学最终实现自己的学术目标；但如果干预了实质性自治，则影响了学术的核心。⑩
中国政府在与大学的互动上，如果能够明确这一边界，在对高等教育进行规划、指导和监督的同时，注重保障大学的实质性自治权力，将能更好地发挥强政府的优越性。
二、民主
综观世界各国的大学，无论在什么样的政治体制和高等教育管理体制下，无论是公立大学还是私立大学，都呈现出一种惊人的相似：这些组织与政府、公司之类的科层组织不同，呈现出来的是一种松散联结系统的面貌，大学的运行常常是“有组织的无政府”状态。在《教育组织作为松散联结的系统》一文中(11)，韦克将教育组织的活动比作一场松散的球赛。他假设，球场是圆的，球场内的人们有不同的目标，人们可以在任何时候自由地进入比赛和离开比赛，在任何时候投球，并投向自己愿意的任意方向。整个比赛松松垮垮。这样的比赛显然是荒谬的，但韦克通过把球赛规则比喻为科层组织信奉的规则，来展现用这样的规则来要求高等教育组织的运行是多么可笑!
既然不适用科层组织的管理规则，那么一个松散联结的组织适用什么样的管理?理论上来说，松散联结系统虽然看似不如科层组织那么合理和注重效率，但它也有自己的优势，比如，提供了一个更加敏感的反应机制，因为微小的单元总是对环境更加敏感；降低了组织对环境中产生的微小变化进行回应的概率；创造了一个更好的环境适应系统和循序变革的机制，组织内的任何一个单元都可以在不影响整体的情况下适应环境并根据环境进行改造；让系统更加强壮，因为一个子单元崩溃了，并不会影响到组织的其他部分。与一个强大的权力核心发挥作用不同，松散联结系统的力量来源于各个子单元的力量，所以，一个松散联结系统需要特别尊重子单元的业务自主性和创造性，管理的民主和权力下移也就成了松散联结系统的重要特色。
大学是个松散联结的系统，之所以如此松散，与大学是学术性组织的本质有着密切的关系。作为学术性组织，大学的主要工作是将高深学问传授给学生、在人类已知的基础上探索未知、向社会提供知识性产品和服务。这些工作都需要通过基层的教学科研单位完成，这些教学科研单位都根据知识的分类——学科组成，学科的划分把大学由一个大的社区分成无数个小的社区，这些被称为院、系或所的小社区相对独立，有自己的教学研究内容、组织方式、实践活动和评价标准，这些小社区的差异如此之大，我们想象一下，就好像在同一座工厂，一个车间设计生产航天飞机，而另一个车间，生产棒棒糖或婴幼儿的纸尿裤。这两个车间的管理方式、质量标准、生产流程、工人的工作方式及使用的知识显然完全不同。大学有些学科之间的差异甚至更甚于此。所以，对于大学内部松散的小社区，也不能僵化地使用统一的标准和要求，只有将某个专业领域的教学科研工作交给那个专业领域的学者及学术共同体(院系)去决定，才是科学的和符合逻辑的。管理的基层民主和学术民主，也就成了大学能够完成自己学术功能的一种必要条件。所以，民主对于大学，从来都不是空泛的概念，而是这种学术型组织生存的一种重要方式，甚至已经成了一种组织特性。
基层民主和学术民主缺失容易导致大学的管理偏离学术规律和教育规律，从而产生一些深层次问题，比如学术权力异化。这是近年来中国社会讨论的一个热点，中国期刊全文数据库的相关学术文章就有5000多篇，而且大部分集中在2006年到现在的不到10年时间(12)。讨论并不限于学界，前几年两会期间，高等学校去行政化几乎是代表和媒体最关注的话题。各种学术权力行政化、市场化、庸俗化的现象被列举，比如大学像衙门，官气重；大学资源掌握在行政人员手中，教授们热衷于当处长；学校的学术委员会缺乏决策权、形同虚设；普通教师被各种标准化、量化评价催赶得团团转，忙于凑字数、拼课题；教学工作和教育质量被忽视，等等。但这么多问题的症结在哪里呢?并不是人心不古，而是制度出了问题。试问如果学术评价标准真的掌握在大多数学者手里，学者们怎么会制定既不科学又对自己明显不利的一刀切的标准化量化考核方法?在资源分配和各类评奖评优问题上，学者们怎么会允许一些具有行政职务的教授既当裁判员又当运动员?在科研和教学的平衡上，又怎么会放弃对人才的培养去拼凑无聊的字数和申报自己明明没有研究兴趣和研究时间的项目?所以，学术权力异化从根本上来说，是学术权力没有被掌握在大多数学者手上带来的问题，体现出中国大学的基层民主和学术民主不到位，是中国大学治理上缺乏对基层民主和学术民主制度化保障的反映。
2010年，耶鲁大学当时在任的校长莱文发文赞叹中国大学的崛起时，美国比较教育学者阿特巴赫在与笔者的讨论中就曾明确指出，中国大学的学术民主和学风问题得不到解决，中国就出不了真正的世界一流大学。
三、法治
权力、自治和问责(Authority，Autonomy，Accountability)是现代西方大学治理的三大原则，其中权力，用的是Authority，而不是Power，就是特指法律赋予的权力，具有法治的内涵。这种权力既包括政府管理大学的权力，也包括大学内部的管理权和决策权，但都是在法定的范围内，按照法定的程序来行使。政府一般不直接干预大学的管理，而是通过法律和行政法规来对大学进行财政拨款和质量监督，从而对大学和高等教育的发展方向进行调节。大学内部决策权的行使，一般按照大学章程和配套的实施细则进行。学校的治理通过制度设计实现各种力量之间的平衡，学校设置哪些决策机构，决策机构行使什么权力和承担什么职责，不同的决策机构都由哪些利益群体的代表组成、比例如何等，都由大学章程明确规定。更为重要的是，大学章程及其实施细则不仅规定了权力主体及其行使的权力，更规定了这些权力主体通过什么程序产生，行使权力又要遵照什么样的程序，通过程序保证了实质性目标的实现。所以，这种法治不仅是实体法意义上的，更是程序法意义上的。
依法治校也是当前中国大学制度建设的一个目标。大学章程作为大学办学的纲领性文件和调节大学内外部关系的基本指南，是大学实现依法治校的重要依据。我国1995年出台的《教育法》就明确规定设立学校及其他教育机构必须拥有章程，并规定学校有权“按照章程自主管理”，但事实上，大部分高校一直在无章程运行。2007年教育部法制办公室的一项调查显示，全国几千所高校中，仅有21％的高校报送了章程或者已经起草了章程草案，这个比例在研究型大学中甚至更低。(13)教育部只好规定在“十二五”期间各校必须制定章程。许多大学都是在“十二五”规划最后一两年才匆匆出台章程。出台的章程千校一面，具有在形式上标准化、结构上同形化、内容上同质化的特征。最重要的是，章程对学术委员会、教学委员会、学位评定委员会、教职工代表大会和学生代表大会等重要机构的具体权利并没有明确清晰的规定，特别是关于这些机构如何组成、如何选举、如何议事，都缺乏规定。章程作为一所大学的“基本法”，主要意义在于确权、分权和行权，如果缺乏关于如何分权和如何行权的具体规定，确权就只能流于形式，章程也就容易成为一纸空文。
中国大学这些年的依法治校也主要在强政府的推动下进行。大学章程是在教育部的三令五申之下才纷纷出台，校务公开是在上级部门的要求下进行的，大学内部关于教学、科研、人事管理的种种规定也往往是按照有关部门文件精神制定的。政府管理的具体细微常常不仅达不到原有目的，反而进一步模糊了大学与政府权力的边界。很难想象一所连办学自主权都没有的大学，还有能力处理好内部的权力关系。
四、强政府、民主与法治之间的关系
强政府对大学制度建设的推动作用毋庸置疑，近年来世界范围内不少国家对大学的影响力度都在加强，比如中国有“985工程”，德国也有面向大学和研究生院的“卓越计划”，韩国有“21世纪智慧韩国工程”等。重要的是在发挥强政府作用的同时保证大学的办学自主权。而要做到这一点，就需要法治的思维，需要法律来明确政府和大学的边界。欧洲一些国家的高等教育改革看似削弱了政府对大学的管理，实际对大学的控制却在加强，原因就在于管理方式的转变。政府对大学的管理从原来的行政管理转变为法治管理，对大学的直接干预转变为合同管理，对大学的直接质量指导转变为第三方评估和社会问责。政府通过与大学签订多年合同，分别明确大学和政府的权利和义务，一方面明确了大学的办学自主权、办学义务和社会义务，另一方面也明确了政府的权力、义务和职责，从而防止了因为边界不清晰带来的政府权力对大学权利的挤压，也防止了由于政府管得太多造成大学办学上的消极、倦怠和不负责任，从而保证了大学能在一个责权利清晰的法治环境下真正面向社会自我管理、自我负责。
民主管理是大学作为学术性组织的基本要求，是松散联结系统的基本特性，是大学能够创新知识、发展学术的前提条件。尽管看上去松散联结状态不那么有效率，但它却是知识和学术能够得到蓬勃发展的最好结构，也是大学能够适应知识生产方式的转变而不断进行渐进性变革的组织基础。所以伯恩鲍姆幽默地写到，“美国的学院和大学都存在一个显而易见的矛盾：学校经营得十分糟糕，但是却非常有效”(14)。这种有效就建立在作为大学基本单元和单个细胞的院系和学者都在积极地发挥自己作用的基础上。同时，正因为松散，制度和法治就更加重要，因为只有通过有效的制度设计和遵守法律的精神，才能协调复杂而又多元的关系，既保证基本单元和单个细胞能够享受到权力，同时又能保证松散联结的系统不至于成为一盘无用的散沙。所以，法治是能够真正实现大学基层民主和学术民主的保证。
福山因为美式民主带来的低效率，提出在强政府、民主和法治这三个方面，强政府应该是第一位的。但就中国当前的大学制度建设而言，强政府与大学之间的边界需要法律来明确，大学办学自主权的落实需要法律来保障，基层民主和学术民主的实现也需要法律来保证，所以，在强政府、民主和法治这三者的关系上，法治是第一位的。因为只有在法治的轨道上，学术民主才能得到实现，强政府也才能更强。值得注意的是，真正的法治不仅需要相对完善的法律规章，还需要政府运用权力时的自我节制和社会组织及个人对法治的尊崇，也就是贯穿于社会整体思维的法治的精神。
注：本文受到约克大学查强教授的启发。
注释：
①S.Marginson,“Higher Education in East Asia and Singapore:Rise of the Confucian Model,”Higher Education 61,5(2011):587～611；西蒙·马金森.东亚的新知识帝国[J].清华大学教育研究，2014，(5)：1～12.
②F.Fukuyama,Political Order and Political Decay:From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy(New York,NY:Farrar,Straus and Giroux,2014).
③D.Braun & F-X.Merrien,Towards a New Model of Governance for Universities? A Comparative View(London:Jessica Kingsley,1999),11.
④U.S.Department of Education,Digest of Education Statistics 2012,http://nces.ed.gov.
⑤“211工程”部际协调小组办公室.“211工程”发展报告(1995～2005)[M].北京：高等教育出版社，2007.21.
⑥宗和.我国高水平大学建设迈上新台阶[N].中国教育报，2013～08～13(1).
⑦张小萍，周志凯.中国高校捐赠收入现状、问题及对策[J].教育发展研究.2012(23)：22～27.
⑧托克维尔.论美国的民主[M].南京：译林出版社，2012.72.
⑨贺国庆.外国高等教育史[M].北京：人民教育出版社，2003.98.
⑩R.Berdahal,“Academic Freedom,Autonomy and Accountability in British Universities,”Studies in Higher Education15,2(1990):169～180.
(11)K.Weick,“Educational Organizations as Loosely Coupled Systems,”Administrative Science Quarterly 21,1(1976):1～19.
(12)中国期刊全文数据库，检索时间为2014年11月25日。
(13)王大泉.我国高校章程建设的现状与路径[J].中国高等教育，2011，(9)：16～17.
