近年来，为了缓解城镇中低收入住房困难群体的居住问题，中国大规模地推进了保障性安居工程建设。按照“省级负总责、市县抓落实”的工作原则，各级地方政府是具体落实保障房建设任务的责任主体。在政策实践中，许多地方都做出了在城市边缘区域集中成片建造保障房的选择。对这种行为选择的探究，既有助于更加全面地阐释中国住房保障政策的发展，也能加深对中国地方政府行为的认识。
一、保障房建设任务被逐层分解
从“十一五”期末开始，建立健全住房保障体系被提到了一个空前的高度。在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，国家不仅提出了3600万套保障性安居工程的建设任务，而且将其作为一个新增设的约束性指标。该任务指标随后被层层分解，直至具体建设项目。
1. 省级政府在五年规划中都明确建设任务。31个省（直辖市、自治区）都在各自的国民经济和社会发展“十二五”规划中提出要加大保障房的建设和筹措。其中，有16个省级政府将其作为约束性指标（表1），另有一些省级政府明确提出“确保完成国家下达的保障性住房建设任务”。
2. 每年逐级签订目标责任书。基于五年规划提出的总量目标，中央政府又将其分解为年度任务，每年以“国务院保障性安居工程协调小组”的名义与各省级政府签订《住房保障工作目标责任书》，将全国的年度任务分配给各省级政府。随后，省级政府、地（市）级政府也采取同样方式将年度任务逐级分解，直至各个具体的工程建设项目。
二、地方政府的资金压力暴增
为了完成保障房的建设任务，各级政府都加大了财政支持和资金投入的力度。比如，中央住房不仅直接提供财政资金支持，还先后出台了提供投资补助或贷款贴息、减免税收等方面的政策举措。但是面对规模空前的保障房建设筹措任务，地方政府仍然面临很大的资金压力。
1. 除了财政支出外，地方政府还需筹集较大规模资金用于保障房建设。根据公开报道，在“十二五”期间，全国共计划开工建设3730万套保障房，按照每套保障房13万元造价（包括配套基础设施建设的成本）计算，共需5万亿元的资金投入。其中，全国财政投入约1.9万亿元，占所需资金总额的39%左右。在各级财政投入中，中央财政支出约1.1万亿元，占全国财政支出的比重约为58%，占所需资金总额的比重约为22%。这意味着，各级地方政府要承担近80%的保障房建设支出，这其中约3万亿元需地方政府自行筹集（表2）。
2. 地方政府的融资行为受到规范管理。在“十一五”末期，地方政府的融资平台在数量上急剧增多，在债务融资规模上快速膨胀，既给金融系统造成巨大压力，也对宏观经济运行增添了诸多不确定性。在地方政府债务风险受到广泛关注的背景下，“十二五”期间，中央政府先后采取了一系列措施加强了对地方政府举债融资的管理。通过疏堵结合和规范管理，一方面赋予地方政府依法适度举债融资的权限，另一方面也坚决制止地方政府违法违规的举债行为。这些举措对地方政府自行筹集资金形成了约束，其中也影响到保障房建设融资。
在资金筹集压力骤增的背景下，如何完成中央政府下达的保障房建设任务，是地方政府必须破解的难题。
在推进保障房建设的实践中，各地呈现出一些相似的特征，如大多选址在城市边缘区域、集中且规模化地新建、公共配套设施不完善等。
1. 在城市边缘区域选址。北京在1998年就启动建设位于昌平区的回龙观居住区和天通苑居住区，两个居住区都位于五环路以外，距离市中心均在20公里以上。有研究者通过考察北京各环线区域的保障房建设量，发现“距离城市中心区越远，保障性住房建设量越大”。从2003年开始，上海陆续在城市郊区规划选址大型保障房基地。目前已规划的30多个大型保障房基地广泛分布于上海的各个郊区县，甚至包括崇明县长兴岛的凤凰镇。
2. 大规模地集中建设。各地在城市边缘区域规划选址的保障房居住区普遍具有较大规模。如北京的回龙观居住区规划面积约920公顷，其中建设用地455公顷，总建筑面积490万平方米，其中经适房建筑面积388万平方米，规划总人口11万人；天通苑居住区规划面积约770公顷，其中建设用地423公顷，总建筑面积800万平方米，其中经适房建筑面积572万平方米，规划总人口15.6万人。再比如，上海市在2010年公布了12个大型保障房居住区的控制性详细规划，其中用地面积最大的达7平方公里，最小的也近2平方公里，规划入住人口最多的约17万人，最小的约5万人。又比如，重庆市在2011年开工建设了10个公共租赁住房项目，总建筑面积约922万平方米，总套数约13.77万套，其中建筑面积最大的是位于重庆市渝北区的木耳公租房项目，设计总建筑面积180万平方米，约2.89万套。
3. 基础设施配套不够完善。大型保障房居住区普遍面临基础设施配套不够完善的问题，这其中既有居住区从新建到成熟需要一个较长周期的客观原因，也有大型保障房居住区规划和建设所特有的原因。比如，“南京市的经济适用房经常被布局在洼地上、铁路旁等城市边缘的荒凉地带，缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，导致居民生活极不方便，交通、就业、生活成本较高”。再比如，在上海大型保障房居住区的运行过程中，“大多数公建配套设施的规划都采用以人口规模为依据、主要适用于商品住房小区的标准，没有考虑到以保障房为主的大型居住社区的特征，使得设施配置与居民需求不相匹配。另外，一些按规定应由当地政府投资建设的敬老院、托老所等养老服务设施和文体活动中心普遍缺配。还有一些配套设施，虽然已经建成，但迟迟没有启用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影响”。
四、财政压力下地方政府的行为逻辑
尽管理论研究界普遍不赞成在城市边缘区域集中建造保障房，地方政府在政策实践中却普遍选择这种模式，这其中的原因在于地方政府需在经济分权与纵向控制紧密相连的一体化结构中做出选择。一方面，随着中国不断推进财权和事权下放的改革，地方政府在财政上享有相对充分的自主权，同时也强化了其利益动机；另一方面，中央政府保留了干部任命和关键指标的设定权，通过考核不同地方的相对绩效，利用官员升迁、重大项目安全、转移支付等方式强化了纵向控制。在这样一种结构中，由于中央政府对具体的保障房建设方式缺乏明确的规定，地方政府所做出的理性选择就是普遍在城市边缘区域集中建造保障房。
1. 在现有政治激励的制度安排中，为了完成中央政府下达的指标任务，地方政府会选择新建方式筹措房源。在地方官员的晋升竞赛中，中央政府和上级政府有绝对的权威。干部绩效考核制度构成了地方官员的主要激励基础，内部的任命制成为促使官员服从上级的主要机制。对于地方政府而言，一方面要服从中央政府下达的数量指标，另一方面要依靠经济增长数据在地方政府之间的相对绩效竞争中赢得优势。所以，对于保障房建设，地方政府“是否会落实”中央政府分解的数量指标不应该成为一个值得疑虑的方面，但地方政府“如何落实”以兼顾指标要求和地方经济增长则是一个值得讨论的问题。
根据相关政策规定，保障房的筹措方式主要包括新建、改建、收购、配建等方式。虽然大规模新建在初期需要投入相对较多的建设资金，但能较快地批量获得适合住房保障用途的房源，而且能通过投资和建设直接拉动地方生产总值的增长。收购存量住房并将之转化为保障房，或改变在建住房的性质并使之符合保障房要求，都需要投入大量资金，但相比新建方式，对地方生产总值增长的拉动效应会明显减弱。另外，相比新建方式，改建或收购方式要么需要直接使用财政资金，要么不利于安排配套商业设施，因而对地方政府和参建企业的吸引力都更弱。
在普通商品住房中配建一定比例的保障房，这种方式获得了理论研究的认可，也在一些地方得到了实施，但效果并不显著。根据公开报道，自《上海市经济适用住房配建暂行意见》（沪府〔2010〕46号）颁布实施以来，按照商品住宅用地不少于5%的比例配建保障房，全市在两年左右的时间里共配建保障房约27万平方米，占全市2011年保障房建设量的1.6%。从地方政府的角度看，完全依靠配建很难在短时间内完成中央政府下达的保障房筹措任务。相比而言，新建方式不仅有助于较快地完成保障房筹措数量指标，而且有利于地方经济增长，因而成为了地方政府的占优选择。
2. 在现有财政分权的制度安排中，为了实现财政收益最大化，地方政府会将保障房选址在城市边缘区域。由于土地资源的稀缺，不少城市的中心城区开发强度已经很高，因而只能将保障房用地规划至城市郊区。但是，即便相对于城市副中心或郊区新城，现有的保障房用地也只是边缘区域。因而，土地资源稀缺并不是最主要的原因。更为重要的原因在于，在现有财政分权的制度安排中，地方政府必须从财政收益最大化的角度规划保障房用地。有研究者提出，在分税制改革后，地方政府更倾向于通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道，其中土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。
在现有的住房保障体系中，除了为旧城区改造而建设的动迁安置房和限价商品房外，其他类型的保障房，如廉租房、公租房和经济适用房，其用地较多采用无偿划拨方式供应。划拨供应意味着地方政府要让渡出一部分本可以获得的土地出让收益，也就会减少地方政府的收入总额。另外，由于级差地租的因素，不同区域土地出让的价格存在差异，一般情况下中心城区的土地出让单价会更高。因而，除非在特殊情况下，地方政府没有动力将保障房用地规划选址在中心城区。
将保障房用地选址在城市边缘区域，虽然会损失一些土地出让收入，但相比将之选址在其他区域，所产生的土地出让收入损失会更少。另外，通过在边缘区域建造保障房，将中心城区的保障对象导入到保障房社区，既能盘整出中心城区的优质土地资源，又能通过人员聚居和配套设施的建设带动边缘区域的发展。
3. 在现有保障房融资的政策框架下，为了弥补可用财力的相对不足，地方政府会选择让国有企业集中建设保障房。在分税制改革后，地方政府的财力受到了一定程度的削弱，但却要承担大量的公共支出。在发展的竞争压力下，地方政府普遍感到财力不足，为此而创建了各种地方融资平台。在保障房建设过程中，国有的房地产开发企业也扮演着地方融资平台的角色。一方面，地方政府在土地、税收等方面给予优惠政策，另一方面组织金融力量支持国有企业建设保障房，从而使保障房建设资金不依赖于有限的财政投入。但是，相对市场化商品房开发，保障房开发的预期利润率较低，要激励国有房地产企业参与保障房建设，一种可行的选择就是集中建设。因为只有在集中建设的模式下，国有房地产企业才有可能通过配套商业设施的出租或出售获得一定的商业回报。
按是否出售的标准，可以将现有的保障房分为两种类型：一种是出售型，如经济适用房、动迁安置房和限价商品房；另一种是出租型，如廉租房、公租房。对参与保障房建设的开发企业而言，出售型的保障房能相对较快地回收建设投资，但是由于相比市场化商品住房，保障房开发的预期利润率要更低。为了弥补一些配套成本，增加总收益，开发企业更愿意选择建筑总量大的保障房项目。有研究者提到过北京市建设第一个经济适用房项目时做过的测算，“根据他们测算的结果显示：第一期住宅开工面积必须达到50万~80万平方米，大量投入的配套资金才有可能通过销售住房回笼的资金来平衡”。因而，出售型的保障房往往被规划为集中建设的大规模社区形态。
对于出租型的保障房，由于回报周期长，再加上房屋出租价格与出售价格之比（被称为“租售比”）持续走低，该类保障房不仅预期利润率较低，而且投资回报期很长。为了激励国有企业参与出租型保障房的建设，要么提供财政支持（比如单价补贴或贷款贴息），要么通过配套商业设施的出租或出售予以扶持。在地方可用财力相对不足的情况下，后者更为可行。因而，出租型的保障房往往也被规划为集中建设，从而使国有企业能依靠配套商业设施获得一定的经济回报。
综合以上三方面的分析，由于地方政府既要遵从现有的政治激励制度安排，又要实现财政收益的最大化，为了完成中央政府提出的保障房建设指标，在地方可用财力相对不足的背景下，地方政府会选择让国有企业在城市边缘区域集中成片地建设保障房。
五、政策实践案例
在此选择北京、上海、南京、贵阳等城市在2010年以来的典型保障房项目对财政压力下地方政府的行为逻辑予以案例阐释。
1. 北京市的保障房建设。根据《北京市“十二五”时期住房保障规划》，该市“十二五”时期建设、收购各类保障房100万套，主要包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、定向安置房等。在建设模式上，该市提出坚持“大分散、小集中”的布局模式，集中建设与配建相结合，适度加强配建。
在政策实践中，北京市虽然已没有再规划建设类似天通苑、回龙观的超大型保障房居住区，但仍然主要依靠在五环线以外的区域相对集中地建造保障房。比如，朝阳区“东坝居住区”位于东五环外，规划分三期开发建设一个总建造面积超200万平方米的居住区，其中包括经适房、限价商品房、廉租房等类型保障房。由北京市重点国有企业——北京城建集团有限责任公司承建的一个限价商品房项目已于2014年交付，其中住宅面积约26万平方米，人住户数为3600户。另外，朝阳区的常营居住区也位于东五环外，距天安门直线距离约20公里，规划总建筑面积约200万平方米，由北京市保障性住房建设投资中心承建。顺义区的西马坡居住区位于六环外的顺义新城，距天安门直线距离约30公里，规划总建筑面积约65万平方米，包括限价商品房和定向安置房，由北京首都开发控股（集团）有限公司承建。
2. 上海市的保障房建设。根据《上海市住房发展“十三五”规划》，该市“十二五”期间预计开工建设和筹措各类保障性住房6200万平方米、约92万套（间），包括廉租住房、共有产权保障房（经适房）、公共租赁住房、动迁安置房等类型。在建设模式和房源筹措方式上，针对不同类型的保障房分别提及了新建、配建、改建、收购和转化等方式。
在政策实践中，上海的保障房建设主要依托先后多次规划选址的大型居住区。如浦江大型居住区位于闵行区浦江镇南端，距人民广场直线距离约22公里，总用地面积为422. 14公顷，其中新建住宅面积为199万平方米，预计人住人数为7.7万人。由上海城建（集团）公司开发建设的61万平方米（约合2300套）保障房已于2012年底交付使用。罗店大型居住区位于宝山区罗店镇的西南部，距人民广场直线距离约20公里，总用地面积576.41公顷，其中新建住宅面积为379.5万平方米，预计入住人数为12.5万人。由上海宝冶集团有限公司开发建设的39万平方米保障房已于2014年7月交付使用。嘉定城北大型居住区位于嘉定区新城的北部，距人民广场直线距离约28公里，总用地面积620.15公顷，其中新建住宅面积为356万平方米，预计入住人数为10.8万人。由绿地集团开发建设的21万平方米保障房已于2012年开工，预计于2014年底交付使用。
3. 南京市的保障房建设。南京市的保障性住房主要包括经适房、廉租房、公租房和中低价位商品房。根据该市规划，在“十二五”期间，全市保障性安居工程建设2000万平方米，竣工1000万平方米。在建设模式方面，主要通过政府主导投资新建、改建（造）或在普通商品房项目中配建。
该市2010年在城区周边选择了丁家庄、岱山、上坊、花岗等四大保障房基地，共计可以提供包括廉租房、公租房、经济适用房等在内的各种保障房8万余套。丁家庄保障房项目位于南京市栖霞区，规划面积85公顷，总建筑面积约168万平方米，其中住宅面积约127万平方米，安排了1.75万套保障房，由南京市交通集团开发建设。岱山保障房项目位于雨花台区，规划面积228公顷，总建筑面积约380万平方米，其中住宅面积约262万平方米，安排了约3.15万套保障房，由南京市安居建设集团有限责任公司（原“南京市保障房建设发展有限公司”）等企业开发建设。上坊保障房项目位于江宁区，规划面积125公顷，总建筑面积约200万平方米，其中住宅面积约140万平方米，安排了1.4万套保障房，由南京市安居建设集团有限责任公司等企业开发建设。花岗保障房项目位于栖霞区，规划面积135公顷，总建筑面积约228万平方米，其中住宅面积约145万平方米，安排了1.7万套保障房，由南京栖霞建设集团等企业开发建设。
4. 贵阳市的保障房建设。根据《贵阳市“十二五”保障性住房专项规划》，该市在“十二五”期间要新建公共租赁住房（含廉租住房）500多万平方米（约合10万套），形成以公共租赁住房为主的住房保障体系。在建设模式上，该市提出坚持“大分散、小集中”的布局模式。
在政策实践中，该市主要依靠国有企业作为投融资平台在城市边缘区域相对集中地建造保障房。比如，该市南明区中坝路保障房项目位于城市南部，距市中心直线距离约20公里，总用地面积为11.95万平方米，规划建造29幢18层至33层的高层建造，约7760套住房，其中92%是租赁型保障房，其余为安置房。再比如，该市乌当区大坡保障房项目位于城市东部，距市中心直线距离约20公里，总建筑面积为8.5万平方米，包括廉租住房和公共租赁住房等约1400套，而紧邻该项目的是乌当区新庄保障房项目，总建筑面积约15.8万平方米，预计建造3138套出售型保障房。这些项目全部由贵阳市公共住宅投资建设（集团）有限公司开发建设，该公司主要承担保障性建设和投融资运作等工作。
六、集中建设保障房将带来后续管理的挑战
为了完成国家下达的保障房建设任务，地方政府除财政直接投入外，还需自行筹集较大规模的资金，但地方政府的融资平台受到了更加严格的规范管理。为了破解这个难题，地方政府普遍选择了在城市边缘区域集中建造保障房。尽管这种建设模式在理论研究界被广泛质疑，但在经济分权与纵向控制紧密相连的一体化结构中，这种集中建造的方式却是地方政府的理性选择。
在现有政治激励的制度安排中，为了完成中央政府下达的指标任务，地方政府会选择新建方式筹措房源。在现有财政分权的制度安排中，为了实现财政收益最大化，地方政府会将保障房选址在城市边缘区域。在现有保障房融资的政策框架下，为了弥补可用财力的相对不足，地方政府会选择让国有企业集中建设保障房。
尽管从当前中国地方政府运行的政治经济结构看，地方政府普遍选择在城市边缘区域集中建设保障房是一种理性选择，但这并非是一种最优的选择。一方面，由于新建保障房位置偏远，公建配套设施尚不够完善，与保障对象的居住需求匹配度不够强，从而导致不少地方的保障房出现闲置。这既降低了投资效率，又未能形成有效供给。另一方面，大规模集中地建造保障房，必然使大量住房保障对象相对集中地居住于城市边缘的各类保障房社区，后续的管理问题将会逐渐暴露。对于习惯从经济发展角度看待和解决问题的地方政府而言，这将会在今后的城市运行中持续地考验其治理能力。
