一、引言
“政策试点”是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各式各样的试点项目、试验区等。作为渐进性转型路径和“摸着石头过河”策略的具体实现形式，作为标识中国政策过程尤其是改革开放进程的关键词，“政策试点”以显著的积极功能奠定了其自身在中国经济社会制度变迁过程中的关键地位，它在中国治理实践中的普遍性和重要性有目共睹。与此同时，在日趋复杂的改革实践中，“政策试点”在继续施展其积极功能的同时，亦额外带来了一些特殊的衍生性影响，并且这些影响还对试验式改革本身乃至相关改革领域造成了一定的困难。归结“政策试点”可能会造成的衍生效应的目的不在于否定这一机制，而是为了厘清事实的全面性，并在此基础上寻求可能的改进办法。虽然，从目前来看，无论是在出现频率还是在作用力度等方面，“政策试点”的各种衍生效应都还未明显或完全显现，然而，考虑到“政策试点”在中国改革实践中的广泛应用，运用这一方法的科学与否和合理程度，已经全面影响到改革绩效；同时，随着改革议题的推陈出新，对于“政策试点”工作的精细化要求亦越来越高。因此，有必要对“政策试点”所可能会带来的“意外情况”做好相应的预设性准备。
“政策试点”在中国政策过程特别是改革开放进程中的正面效应，得到了各方面的高度认可及肯定，与此同时，研究者们也认识到这一策略和方法还存在着一定程度的局限性，进而针对各自所发现的问题提出了相应的对策建议。
对于“政策试点”所存在的不足之处，相关论者主要沿用了政策过程阶段论这一分析框架，就整个政策试点过程中各个阶段和环节可能出现的问题进行了逐一梳理。
吴幼喜较早就提出，随着经济货币程度的加深和主客观条件的演变，“试点”这一方法的局限性开始日趋明显，如某些试点的动机存在偏差、试点取样的代表性存在问题、试点方法失灵、试点经验具有不稳定性和不完全性等。因此，尽管试点式改革仍具有一定的生命力，但要完成改革攻坚的艰巨任务，必须探索新的方法[1]。黄秀兰也持类似看法，她认为“政策试点”在其进行过程中可能会导致如下一些问题：一是在试点方案的设计方面，由于缺乏相应的理论指导，试点目标定位不合理，以及试点缺乏配套性保障；二是试点选择不具科学性；三是对于试点方案的执行缺乏自主创新；四是试点的评估环节还较为薄弱[2]。
刘钊等人进一步指出，“试点”方法的内在效度和外在效度都面临着诸多挑战，这些都可能会影响到试点成果的真实性、适用性和推广性。在内在效度方面所面临的挑战包括：试点成本和收益的不统一性对试点选择机制的冲击，试点过程被人为地附加一些有利条件；在外在效度方面所面临的挑战包括：试点单位对外在环境的人为影响，试点范围的有限性可能造成试点经验的局限性，试点方法对政策过程的处理过于简单化[3]。
冯栋和何建佳则将“政策试点”的构成要件划分为试点主体要件、试点过程要件、试点客体要件，而不成熟的要件状况会对“政策试点”形成各种制约。主体要件的不成熟包括试点人员对试点重要性的认识度不足、不具备执行试点的素质，过程要件的不成熟包括试点的基本取向出现偏差、政策本身的缺陷、试点方案的设计不够科学以及目标和计划不够合理、试点方法上的趋于同构和缺乏创新，客体要件的不成熟包括选择试点对象时不够合理、科学[4]。
刘培伟基于中央与地方关系的视角，指出地方试点存在着同质化、不充分性和难以推广性等问题。在森严的权力等级体制下，地方的试点和创新行为必然趋于一致即同质化；试点会受到严格的条件限制，即使得到授权也会随时受到干预，这造成了试点的不充分性；不同地方实际情况的差异、试点项目的时效性、试点的人为性等使得试点难以推广。同时局部试点所带来的耗费巨大，所谓的低成本只是相对于因政治控制而付出的其他成本而言[5]。
针对“政策试点”可能出现的各种问题，研究者们各抒己见，提出了一系列化解之道。同时，相关建议的倾向都较为一致，基本上还是强调尽可能保证实现“政策试点”的信度与效度。比如黄秀兰就认为，完善“政策试点”可以从以下几方面入手：完善试点方案设计，提高选点科学性，积极发挥自主创新的能动作用，加强对试点的评估[2]。刘钊等人则提出：要完善“试点”方法，需要加强综合配套试点工作，侧重于自主创新而不是依赖特殊的优惠政策；防止外在因素干扰，提高试点方法的内在效度；完善试点评估推广机制，提高试点方法的外在效度[3]。冯栋和何建佳进一步指出，要保证“政策试点”工作的顺利进行，在试点之前必须对各要件进行优化，克服制约试点的不利因素。这些优化对策包括：一是树立正确的试点取向，客观对待“自然的试点结果”；二是提高试点人员素质；三是加大政策宣传力度；四是选择合理的试点对象；五是建立动态的试点监视机制，及时发现问题并及时调整试点[4]。
已有各种研究从不同侧面和多个视角，较为全面地剖析了“政策试点”的种种局限，并提出了相应的对策建议，但总体而言，研究内容基本还是驻足于“政策试点”本身的信度和效度等方面，研究视野尚未充分打开，能够做到深度挖掘的成果并不多见。而随着改革逐渐驶向深水区，“政策试点”将会面临的一些深层次问题和潜在挑战不容忽视。尤其是“顶层设计”、“治理现代化”等全新改革理念的提出，使得“政策试点”所处的内外部环境发生了巨大变化，社会各界对于部分改革试点“如何契合法治”、“久试不改”的相关争议愈发热烈，政策试点机制的合法性和功能性都将会经受越来越大的考验。正是基于这一认识，本研究拟对“政策试点”所可能遭遇的若干问题展开提前探讨，在相关问题还未显性化之前，前瞻性地考虑应对之道。
“政策试点”在其长期的操作实践中，已形成一整套较为成熟的方式方法，也确实收到了显而易见的成效。而随着整个改革环境的渐进变化，内置于“政策试点”工作进行过程中的一些隐性摩擦或矛盾正在逐渐显露出来，对其需要加以分析并引起重视[6]。
“政策试点”因其特殊的方法机制，可能会带来一种“政策时差”现象，即政策实施过程中的“非同步性”特征。“政策试点”工作一旦启动，拥有试点资格的地区或部门就可以“先行先试”新的政策方案，紧接着再“由点到面”地将其推广到其他非试点单位，这使得试点与非试点单位之间在政策执行的时间进度方面不尽一致，一定时期内新旧政策可以在不同地区和部门同时并行，政策呈现出“双轨”或“多轨”运行的状态。
在局部范围内先行启用新的政策方案，是“政策试点”的关键属性之一，亦是其发挥功能的重要作用机制，因而“政策时差”现象实际上也是应用这一方法所带来的必然结果。作为试点的部分地区或部门“先行一步”，那么未被纳入试点的单位自然就是“后行一步”。从整个试点过程来看，试点与非试点单位之间在实现政策“同步”和“并轨”之前，内容构成不同甚至存在着替代关系的新旧政策自然是在同时运转着。两者“同步”、“并轨”的时间如果过长，可能会造成社会公众预期混乱，并且引发地区、部门之间的利益矛盾，进而造成一些跨地区、跨部门的公共事务规划因规则相异乃至相斥而难以有效完成，有时甚至还可能导致腐败现象。
“试点—推广”式改革充分利用“打时间差”的方法来实现新旧政策交替，这一独具特色的改革策略有效保证了改革的稳定性与平滑性，但亦可能会带来相应的负面影响。公共政策以实现公共利益为首要取向，而试验式改革实际上是通过行政手段来人为地划分出需要实施新政策的范围，于是在此范围之外的那些地区和部门的群体当然就暂时难以受益于新制度可能会带来的“政策红利”。虽然，在社会公众对于服从于整体改革格局这一充分理解的基础上，并通过有意淡化政策的差异性、尽量压缩“不同步”的周期等手段，源于新政策“先来后到”所可能会造成的差异性能够被控制在一个可以接受的限度内，从而使试验式改革得以顺利进行下去，但是，当这些人为的措施不能奏效时，改革进程在地区和部门间的不一致性，以及由此导致的政策不公平、政策效果不均衡等一系列问题，自然会使得试点与非试点单位之间出现相应的摩擦，给改革试点带来一定的风险，并增加社会不稳定因素。尤其是具有某些特殊属性的改革试验，对试点单位给予的较大的政策优惠和区别性对待，极有可能会带来一些预料之外的影响。
例如，于2004年7月率先开始进行“增值税转型试点”的东北地区，就在试点过程中遭遇到了“政策时差”的问题。从理论上来说，增值税是以增值额为课税对象的税种，具有“中性”属性，操作上是一个全面完整、相互连贯的征扣税链条。而当时实行的扩大增值税抵扣范围的增值税转型改革试点只在东北地区部分行业试点，打破了增值税抵扣链条的一致性，由此形成了三类新的“政策摩擦”：第一类是地区间的摩擦，即同样的设备在试点地区可以抵扣，在未试点地区就无法实现抵扣；第二类是行业间的摩擦，即对于同在试点地区的企业，由于经营品种的不同，购买设备有的可以抵扣，有的却不允许抵扣；第三类是企业间的摩擦，即对于试点地区内的同一行业的企业，由于受经营规模的限制或者主营业务收入规定标准的限制，购买设备有的可以抵扣，有的却无法抵扣。这三类“政策摩擦”，致使试点阶段出现了企业经营的不平等竞争问题，增值税的“中性”属性作用受到影响，试点工作的实际效果大打折扣。
正是看到了这些经验教训，在启动于2012年初的“营业税改征增值税试点”中，负责试点的财政部、国家税务总局从一开始就对可能出现的试点地区与非试点地区、试点行业与非试点行业、试点纳税人与非试点纳税人之间的税制衔接问题专门做了预先安排，以防止此前类似情况的重演。尽管有了这些周密、细致的预防措施，但改革实践的复杂性还是给“营改增试点”带来了新的“政策摩擦”难题。这主要体现在新的税收政策直接导致了试点地区的财政收入有所减少，进而影响到了地区间竞争的公平性。由于作为地方税种的营业税被取消，而增值税是中央地方共享税，地方政府在其中只占有25%的比例，因而在试点政策全面推开之前，试点地区在财政收入以及与之挂钩的指标考核上肯定会“吃亏”。于是，不同地区对于该试点改革的态度截然相反：已试点地区迫切要求“营改增试点”能够尽快覆盖全国，以求缩短不利于自身的试点周期；而未试点地区则希望缓步推行，以期利用这段“时间差”在财政收入方面取得更多的比较优势。
“政策试点”所带来的第二个衍生效应，是试点单位所实施的新政策方案可能会与现行法律法规之间形成一定程度的冲突。处于试点阶段的新政策在成为正式制度之前，在内容上或多或少地存在着与现行的法律法规不甚符合乃至相冲突的地方。对于试点单位来说，其与非试点单位之间在政策运行方面的差异属于“外冲突”，而其与现行法律法规在政策实施方面的矛盾则属于“内冲突”，同时这也是一个更难应对的难题。表面看来，相较于正式的制度性规定，这些试验性质的政策要“低半格”，两者之间存在着“天然的势差”。但现实情况却是，在“大胆试验”、“勇于创新”的名义下，试点单位所推行的新政策完全可以突破现行制度规定，乃至反而比已有法律法规“高半格”，从而形成“人为的势差”，而这一势差可能会带来相应的负面影响。
从制度变迁的内在逻辑来看，中国的多数改革都是以“政策实施先行，法律确认在后”的顺序及形式依次展开的，这一特征在“政策试点”中体现得尤为明显。中国改革历程中一系列重大制度的变迁与新立，如家庭承包责任制、股份制、破产法、土地使用权转让制度等，都是先在全国不同地区进行试点，最后由全国性立法机关来对这些试点成果进行整合，或者将其直接上升为法律，或者对原有法律中的内容缺漏予以修订和完善。自下而上地看，试验性改革秉承“有总比无好”的指导思想，将开展“政策试点”作为正式法律法规的一个重要来源，来自试点单位的试点成果为改革所需法律法规的出台提供了大量的内容参考；自上而下地看，试验性改革秉承“先粗线条立法，后精细化完善”的行动路径，有的法律法规在全面实施之前，还需要被先行置于部分试点单位进行测试，在经历一个试运行阶段后方才能够得到正式认可。
中国改革的现实状况决定了“政策试点”的一个重要功能及目标，那就是填补某个领域的制度性空白，为其提供相应的内容参考。特别是在改革的初期阶段，只能是通过“政策试点”，依靠各个试验点的摸索，一点一滴地积累制定正式制度所需的知识、信息和经验等。在这一背景下，改革实践既不可能去寻求法律依据，更不可能受到法律的指导和规束。这些看似“不合常规”的改革行为，实际上恰好体现出了基于试验性改革实践工作的“常规状态”。然而，随着改革以来制度建设进程的持续推进，法律法规体系已渐趋完善。这样一来，在存有完备政策体系的改革领域，部分“政策试点”项目的目标一旦指向创造新的制度，那么试验性政策就会越来越多地面临着与某一现行法律法规相抵触的问题。在多个领域的改革步入深层次阶段的背景下，“突破现行体制和政策”成为各个“政策试点”项目中最为常见的寄语。究其原因，首先当然是出于鼓励试验点大胆探索、勇于创造的考虑。同时，更重要的一点则在于，它是在提醒试点单位，要对试点工作进行过程中新政策与旧制度之间所可能会产生的摩擦、矛盾等情况做好物质和心理上的事先准备。
“破旧立新”的试验性改革，当然难免会与既定法律法规发生冲突。开展“政策试点”的目标指向，就在于对一些不合时宜的法律法规做出修订，甚至需要废除一些法律法规。但在这些法律法规还未得以正式修订或废除之时，试点单位所实施的新政策如果在内容方面与现行制度有着较大的差异以及矛盾之处，甚至保持着高于法律法规的姿态，自然就难免会影响到法律的严肃性。基于试点方法而出现的多样化政策共同运行的现象，可能会造成试验性政策与已有法律法规之间的摩擦和冲突，以致破坏整个法律体系的统一性和完整度。同时，更重要的在于，这不免会使得社会公众产生部分试点主体存在着通过试验式改革来进行“寻租”的机会主义倾向的忧虑，也即试点单位完全可以在开展“政策试点”这一名义下，通过有别于现行制度的试验性政策，来进行“创租”、“寻租”。
例如，启动于2011年的“房产税改革试点”，刚一开始就面临着改革试验缺乏法律依据的争议，各方论者对此争论不休[7]。归结起来，有关房产税试点政策与现行法律相冲突的讨论焦点，主要集中在两个方面：首先，房产税的开征缺乏法律依据。《立法法》规定，对非国有财产的征收，必须制定法律，即使尚未制定法律，也需经全国人民代表大会及其常委会授权由国务院制定行政法规来操作。地方政府以“改革试点”的名义，仅凭一纸文件就开征房产税，显然与此相背离。其次，地方政府征收房产税的上位法没有理顺。1986年国务院出台的《房产税暂行条例》针对的是营业性房产，这是由于当时全国大部分房产都是公有的，未针对非营业性房产征税。目前《房产税暂行条例》并未得到修改，仍具有效力。在这种情况下，地方政府推行针对非营业性房产的税收试点政策，显然与中央政府的这一条例存在着冲突之处。
针对“政策试点”在操作过程中所可能会造成的政策时差、政策势差这两个衍生效应，可以考虑从法治化和技术性这两个层面对其进行全面优化，使其在未来更好地服务于改革事业。
立足于法治化是促进“政策试点”在未来更加规范地发挥自身作用的首要着眼点，为使“政策试点”得以在法治框架内规范化地进行，就要通过巧妙的制度安排，尽量缩减试点方案及行为与法律法规条文可能出现冲突的空间和概率，达到既能给改革试点开绿灯又不妨碍法律严肃性的良性状态。对于与既有法律法规可能形成冲突的改革试点，试点工作的主要负责部门可请求立法机构进行授权。授权时应该明确两个最主要的事项：一是试点方案在试验点范围内可以暂时替代相关法律法规条文，具有法律效力。待试点工作结束后，应及时进行总结，明确试点方案内容中可作为立法或法律修订的来源部分。二是明确试点过程中的责任认定办法，尤其是如果试验点出现“创造性违法”，甚至试点失败并遭受相关损失时，应予以相应的豁免，或只需承担试点工作本身带来的后果，而不应该受到额外责罚[8]。这有助于打消试点主体的事前顾虑，保障其积极性。同时，在这一过程中，还需要从另外两个方面对其进行制度保障。
首先，对于试点工作的实施期限应有较为明确的限定。任何一项改革试点都不能过于长久，甚至无限期地进行。一般来说，一个试点项目的进行时间不宜超过5年，即以尽量不超过一届政府的任期为好。如果是较为重大或具有特殊性质的改革试点，可以考虑分阶段进行，但每一阶段也都应有明确的时限。同时，还要根据时间进度安排，实时跟进试点单位的情况，并做出阶段性的评估和反馈。这样做的目的，是为了将试点与非试点可能会出现“政策摩擦”的状况尽量置于可预期的范围和程度以内。如果进行试点的时间长度一味地模糊化和不确定，对于改革试点工作长期没有一个“定论”，就会使得试验点的改革存在着出现“拖沓”和“疲劳”的可能，甚至还可能造成试点单位改革积极性的下降。
其次，对于试点工作实施的范围应有严格的限制。得到相应授权的试点单位应严格在授权范围之内开展活动，不得随意采取逾越授权文本规定的行动；而没有被纳入试点的地方或部门，也应严格按照既有法律法规办事，不得随意采取与既有法律法规相抵触的行动。特别是对于非试点单位而言，由于部分改革试点政策多少带有“政策红利”的性质，“先行先试”可能就意味着会“先到先得”，以致经常出现各个地方或部门“竞争”试验点名额的现象。事实上，只要前面所说的对于试点工作的时间期限安排得当，能够使非试验点对改革进程有足够的预期，有所期待、有个盼头，它们不顾改革整体安排而擅自进行试点的可能性就会大大降低。
新时期改革事业的一个主要特征就是各改革领域进展不一，而且多个领域的改革线程同时开启并相互交织的改革态势越来越明显。为有效应对这一局面，“政策试点”也需要做出相应的调整，在横向上注重总体统筹、间接指导与自主探索相结合，在纵向上注重“顶层设计”与“基层创意”相结合，从而在试点的类型、内容与实施主体间形成有效的补充、配合及平衡[9]。
其一，在横向上，对“政策试点”在不同改革领域的功能定位做出各有侧重的划分和界定。目前，中国的改革开放进程已进入到一个新的阶段，这具体表现为部分领域的改革逐渐步入成熟期，部分领域的改革进入开拓期，同时改革的复杂性、关联性越来越突出。转型期的这些新特征，使得处于不同改革进度的各个领域的目标导向发生相应的变化和分化，进而，也使得作为配合改革实施方法论工具的“政策试点”发生与之相联动的改变。这些变化所产生的综合性作用传递到“政策试点”的具体演化方面，主要体现为：在较为成熟的改革领域，“政策试点”越来越强调其整体性、综合性和指导性，强调对试点工作的系统性统筹安排；而在正步入开拓期的改革领域及事项方面，单一性和独立性的“政策试点”仍要居于主导地位。简言之，新时期的改革事业将越来越强调“政策试点”在总体统筹与局部探索、整体指导与自发创新之间求得进一步的分化及协作。
经过较长时期的探索和积累，有些领域的改革已经进入到成熟期和总结期，制度建设以及相应的“政策试点”在经历一段时间的磨炼之后日臻成熟，并还总结出一套较为完整的办法。同时，随着经济社会转型向着纵深前行，改革的复杂性和艰巨性也日益显现，牵涉面越发广泛，开展单一性的改革试点已难以达到预期目标，需要对试点类型及方法进行相应的调适。因此现在既有必要也有条件和能力强化相关改革的整体统筹和总体安排，明确改革的优先顺序和重点任务，将整个改革战略分化设置为更为细化的多个试点项目，在进行总体布局的基础上分别开展重点突破，然后再重新进行整合。在那些较为成熟的改革领域，“政策试点”的整体性、综合性、指导性程度将会得到明显提升，“政策试点”的类型宜以综合性较强的试验区、试点项目为主，比如综合配套改革试验区、部省共建的试验区、部委指导建设的试验区以及跨地区、跨领域的大型综合试点项目等。近年来不断设立的综合配套改革试验区，以及2010年7月29日《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）所公布的10个综合性改革试点，即是这一发展趋向的明显例证。
同时，强调对“政策试点”进行总体统筹并不意味着忽视甚至放弃单一式分散试点的方式。随着改革议程的不断更新，对于那些新近启动的改革由于还缺乏相应的知识和经验积累，缺乏成熟的想法，事实上难以进行整体规划，因而开展少量的单一性、独立性“政策试点”仍具有显著的积极意义。“政策试点”类型以个体性较强的试验区、试点项目为宜，比如新近设立的自由贸易试验区、地方自主建设的试验区、单一地区或单个领域内的中小型试点项目等。总而言之，在对“政策试点”这一重要方法论进行调整和优化的过程中要避免泛泛的一概而论，既要强调总体统筹，也要注意充分调动各方面的改革积极性，尊重首创精神。
其二，在纵向上，针对“政策试点”在不同改革领域的各有侧重，试点的实施主体也应有所不同，这样才能形成配合。在改革试点中，自上而下的各个实施主体间各有其相对优势。中央政府的优势主要体现为协调能力，以及对来自各个地区的信息进行加总后的战略判断能力；地方政府的优势主要体现为信息收集能力，特别是由于中国地域庞大但相互间却又千差万别，地方政府尤其是基层政府对于“本土知识”的捕捉和运用能力就显得十分重要[10]。因此，在理想状态下，最优的改革试点实施路径可以考虑这样设计：综合性较强、牵涉面较广的改革领域对于协调各方的需求更为迫切，应以协调统合能力更强的中央政府为主；单一性、独立性较强的改革领域对于各种信息的需求更为迫切，应以信息集成能力更强的地方政府为主。
具体来说，未来可以考虑从宏观、中观、微观这三个层面系统推进“政策试点”：一是涉及重大标准、重要制度改革的试点，以及复杂性、敏感性、系统性较强的改革，应由中央层面直接进行统筹谋划，在做好顶层设计的基础上统一组织实施；二是对一些重点领域和关键环节改革的试点，应由省一级人民政府和中央有关部门在中央指导下开展相应试点，待取得经验后，再行总结推广；三是各地方尤其是基层政府结合自身实际，根据总体要求，在得到相关许可后自行组织改革试点。
五、结论与讨论
本研究致力于较为清晰地揭示“政策试点”的深层次局限并据此设计应对之道，尝试着提出了“政策时差”、“政策势差”等目前可能尚未引起足够重视的衍生效应，进而探索性地从法治化和技术性这两个层面提出相应的优化策略。同时，需要指出的是，由于理论与实践之间的天然鸿沟，本研究仅仅针对“政策试点”可能会面临的两方面挑战提供了相应的解决思路，因而这并不意味着可以“一步到位”地使相关问题迎刃而解，显然这还有待于研究工作的精细化。另外，本研究只是从一个特定的角度来分析讨论“政策试点”所面临的一系列现实及理论问题，对于某些因素和变量可能未有涉及，但这并不意味着它们不重要，这只是本文在理论抽象取舍上的主观抉择所致。在诸如顶层设计与地方试点之间的有机协调、试点过程中的成本和责任认定、试点在不同政策主题内容的差别化功能定位等重要议题方面，还存在着非常开阔的探索空间。
作为一项牵涉面广、操作复杂且还需要保持较高成功率的改革手段，进行“政策试点”并不仅仅是将新政策施加于试点单位，然后观察其与非试点之间的不同之处那样简单。试验式改革既要通过“循序渐进”的方式完成改革任务，又要尽可能避免由此带来的“不良反应”，协调处理好试点与非试点单位、试验性政策与现行法律法规之间的复杂关系，巧妙地在改革创新与依法治国、先行先试与制度统一、顶层设计与基层创意之间维系动态平衡，以求获得更多的改革收益，付出更少的改革成本。这些实际上都是对改革者智慧与勇气的考验。
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