毕业生与就业市场结构性失调、学历证书与职业资格证书混乱重复、教育与培训质量下滑以及其他未形之患使职业教育治理危机日益显露。教育部部长袁贵仁在2014年教育工作会议中指出：“实现教育现代化，教育治理要率先现代化。”针对职业教育不能适应现代社会发展的种种治理危机，如果仅就个别问题回应，而不彻底转变政府职能，结果只能是治标不治本。发展职业教育是目前我国适应转型期经济发展和实现教育公平的重要战略，是关涉经济和民生的大事。与普通教育不同，职业教育既有公共的部分，又有私人的部分，所涉及的政府管理部门多元，治理是一个复杂的问题。实现现代职业教育治理体系和治理能力现代化，政府必须下决心“冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”，深刻透析现代职业教育治理体系中自身与其他主体之间的关系，界定政府的权力边界，加强行政权力的有限性和有效性，发挥政府各部门应有的作用，只有这样才能建立起适应社会发展和市场经济需要的“政府主导、学校自主办学、社会广泛参与”的现代职业教育格局。
一、政府权力边界产生的机理分析
边界即范围，权力边界即权力的范围，也就是权力的有限性。对于权力的主体来说，凡是法律没有明文规定的，权力主体就不能去做；对于权力的客体来说，凡是法律没有明文禁止的，权力客体都可以去做。明确了这样的范围即限定了该权力的边界。本文暂不从权力的属性出发，来谈论权力为什么要有边界。因为权力的扩张本性和腐化本性伴随权力始终。对权力加以限制的理论假定，也是出于对权力扩张本性的警惕和对人性的不信任。每个人都有追求自身利益最大化的倾向，因此，不论从权力的属性来说，还是从权力作为一种稀缺的资源来说，权力都需要有边界。
启蒙思想家卢梭提出的“社会契约论”将权力分为了公权和私权。其核心思想是公权为保障私权而生，公共权力应有明确的界限。公权的边界客观上会随着人类共同体的发展而不断做出调整，但在一个特定的历史阶段，公权的边界应当是清晰的而不是模糊的，应当是可控的而不是失控的。[1]而在现代职业教育治理体系中，政府公权的扩大和滥用阻碍了私权的独立，严重限制了职业教育的发展。行政权力是现代职业教育发展的主导力量，因此必须规范和利用可以消解利益冲突的行政权力。
探讨政府的权力，首先需明确国家与政府的关系。关于国家的起源，近代以来有两派比较流行的观点。一派是社会契约论，认为人类为了生活得更好，从自然状态进入社会状态，互相订立了社会契约，交出自己的部分权利，由此组成了国家。这种观点认为国家的主权来自人民，国家应该为人民服务。另一派则是以马克思和恩格斯为代表的阶级斗争论，强调国家是阶级矛盾不可调和的产物。在氏族之间产生利益分化而导致矛盾加剧的时候，处于优势的一方为了维护自己的利益，创立了国家，新的社会制度取代了由血缘关系决定的氏族制度。这两种观点虽然关注点不同，但实际上并不互相矛盾，也不能互相推翻，且同时戳穿了“君权神授”的谎言。不论哪种观点，都认为国家是一种具有公共权力的制度。既然如此，国家中签订契约也就是立法的权力就是属于公众的。公共力量的实施需要有一个适当的代理人，使公意能够发挥作用。公民社会的目的原是避免并改善自然状态的种种不适，而这些不适的地方是来源于“人人是自己案件的裁判者”，于是需要设置一个明确的权威，当社会的每一成员受到任何损害或发生任何争执的时候，可以向它申诉，这个社会的每一成员也必须对它服从，[2]这便产生了政府。在民主制国家中，政府只是行使行政权的机构，是国家权力的执行者和被委托人。
因为国家对公共产品负有责任，因此国家是职业教育的终极责任者。而政府作为国家的行政机构，在现代职业教育的发展中应起到主导者的作用。职业教育与普通教育不同，职业教育是实用主义道德观指导下的教育，[3]是与社会经济发展和个人职业生活联系最为紧密的教育类型。在现代职业教育的属性中，既有属于教育本质的公共部分，又有利益相关的私人部分，这反映在政府的管理实践中，则是职业教育所涉及的政府管理部门多元。除了教育行政部门，还涉及人力资源和社会保障部、卫生部、司法部、文化部等许多相关部门。对于教育公共部分的管理通常是由教育行政部门统筹规划，那么对于私人部分来说，什么形式的政府最合适呢?这个政府应该是具有国家观念的，行政的范围应该在国家意志和行政权力之间。[4]因此，政府虽然掌握着“最高权力”，但并不代表它的权力是无限的。
二、现代职业教育治理体系中政府与其他利益主体的关系
从现代治理理论来看，职业教育所涉及的利益主体是多元的，除了政府之外，还有学校、企业、行业和整个社会。这些主体之间应该是基于国家意志的公共契约关系，职业教育运行中的规则也应该是在这些利益主体平等协商的基础上制定的。在现代职业教育治理体系中，政府的主要角色应是“掌舵”而非“划桨”，[5]这重新界定了政府的角色和功能。政府既然是整个社会的集体力量之一，那么它的权力范围就应该受到其他社会力量的制约。从具体实践来看，现代职业教育治理体系中，政府需要处理的冲突主要有三大类。
(一)政府与职业学校的冲突，也就是教育行政权力与学术权力的冲突
各级各类教育行政部门拥有一定的权力，职业学校也拥有一定的权力，这两个权力之间常常处于博弈状态。教育行政权力是指教育各行政部门所拥有的权力，其运行是通过指示、指令、决议等，自上而下贯彻执行，具有一定的强制性。[6]教育行政权力的目的是保证教育方针和办学思想得以落实。职业学校及其他教育培训机构具有影响学术事务和决策的能力，是对学科和专业教学和培养的影响力和控制力，也就是学术权力。学校(培训机构)是现代职业教育的承载者，其办学过程应该具有较大的自主性。
(二)政府与市场的冲突，是政府非教育行政部门与其各自主管行业的冲突
在现代职业教育领域中，这一类冲突是比较特殊的。与其他教育类型相比，职业教育与市场的距离最近。职业教育的培养目标紧密结合市场对人才的需求，所培养的人才直接输入市场进行检验，所培养人才的标准需要由各行业参与制定，而个人所获得的职业资格又需要由分管各行业的政府部门认证。在现代职业教育治理体系中，政府与市场的冲突体现在政府利益与企业利益、行业利益的冲突。行业和企业是现代职业教育的协同者和指导者，紧密参与职业教育培养人才的全部环节，因此也应该作为职业教育体系的利益主体之一，并承担一定的权责。
通常在普通教育领域不存在政府内部冲突，教育往往由教育部门来治理。但在现代职业教育领域，由于不同行业的复杂性和专业性，教育也需要其他相关部门来共同治理。例如司法考试、医师资格考试等专业性较强的考试由相关司法部门和卫生部门直接负责，一些行业相关的职业资格如金融、冶金、电力、石油、铁路、运输等则由人力资源和社会保障部门或行业主管部门直接颁发。面对这些复杂多元的治理问题，现有的协调领导体制既缺乏权威性也缺乏执行主体。行政管理以条块为主，造成条块分割、以局部代替整体的现象。教育行政部门与政府其他部门的管理机制不协同性还反映在各部门的职责权限不清，导致该管的无人管，不该管的多人管，造成管理混乱。[7]
国家意志代表公意，政府虽然是国家意志的行政机关，但作为独立的主体，中央政府与各级各类政府都具有自己的个别意志，也就是众意。公意只考虑共同的利益，而众意考虑的则是个体的利益，是个别意志的总和。[8]公意之所以成为公意，在于它代表所有人民结合起来的共同利益，公意使利益和正义具有一致性，使公众的讨论具有其他个别事情所没有的公正性。为了使公意更好地得到表达，就不能允许国家之中存在小集团，存在权力过大的众意。因此当人民的利益存在冲突的时候，必须构建一种契约关系，订立一个约定。这个约定应该是合法的，因为它是建立在社会契约的基础上的；应该是公平的，因为它对所有的人都是一样的；应该是有益的，因为它除了大家的幸福以外，便没有其他的目的；应该是巩固的，因为它有共同的力量和最高权力做保证。这种基于契约关系签订的约定即法律。契约的精神应该是现代社会最基本的精神。没有只享受权利不履行义务的权力。契约精神的实质则是在保证自己利益的同时拿出一部分利益给他人。在现代职业教育治理体系中，政府不再是治理的核心，而与其他主体处在同等的地位上。虽然政府与学校、企业、行业等其他主体的具体职能和分工不同，但体现在契约的关系上是平等的。作为国家意志的被委托人，政府在发展现代职业教育的时候应该从防止利益冲突入手。
三、消解现代职业教育治理体系中利益冲突的制度保障
“即使是最强者，如果他不把他的强力转化成权利，把服从转化成义务，他也不可能强到足以永远当主人。”[9]强力不构成权利，人们只对合法的权威才有义务服从。因此，法律作为国家意志的表现形式，成了消解各利益主体之间冲突的制度保障。
面对现代职业教育所涉及的众多利益主体及其之间冲突，无法以一家之言来定夺，只能期盼法律作为中介进行调解。公意体现为法律，而政府的意志体现为政策。政策是阶级意志和利益的集中体现，服务于社会经济的发展，具有导向作用。但现代职业教育所处的市场环境变化迅速且纷繁复杂，当政策所处的市场环境发生变化时，政策就会预测不准。以市场为中心的治理理论就建议分散政府制定政策的权力，建立有效的市场机制来衔接公共与私人领域的利益。[10]以公意治国，而不是以众意治国的理念即法治的理念，法治的本质在于有效的制约公共权力，保障公平。教育要想实现现代化，必须在教育治理中贯通法治的理念。通过立法，实现政府与其他利益主体之间、政府各部门之间的利益契合，明确各主体的权责，提高现代职业教育的治理能力。只有树立国家观念，通过建立在公意基础上的法律来限定政府的权力边界，才能实现各权利主体间的利益契合和职业教育的健康发展，从而满足教育教学规律和适应市场环境变化。也只有通过法律规范政府的权力边界，才能使政府的权力得到有效的发挥。
(一)依法确立现代职业教育治理体系基本结构
如果政府的权力是主动的和处于支配地位的，那么责任就会是被动的，即政府对教育履行的责任不是自主的，而是迫于外在压力的。[11]在政府功能模式方面，中国政府一直属于“大政府、小社会”模式，政府大包大揽，什么都管，只给社会留有较小的空间，社会不拥有任何权力。[12]针对现代职业教育治理体系中多元利益主体之间冲突的危机，政府应该首先转变观念，简政放权。
通过修订《职业教育法》，完善适合现代职业教育发展的分级管理制度，转变政府职能，强化学校自主权，鼓励行业和企业参与。创设有利于产教融合、校企合作和社会力量参与办学的良好制度环境。在法律规范下的新的职业教育治理体系中，中央政府应具有国家观念，具有统筹全局的权力和责任，减少部门责任交叉和分散。地方政府应根据地方特色统筹区域职业教育发展，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，减少对学校教育教学具体事务的干预。除此之外，还要加强规范学校、行业和企业等其他治理主体的权利和义务。
在教育市场日益发展、教育资源竞争日益激烈的大环境中，政府应该站在国家视角上发挥作用，以社会整体利益最大化为目标，通过共享、分析信息，进行最优战略组合的选择，借助市场机制，办出职业教育特色，使职业教育真正服务我国社会经济的发展。处理好政府与学校、政府与市场以及政府内部各部门之间的关系，要先切断政府直接干预职业教育微观事务这只“手”，“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”。既要建立权力清单，明确各级各类政府的权力分配；又要注意每一项权力的有限性；更要随时监管权力的有效性，并防止权力的滥用。
(二)加快推进职业教育国家资格框架建设
现代职业教育治理体现国家意志，是在国家法律法规之下，为促进现代职业教育有效运行，政府与学校、企业、行业等利益相关的多元主体明晰权责、协调关系或利益的过程。[13]政府在现代职业教育治理体系中的主要职能，是建立职业教育发展中协调关系的一系列制度和政策依据。作为起主导作用的政府，需要具备科学的预测能力，能够预测经济社会发展对各类人才的需求，推动职业教育层次与专业结构调整和区域产业结构调整相适应，职业教育课程和实训基地建设与产业技术进步相适应，建成职业教育国家资格框架。
职业教育国家资格框架是关于职业教育体系内各层次教育的专业认证和国家职业资格认证相融通的探索。现代职业教育由学校教育和职业培训构成，现代职业教育社会职能的有效发挥，取决于学历教育与职业培训能否合理的相互配合，形成合力。由于职业教育的复杂性和特殊性，国家资格框架必须由具有国家观念的政府来牵头制定，但又不能完全由政府制定。政府需要通过利益驱动推动多元主体参与现代职业教育及其相关活动，通过利益博弈达到各利益主体间的利益契合，实现现代职业教育的有效治理。“利益驱动”应该成为各主体参与职业教育及其相关活动的根本动力，“利益契合”是国家资格框架有效运动的基本原则。职业教育国家资格框架是现代职业教育体系功能的发挥，其中，各利益主体通过利益博弈，达到利益契合，从而主动参与职业教育治理，实现利益最大化及治理能力最大限度的发挥。
四、结语
与传统管理理念不同，现代社会治理的权力来自公众认可和社会契约。因此，对现代职业教育的治理，首先需要在公意的基础上制定法律，从而形成自组织良性、稳定运行的机制，促进职业教育自身的发展和抗风险能力。在职业教育中，属于教育本质的部分是国家的公共事业，需要公平、公正的制度保障；而职业教育中与市场紧密相关的培养技术技能型人才培养的部分则与经济利益相关，需要平衡各方利益。对权力边界的界定意味着利益的重新分配，通过一种方案转化为一种利益格局，彻底的行政改革应该是能够使整个系统动起来的，具有新陈代谢的生命力。当然，在现代职业教育治理体系中，不仅政府的权力是有边界的，学校的权力、行业和企业的权力也同样是有边界的。政府应合理下放权力，适当分解权力，有效制约权力，推动契约建设，实现现代职业教育治理体系和治理能力现代化，进而实现教育现代化。
参考文献：
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标题注释：2014年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“现代职业教育治理体系和治理能力现代化研究”(项目编号：14JZD045)。
