党的十八届三中全会提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]并将此作为新时期全面深化改革的总目标。作为新时期国家部署实施的“第五个现代化”——“国家治理现代化”势必将成为引领国家各个领域和各项事业改革和发展的新方向。在推进国家治理现代化的进程中政府无疑扮演着重要角色，起着决定性的主导作用，“无论是建立完善的市场体系，还是培育成熟的社会体系，抑或是推动政府内部治理结构的改革完善，都取决于政府角色的现代转型”。[2]（P4）然而，在推进国家治理现代化的现实过程中，政府往往易由“政府主导”促生“政府本位”的观念和倾向，致使政府出现部分职能失灵和治理失败的问题，进而存在引发国家的整体性治理危机的风险。因此，如何规制“政府本位”治理的倾向，推进政府职能转变和治理转型，构建多元主体协同治理的体系格局，成为当前有效推进国家治理现代化所面临的一项紧要任务。
自改革开放以来，中国经济和社会发展取得了巨大进步，但同时社会利益分化、贫富差距扩大以及由此所带来的局部矛盾冲突激化等问题日益凸显，直接给国家治理体系和治理能力带来了严峻挑战，因此新时期我国提出并确立了国家治理现代化的改革总目标。国家治理现代化是指“从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序而形成和建构的一套制度规则、治理工具及执行能力”，[3]（P62）具体包括了国家治理体系现代化和治理能力现代化两个方面的内容。从目标取向上看，我国的国家治理现代化与西方国家的治理现代化基本一致，但是受不同国家的制度、文化、发展阶段以及现实状况等因素的制约和影响，我国的国家治理现代化过程具有不同于西方国家的发展逻辑。西方国家的治理现代化主要从社会中心论出发，强调通过发展成熟的公民团体和基层自治来推进并实现整个国家的治理现代化，而我国整体处于转型期，社会治理体系尚未健全，社会治理能力仍处于相对较低的水平，因而在推进国家治理现代化过程中更注重国家权力主体（主要是政府）的核心主导职能和作用。当然，随着社会的不断发展，我国的国家治理的理念和逻辑在强调“转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，应该是一个更为均衡和客观的理论视角”。[4]（P31）
一般来说，国家治理包含着政府治理、市场治理和社会治理等多个子系统，但从国家治理的具体过程和方式来看，“国家治理又主要是通过国家行政体系为代表的治权体系来实现的”，[5]（P15）即突出体现为政府治理，“政府治理即是国家治权的运行，是国家治理的具体实施和行政实现。”[5]（P15）在现实实践中，通常由政府作为公共权力的直接行使者，代表国家承担着公共管理的职能角色，履行着对市场、社会以及公民等的服务管理的职责与义务。政府本身所承担的职责和角色充分表明，政府具有其他权力主体所不能匹敌的重要性和优势，自然是国家治理的核心主体，在国家治理中居于核心地位，起着主导作用。政府的这种主导作用不仅体现在政府在培育市场机制和增强社会自治能力等方面所具有的重要功能和作用，而且政府自身治理水平和治理能力的提升对于其他治理主体乃至整个国家治理能力和水平的提升同样具有巨大的引导和推动作用，从而也就从根本上直接主导并决定着整个国家建设和社会发展的进程。从这个意义上而言，推进政府治理体系和治理能力的现代化就成为实现国家治理现代化的核心和关键。
当前，随着市场化、社会化进程的加快，市场组织、社会组织以及公民个体等社会主体在国家治理中的地位和作用日益凸显，如何引导、推动并协调这些社会主体有序参与国家治理，从中提升其治理能力，并进而在国家治理体系的整体框架中逐步构建政府与市场、社会以及公民等多元主体相互合作、良性互动的协同治理体系，不仅是当前推进国家治理转型以及实现国家治理现代化所面临的首要任务，同时也为作为国家治理核心主体的政府的治理转型和现代化提供了变革方向和行动策略。基于此，在国家治理现代化总目标的指引下，推进政府治理转型及其现代化的方向和核心目标应主要包括：一是政府治理的法制化，即将政府公共行政和公共治理的全部活动纳入法治化轨道，树立宪法和法律在公共行政中的至高无上权威，在提升政府依法行政效力的同时，不断促进政府与市场、社会以及公民等主体的职能边界和关系的规范化、制度化和法治化。二是政府治理的民主化，即明确人民作为国家政权的所有者是国家治理的主体，不仅要使政府在施政过程中始终以增进和维护人民的根本利益为基本宗旨，同时还要通过多元协商、民主参与等方式推进政府决策和管理的民主化，增进政府与公民的良性互动。三是政府治理的科学化，即按照科学化的原则要求优化政府内部治理结构，使政府内部不同层级、不同部门的职能设置合理、权责清晰，整个政府运行廉洁高效，同时科学界定和规范政府与其他治理主体的职能边界和相互关系，使不同治理主体有序参与公共治理。四是政府治理的有效化，即政府能够有效的使用公共权力对公共事务进行高效管理并能向公众提供优质服务，公众能够对政府权力和官员行为进行有效规制，防止政府不作为以及侵害公共利益。
2 “政府主导”与“政府本位”：推进国家治理现代化的特点与问题
如前所述，我国国家治理的理念和发展逻辑决定了政府在国家治理中居于核心地位，主导、引领并决定着其他社会主体在国家治理中的地位和作用。然而，受现实各种因素和条件的掣肘，“政府主导”的地位和作用很容易异化为“政府本位”治理的观念和行为，并在现实中突出表现为政府职能越位、错位和缺位以及出现治理失败等情形和问题，这不仅严重阻碍了政府与市场、社会以及公民等主体良性关系的确立，也直接影响社会多元主体协同治理体系格局的生成，从而成为现阶段推进国家治理现代化所面临的主要症结。
现代化实践表明，西方发达国家的现代化过程主要采取内生型的发展模式，即现代化的实现主要是社会自发的过程，政府只是起到“守夜人”的作用，而大多数后发国家则主要采取外生型的现代化策略，更注重政府的角色和作用，即由政府主导并推动国家的现代化进程。当前在面对国内经济社会矛盾日益凸显与国际竞争日趋激烈的双重挑战和压力下，我国在推进国家治理转型和现代化的进程中，客观上必须依靠政府的力量，即通过发挥政府的主导职能和作用来推进经济社会的发展和国家治理转型，尤其是“现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织发展还处在‘先发展、后管理’阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备，为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，……应有一个实行政府主导型治理的过程”。[6]（P12-13）换言之，在一定时期内“政府主导”的治理模式应然成为我国推进国家治理现代化的鲜明特点和趋势。
所谓“政府主导”的治理主要是指在推进国家现代化的进程中，以政府作为社会公共事务管理和运行的核心主体，通过发挥政府的统领主导性作用来组织、引领、推进并实现国家建设和社会发展的一种策略方式。实际上，在我国政行合一的现行体制框架下，无论是市场体系的成熟还是社会组织的发展，抑或是政府自身治理体系的完善，最终都离不开政府在其中发挥推动、引领和主导的作用。依据十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的相关内容表述，政府的这种主导性作用概括起来主要体现在三个方面：其一，政府起着组织、引领、助推、保障等总体性的作用，即承担着包括统领全局、协调各方、战略规划、政策制定、制度供给、标准实施以及环境营造等一整套的系统性的职责和功能。其二，政府在市场经济中发挥着“看得见手”的作用，即承担着包括制定规则体系、完善宏观调控、优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、促进共同富裕、弥补市场失灵等基本职责和作用。其三，政府在社会组织发育和现代公民人格塑造方面发挥助推和保障作用，即包括扶助培育和完善各类社会组织，引导、规范和监管社会组织工作，弘扬和倡导公民社会责任和公共人文精神，积极推动公共参与以及塑造现代公民等职能和作用。总之，“凡是产权无法明确界定的领域，凡是市场、企业和公民社会不愿、不能或不予负责的事项，都属于政府的作为领域和责任范围，凡是公共领域和非私人领域的事务，政府都责无旁贷”，[7]（P7）因而也就充分凸显政府在其中居于主导性的地位和作用。
尽管政府作为国家权力的直接行使者，是社会政治生活和公共管理的核心主体，主导着对社会公共产品的权威性分配，但是在政府发挥主导作用的过程中，往往会受公共权力扩张的特性、人性自私本性、监督制约制度不健全以及人治文化传统等多种因素的影响和制约，很容易使“政府主导”的地位和作用发生异化，促生“政府本位”的观念和倾向。“政府本位”的观念和倾向，主要体现为政府作为唯一的公共管理主体和公共利益代表，拥有对一切社会事务和活动的监督、管理和控制的权力和责任，强调“公共管理就是政府管理，只有政府、只能政府才是公共管理的主体，只有政府、只能政府才能有效履行公共管理的功能。”[8]（P18）从实质来看，“政府本位”的观念是夸大政府主导作用、扭曲政府权力运行取向的一种消极表现，其直接带来政府全能至上、政府利益固化和政府无限责任等严重危害，并且政府治理的本位化使政府运行逐渐背离了公共利益的价值取向，造成政府部分治理功能僵化或失效，进而由此导致出现“体制性衰退和系统性危机”[9]（P3）等国家的整体性治理危机。现阶段，由“政府本位”治理所带来的国家治理僵化问题主要表现在以下几方面：
2.2.1
政府僭越市场机制体系，直接干预微观经济活动，致使市场在资源配置中的决定性基础作用难以彰显。在社会化大生产条件下，市场是资源配置的基本场所，全社会的生产资源和要素都通过市场机制体系来进行交换和配置，同时市场机制体系还保障不同类型市场主体在遵循自由、民主、竞争、平等、法治等原则下自主开展经济活动，而不受政府和其他权力主体的操控和干预。但是由于改革开放前，我国实行了很长一段时间的计划经济体制，政府与企业高度一体化，生产活动完全由政府控制和决定，计划经济实质上成为命令经济。改革开放之后，尽管我国确立起了市场经济体制，但仍不可避免地带有着计划经济体制的种种痕迹，因而受此惯性的影响，我国不少地方的政府仍或多或少沿袭着计划经济条件下管理经济活动的工作方式和思维习惯，热衷于用行政命令的手段干预、主导市场经济活动，致使“地方保护主义”、“政府本位主义”等大行其道，甚至有的政府部门和官员以“政府本位”治理自居，打着服务经济发展的幌子，不仅利用公共权力干预、操控企业活动，而且公然利用职务之便或其权力影响力来谋取部门利益和个人私利。根据南方周末的一项调查数据显示，在中国2532家沪深上市公司中，曾经在党政机关或者公检法系统有过任职经历的“官员独董”有901人，仅2013年，这些“官员独董”拿走的年薪共计7733.34万元。上述这些由“政府本位”治理所带来的政企不分、政资不分现象，不仅极大地降低了市场配置资源的效率，而且也严重损害了社会的公平正义。
2.2.2
政府垄断社会公共事务治理的资源，仍过多地包揽和控制着一些本该由社会组织承担的社会事务，致使社会组织的职能作用不能有效发挥，社会自主性力量发展缓慢，整个社会自治的能力和程度不高。新中国成立后，我国建立起“政社合一”、高度一体化的社会管理体制，在此体制下，政府垄断了所有社会资源，包揽了一切社会事务，直接参与并控制着各项社会治理活动，成为社会所有事务和活动的唯一权力中心，严重遏制了整个社会自主发展的活力和创造性。改革开放以后，国家开始逐步向社会分权、放权，先后在农村和城市推行实施村民自治和居民自治，同时随着政府对民间社会组织态度的转变，一些原来由政府承担的职能转移到了行业协会和社会组织，使社会组织得到发展，社会的自主性和自治性能力开始增强。迄今我国各类社会组织至少有300多万个，它们在承接政府职责、参与社会治理等方面的作用日益显现。然而，总体来说，我国“大政府、小社会”的社会治理格局并未根本改变，以政府为权力中心主导治理的方式仍是社会主要的治理方式，这就很容易使一些政府和部门囿于自身所掌握的资源和部门既得利益，滋生“政府本位”的价值观念，对一些涉及企业生产经营、社会组织发展及个人资质资格以及本该由社会力量和非政府组织承担的事项和权力迟迟不愿下放。以国务院为例，尽管本届政府先后取消和下放7批632项行政审批等事项，但仍有近1700项行政审批权有待调整，仍存在一些部门目前取消、下放的审批事项中“含金量高”的项目还不够多、有的部门将项目审批权取消或下放，但其他部门相关审批权没有同步取消或下放等问题。[10]上述政府这种“本位利益至上”的观念，不仅直接带来政府职能错位、越位和不到位等问题，而且政府不该管的管得过多，直接影响社会自我管理和自我服务能力和水平的提升。
2.2.3
政府承载并主导着公众利益诉求表达和各项权益实现的整个过程，却时而出现轻视甚至背离公共利益的倾向，致使一些地方官民矛盾冲突加剧，社会个体性的极端行为增多，群体性事件频发，政府逐渐失信于民。在日常生活中与公众交集最多的实际上是我国的各级政府机构，这不仅因为政府直接掌控着公共权力以及各种公共资源的使用权，还在于政府直接掌握着绝大多数的公众利益诉求和各项权益实现的渠道和途径，承载并主导着公众利益诉求表达和各项权益实现的整个过程，政府实际成为公共利益的协调者、维护者和最终实现者。然而，由于相关的监督制约机制的不健全和缺失，政府时而会出现背离社会公共利益，而趋向于政府自利的一面，即从政府自身的本位利益出发，轻视甚至是背离公共利益来谋求政府自身或个人的私利，政府自利与公共利益发生冲突，必然会产生政府与民众、官员与公民之间的矛盾和冲突，一旦政府处置不力或者执法不公就会导致严重的个人极端行为和群体性事件发生。中国社会科学院发布的《2014年中国法治发展报告》对近14年来的群体性事件进行梳理，发现由公民与政府或官员之间矛盾引发的群体性事件达383起，占到全部群体性事件的44.0%，其中公权力运行不规范，失去民众信任是激化矛盾、诱发群体性事件的重要原因。
2.2.4
政府自身利益部门化或个人化以及存在滥用职权、以权谋私和贪污腐败等问题，严重侵蚀政府的合法性基础，致使国家治理陷入危机。政府是公共利益的代表，用所掌握的公共权力谋取公共利益是政府的基本职责，并且社会发展中民众利益的维护和实现往往也主要由政府主导。然而，受人的自私本性以及监督制约力度不够等因素的影响，以及“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，[11]（P154）这些都会使政府主导很容易变为掌握公共权力具体执行的部门、官员的个体性权力行为而非集体性权力行为，这就导致公共权力成为少数人谋取部门利益和个人私利的工具，从而催生出滥用职权、以权谋私、贪污腐败等严重损害公共利益的行为和问题。从近些年国家查处的腐败案件情况来看，很多官员都身居高位或者任职于重要行业（如石油、电力等），他们利用自己所掌握的职权为自己、亲属或者他人谋取巨额经济利益。仅2014年，各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题53085起，处理71 748人，其中给予党纪政纪处分23646人。[12]由此来看，一旦这些政府谋利和官员腐败行为的不断滋生而不能得到有效遏制，必然严重侵蚀政府的合法性基础，也会使政府乃至国家失去应有的理性而陷入危机。
民主治理是现代国家治理的基本要义和核心内容。民主治理所包含的自由、平等、参与、协商、合作等核心价值，以及内在具有“保护权利、权力与责任、制度化和程序化、公开和透明、多元和参与、监督和制约以及由此而来‘以权利制约权力’和‘以权力制约权力’的双重权力制约机制”[13]（P17）等理念、原则和要求构成了现代国家治理的主要内容和基本价值诉求。从现代国家治理的理念、原则和要求出发，推进政府的治理转型和现代化，就是要将民主治理的基本理念、原则和要求贯彻到政府行政体制改革和治理体系现代化的整体进程之中，按照民主的内在逻辑和要求推进政府职能转变，以民主来规制和克服国家治理中由“政府主导”所带来的“政府本位”治理的问题。当前，推进政府治理的民主转型核心和关键是要从民主的基本理念和逻辑要求出发推进并实现政府与市场、社会及公民等主体治理关系的民主化，逐步形成多元主体协同共治的社会治理体系格局。
3.1 以民主的基本理念和逻辑要求推进政府与市场关系的民主化
“科学的宏观调控，有效的政府治理”是党中央在十八届四中全会上提出的正确处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用的新的目标要求。如何提升政府对市场宏观调控的科学化水平，增强政府有效治理市场的能力，首先应以民主的基本价值和逻辑要求为基本导向，推进政府职能转变，逐步实现政府与市场关系的民主化。具体来说需要政府逐步实现以下变革：一是，政府应自觉维护市场机制所内生的自由、平等、竞争和效率等民主价值，依据市场经济自身的运行方式和规律来建构市场运行良好有序的民主制度环境；二是，政府应根据市场经济发展的内在要求，变革政府“大包大揽”和对微观经济活动直接干预的观念和行为，逐步向市场主体放权，激发市场主体的活力，把“不该做、做不好、做不了”的事交给各类市场主体去做，推动资源配置依据市场规则、市场价格和市场竞争等法则实现效益最大化和效率最大化；三是，政府应逐步完善和拓展市场主体参与公共治理的机制和渠道，引领并推动市场主体在国家治理中发挥积极作用，提升市场主体的治理能力和水平。
3.2 以民主的基本理念和逻辑要求推进政府与社会关系的民主化
随着社会治理的自主性和独立性的能力日益增强，政府行政力量与基层社会自治力量的交互博弈，使政府与基层社会直接性的对抗和冲突的情况日渐增多，从而给以政府行政主导的国家一元治理体系带来诸多挑战。从传统的政府一元主导管控的模式向社会多元主体参与、协同共治模式的转变成为社会发展的趋势和推进国家治理转型的现实要求。对此，应按照民主的理念和要求推进社会领域的政府职能转变和体制改革，逐步实现政府与社会治理关系的民主化。具体来说，一是，政府应逐步向社会放权，培育并扶持非营利性、志愿性、公益性的社会组织发展壮大，发挥社会组织在公共服务和环境保护等方面的积极作用，将那些政府与企业都做不好、做不了或不愿意做的事交由社会组织，从而弥补政府和市场的不足；二是，政府应转变社会公共产品和公共服务的提供方式，即改变政府直接从事公共产品和公共服务的生产和直接参与供给的方式，采取合同外包、特许经营、政府补贴、志愿服务等多种方式交由私营企业和非政府组织承担部分公共产品和公共服务（除国防、公共安全等）的生产和供给；三是，政府应积极发挥推动社会组织健康发展、社会自治活动有序开展的监管者、推进者和维护者的核心角色职能，一方面，应加强对社会组织的监管，规范社会组织的各项活动，促进其健康良性地发展：另一方面，在共同性事务上应积极寻求与社会组织的互助协作，构建社会治理的新型伙伴关系。
3.3 以民主的基本理念和逻辑要求推进政府与公民关系的民主化
近些年，政府对公民诉求表达和权利实现机制的垄断性、封闭性与公民诉求表达和权利维护途径方式的多元性、开放性需求之间的矛盾冲突已经逐渐成为现代公共行政发展所面临的瓶颈。究其根本原因在于，政府仍然延续传统一元治理的行政模式，由政府及各个部门组织直接掌控和主导着公民诉求表达和公民权利实现的全部过程，同时由于缺乏有效的外部监督，致使政府及各部门形成了既定的利益格局和思维习惯，严重阻碍并制约了公民诉求和权利的实现。破除政府既定的利益格局和思维定式必须遵循民主治理的内在逻辑和要求，逐步增进并扩大公众参与，有序推动政府与公民主体关系的民主化。为此，政府应加快构建和完善广泛适应公众参与需求的制度体系，让更多的公民能够通过合法的方式、制度化的渠道有序地参与公共治理活动，影响并监督政府的决策。政府还应积极拓展公民诉求表达、意见聚合的多种渠道和方式，有效利用公民协商论坛、公民听证会、民主议事会等协商议事机制让广大公民参与到政府决策过程之中，提升政府决策的科学化、民主化、透明化水平，从而降低政府行政成本，提高政府行政效率。此外，政府还应积极弘扬民主、自由、平等、责任、义务等民主法治精神，培育和塑造符合现代社会发展需求的公民素质和公民人格，提升公民参与公共治理的能力和水平。
3.4 在以民主的基本理念和逻辑要求推进政府治理体系的民主化
政府治理现代化的实现，一方面需要正确处理政府与市场、社会和公民三者之间的关系，建立政府与市场、社会和公民协同共治的治理体系；另一方面，需要政府积极稳妥地推进政府治理体系的民主化改革，优化政府组织结构，提升政府治理效能。这就需要在推进政府与市场、社会和公民等主体实现协同共治过程中，加快政府自身治理体系的改革和完善，同时以政府治理体系的民主化改革来助推政府与市场、社会和公民等主体形成良性的协作共治关系。目前，推进政府治理体系的民主化主要是“规范政府权力运行、规范政府与社会及公共关系”，核心是破解“政府的权力该从哪些领域退出，政府的决策行为该受到怎样的约束，政府公务人员的待遇该如何进行规范等等问题”。[14]（P26）具体而言，应以民主化为基本导向推进政府机构改革和政府权力合理调配，增进不同职能部门间的权力制衡与协调，增强政府行使权力的自律性和规范化。同时，应逐步建立政府权力运行的监督制约机制，“失去监督的权力，必然滋生腐败”，因此必须使政府的权力置于阳光之下，置于公众和社会的监督之中，通过相关制度建设遏制政府权力滥用和腐败。另外，还应以民主内涵的价值理念要求政府公职人员严格履行公职义务，树立正确的人民公仆理念，养成良好的民主习惯、品行和作风。
总而言之，“善政是通向善治的关键，无善政则无善治。”[15]（P25）欲实现国家治理现代化的善治目标，首先应从政府的善政改革入手，也就是要通过政府的一系列民主化改革转变政府职能，推进政府治理转型，逐步实现政府与市场、社会以及公民等主体治理关系的平等化、民主化，进而达到政府、市场、社会与公民对社会公共事务的互助合作与协同治理的善治状态。
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标题注释：
基金项目：国家社科基金重点项目（14AZZ003）；教育部哲学社会科学研究重大委托项目（14JZDW003）；东北师范大学哲学社会科学校内青年基金项目（2015QN026）；中央高校科研基本业务费专项资金资助（14ZZ2105）。
