——以中国和日本比较研究为视角
我国如火如荼大规模快速推进的城市化，遇到的重大问题之一是交通拥堵。人们把拥堵原因归于基础设施不足，城市规模太大、人口太多、机动车增长过快，以及交通者的素质等。多种多样的拥堵治理对策归纳起来基本可以分为三类，一是加强交通基础设施建设，体现为庞大的港口、铁路、机场、公路等的投资，近年来各地大城市都在大力建设地铁、发展公共交通等；二是抑制交通需求，体现为控制大城市规模、控制人口增长、机动车限购限行等；三是加强交通管理，包括动员志愿者维持秩序、发展智能交通等。这些措施对于缓解交通矛盾发挥了作用，但是还不能完全满足我国经济社会发展的要求。治疗交通拥堵这种“城市病”，必须首先对于病根有准确的诊断。拥堵的本质是交通主体的人、车与交通空间不匹配即过度密集。交通效率不仅取决于城市运输系统的结构、交通管理水平，还受制于居住密度、路网结构以及商店、学校等功能点的空间组合方式。本文通过土地利用结构的中日对比，分析我国土地利用结构上的问题及其对于交通拥堵的影响，研判经济社会结构变化对于交通的新要求，并提出改善土地利用结构的建议。
一、国土面积中城镇建设用地比重远低于日本
我国现行的普通国土调查或城乡规划中使用的“土地利用分类”把土地分为耕地、园地、林地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用地等。耕地、园地、林地都是地表覆盖植物，属于自然利用。居住、工矿、交通用地都是土地上覆盖人造物，属于建设用地。全部国土中居民点和工矿用地总面积1996年、2013年分别为2407.54和3060.73万公顷，占国土面积的比重分别是2.5%和3.19%。建设用地在国土面积中的比重2013年为3.54%。交通用地在国土中的比重，1996年为0.6%，2013年为0.35%。
我国国土利用调查中“居民点及工矿用地”由城镇、农村居民点、独立工矿用地、盐田、特殊用地5项组成，包含了这些用地中的交通、绿化地。2014年末全国乡镇及镇乡级特殊区域、县城、设市城市城区合计建成区面积11.61 万km2，占国土面积1.21%，居住着占人口总数达54.77%的74916万人。［1］其中城市建设用地面积47108.50 km2（2013年），在国土总面积中的比重仅为0.49%。实际上，统计显示的城镇建成区或城市建设用地面积往往大于实际面积。这包括两个方面：一是“城市建设用地”的多样性，有些虽然被归入城市建设用地，实际上城市功能较低或者不具备城市功能。以前我国统计上城乡标准与国际上差异较大，“城市”是主要以产业结构划分的行政区建制而不是聚落形态。按照1999年制定的《统计上划分城乡的规定（试行）》划分的城镇面积一般都大于实际的建成区面积，因为该标准把一些非建成区作为城市面积算。例如“市区”的标准是，建制市行政区域内当人口密度在1500人/km2 及以上时，指区辖全部行政区域。城镇地区以外的工矿区、开发区、旅游区等常住人口在3000人以上者都作为镇统计，没有人口密度要求。在2006年国家统计局的《关于统计上划分城乡的暂行规定》中，农场、林场等区域如果常住人口达到3000人并且非农产业人员达到70%也计入镇区面积。2008年颁布的《统计上划分城乡的规定》增加了“以实际建设为划分依据”，但是对于统计标准各地理解不尽一致，“建成区面积”与“城市建设用地面积”两者中，在有些省市是前者大于后者，另一些省市则相反。二是统计工作中的人为误差，即城市为了地方利益有意多报城市建设用地面积或建成区面积。例如2007年的首次城镇地籍调查发现，部分省份把一些农用地划入城镇建成区范围，或者依据城市规划数据确定建成区范围，“还有一些地方对汇总上报数据存在顾虑，人为扩大建成区范围，造成城镇范围较大”。［2］
我国乡镇以上全部城镇建设用地在国土面积中的比重仅1.21%或略多，而日本城镇用地在全部国土中的比重2008年为8.5%，差距悬殊。建设用地在城市行政区域中占比，我国2012年市辖区全国平均仅为1.32%。城市层面比较，东京为49.24%，北京只有11.86%。我国多数统计、多数研究者把行政区面积当作“城市面积”，大大高估了城市用地规模和城市人均占地面积。即使考虑到日本国土人口密度为我国的2.35倍，城市建设用地在国土中的比重日本约为我国3倍多。
居住密度过大、道路面积率和路网密度过低是交通拥堵的重要原因，而居住密度、道路面积率等受制于土地利用结构。2011年日本土地利用结构中，各类土地比重是森林66.3%、农用地（包括耕地、草地、原野）13.0%、住宅地3.1%、道路3.6%、工业用地0.4%、其他宅地（指商业、公共设施等建筑物覆盖用地）1.6%、水面3.5%，铁道、输变电等其他用地8.5%。相对而言，我国土地利用中不仅城市建设用地比重很小，在全部居民点及独立工矿用地中仅占1成略多，而且在包括居住、交通、工业、公共设施、绿地等的城市建设用地中，居住和交通用地的比重又很小。截止到2014年底的全国城市建设用地分类见表1。
表1 2014年城市建设用地分类表（单位：km2，%）［3］（略）
2014年我国城市建设用地面积合计49785.5km2，县城建设用地面积合计18693.95 km2。建制镇以上城镇建设用地面积合计101449.14 km2，占国土面积的1.057%。居住用地在建设用地中的比重，城市为31.70%、县城为34.57%；道路交通用地的比重城市为13.39%、县城为11.99%。建制镇及以下缺乏用地分类数据。县城以上城市居住用地合计22245.19 km2，在国土面积中占0.23%。“居住用地”是成片统计的，包括了其中的交通、绿化等用地，不全是住宅用地。即便如此，与日本住宅地占国土3.1%的比重相距甚大。
城市层面的中日比较反映的情况类似。北京市土地利用结构是耕地、林地、草地等合计的自然用地占72.1%，居住及工矿用地占18.14%，交通运输用地占2.82%，水面占4.82%。2013年居住用地面积411 km2，占城市建设用地面积的28.44%，占北京市域面积的3.37%。同年东京都居住用地共79649km2，占行政区总面积的36.39%。东京都的行政区域面积，不仅是城市，还有西部的山地丘陵、东京湾东南方向的海岛。土地利用结构中居住用地的比重，东京远远高于北京。
城市建设用地中居住用地比重如此之低，北京绝不是特例。根据2007年覆盖了除广东、福建、四川以外的28个省份的44个单列城市市区和所辖县，以及黔东南州等4个地区共计223个基本的城镇土地汇总单元的研究，建成区中住宅用地的比重，在城市占24.7%、在县城占27.4%。交通运输用地比重，城市为13.8%、县城为13.0%。平均数看，建成区中居住和交通用地合计占39.9%。日本2011年度土地利用现状调查显示，在东京都区部土地总面积中各类土地的比重分别是住宅地为34.22%、道路等22.1%、商业地为9.27%、公共用地为9.14%、工业地为5.50%、农地水面等6.7%、公园等6.4%、其他（屋外利用地等）4.5%、未利用地等2.6%。［4］居住与交通用地合计占56.32%，远高于我国城市。
我国城市建设用地中住与行的用地比重显著低于日本城市，而且在21世纪以来城市建设高速发展的10多年间，居住用地的比重还在下降。在2003-2010年间我国使用的246.46万公顷建设用地中，工矿仓储用地占了41.29%，住宅建设用地58.28万公顷、占23.65%，交通运输用地只占7.64%。［5］住与行用地合计的比重下降到只占建设用地的31.29%，比工矿仓储用地少10个百分点。2011-2013年的3年间我国供应“国有建设用地”共205.54万公顷，其中住宅用地38.31万公顷，下降到仅占18.64%；工矿仓储用地61.20万公顷，占29.78%。交通运输用地47.25万公顷，占22.99%。［6］住与行用地比重达到了41.63%，主要是交通运输用地比重大幅增加带来的。而且，“国有建设用地”与“城市建设用地”不能等同，在此列出有助于了解我国土地分类供应概况。
三、居住极限密集与汽车社会快速发展产生了矛盾
现行的土地制度诞生于计划经济时代，市场经济的改革方向确立后做过相应的调整。由于我国社会的发展变化日新月异，制度调整不能及时跟进，就产生了以交通拥堵等城市病为代表的尖锐矛盾。
（一）居住密度达到极限
由于城市政府垄断土地供应，居民个人不再有获取土地建设住宅的权利。商品住宅用地都必须通过土地市场以招拍挂的形式转让，出价高者获得。只有财力雄厚的国有和私营企业才有机会获得土地从事住宅开发。土地所有者、开发商为了追求单位土地面积上最大利益，在城市规划和建筑规范的界限内，最大限度地设置密度和高度。结果，我国城市普通居民住宅呈现出与乡村居民迥然有别的形态，不再有独立住宅，几乎全部变成数十户甚至数百户共栖一栋的集合住宅。日本全国3302.51万栋住宅建筑中，独立住宅3012.78万栋，占91.23%。集合住宅楼栋中，5层以下的占92%。在东京都区部，居住独立住宅的居民达3成（2008年）。［7］集合住宅是相邻两户之间距离被压缩到极限的住宅形态，在国外大多数城市是作为社会保障住房使用的，主要供低收入者、外来移民、单身者租住。我国城市把集合住宅作为标准形式，因此居住区和整个城市的居住人口密度之大达到世界罕见的程度。根据2013年数据，人口密度东京都区部为13875.9人/ km2，北京首都功能核心区达23942人/ km2。日本城市建成区常住人口密度，只有东京、大阪等少数大城市每平方千米超过1万人，大多数中小城市人口密度不足8000人/ km2。例如东京都市圈北部的埼玉县，2010年全县内41个市，人口密度8000人/km2以上的只有4个市，28个市密度都在5000/ km2以下。我国《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）人口密度参考值为2.7万人/km2，事实上大多数居住区密度超过这个标准。随机调查的北京市部分街道、社区人口密度（人/km2），西城区月坛街道29782、椿树街道34862、白纸坊街道40000。缩小观察范围，从设立居委会的社区单元看，人口密度白纸坊街道的建功北里111370，双槐里137595，菜园街更高达199050。［8］在中国城市中可能还有密度更大的社区。而且，在机动车快速增长的同时，建成区人口密度依然在增加。2010-2013年间首都功能核心区平均增加了541，西城区密度增加了1182。
（二）人口过密与交通机动化过快是拥堵的首要原因
由于交通拥堵影响人员、货物的流通，而且随着城市化率过半，拥堵对全国经济社会的负面影响越来越大。对交通拥堵的原因已经有众多研究和分析，也采取了多种政策和措施，从结果来看，拥堵问题并未根本改善，甚至还在恶化。
其实，城市规模过大、人多车多不是交通拥堵的根本原因，中小城市也有交通拥堵。拥堵的真正原因不在城市规模而在城市空间结构，包括土地利用、人口密度、道路网、运输系统结构等。交通拥堵本质上是一定范围的地理空间中人、车过度密集即人均交通所需空间的供不应求。居住的极端密集，使城市居民缺乏必要的自由支配空间，出入住宅的楼道上就经常与陌生人肢体接触，潮汐般移动的车辆在小区、在马路、在职场高度集中，使相互碰撞的概率大增。常住人口密度大，意味着每人平均的道路、停车场面积小，为了保持必要的安全，机动车必须降低行驶速度，难以充分发挥作用。大量机动车的缓慢行驶乃至停滞就出现了拥堵。
1990年代以来，尤其是最近10年来，随着人们收入的增长同时也是国家汽车产业政策的结果，我国私人汽车数量快速增加。民用汽车总量1978年仅135.84万辆，2013年达到了12670.14万辆。私家车2000年为625.33万辆，此后几乎每3年总数翻一番。北京2013年仅算载客汽车需要的停车面积，311万辆轿车以30m2/辆计，共需要9330万m2，剩余的175.1万辆载客汽车以占地最少的45°斜列式停放平均每辆需要面积67.5m2计，共需11819.25万m2。486.1万辆民用载客汽车合计需要停车面积21149.25万m2，而当年北京的城市道路面积才9611万m2（其中1639万m2是步道），即仅北京市全部民用汽车所需要的停车面积就是城市道路面积的2.2倍，遑论外来车辆了。北京与东京比较，在机动车、民用汽车总数上已经超过东京，私人汽车数量基本相同，而市域面积、总人口北京都要多得多，因此行政区面积内平均的汽车密度（汽车数/ km2）北京要小得多，汽车只是东京的15%、私人汽车只是东京的13%。每千人汽车数北京为东京的73%、每千人私人轿车数为东京的63%。照理北京的城市交通不应该比东京更拥堵，因为按照行政区域平摊的人均空间北京大得多。但是，由于北京行政区域内建设用地比重小，而且建设用地中居住与道路交通用地比重小，因此建成区平均的汽车密度北京则是东京的1.18倍。加上轨道交通不如东京发达、道路网密度不足，人均道路面积、更重要的是道路长度远比东京小，于是出现了城市道路上汽车高度密集、公交和地铁车厢内乘客极度拥挤的现象。
四、适应社会变迁 提高住与行的用地比重
土地利用方式、结构受制于社会制度、经济结构、经济发展阶段。农业社会，土地都是耕种、畜牧、渔猎等自然利用，随着工业社会到来，城市用地、工厂矿山用地增加。到了后工业阶段，人们讲求生活舒适、环境质量，需要更多的居住、交通、旅游、生态保护用地。日本土地利用正好体现了经济社会的进化，城市用地在国土地面积中的比重从1975年的5.6%上升到2008年的8.5%，而且城市用地中居住、交通用地合计超过一半。我国经济社会发展到今天，与30年前甚至10年前都大不一样了，土地利用也必须适应社会变迁，与时俱进。
首先，汽车社会的发展方兴未艾，难以阻挡。按照学者的定义，我国2012年2月刚刚进入汽车社会，［9］但是各地大小城市出现了严重的交通拥堵，以致许多大城市不得不采取行政的手段限制机动车的购买和使用。照目前的态势，今后可能会有更多城市加入汽车限购限行的行列。严重的拥堵使城市化难以进一步发展，既有的治理拥堵的政策也缺乏可持续性。作为人类文明产物的汽车应用于交通运输，既有利于经济发展又提高人们旅行便利性从而提高了生活质量。在城市化率达到55%的今天，限制汽车的购买和使用不仅对经济发展不利，直接冲击汽车及其关联产业，尤其是在汽车设计制造方面尚处于发育阶段的民族汽车业，而且影响众多人的日常生活。从国际比较看，我国还处于汽车社会的起步阶段。每千人小汽车拥有量超过100辆的年份，美国1930年174、英国1960年119、法国同年108、日本1975年156辆，我国2014年末才113辆。2010年日本每千人汽车保有量614.3辆，是我国的5.4倍。按照国土平均的每km2乘用车保有台数日本106.2辆，是我国2014年数的12.3倍。［10］因此，当前和今后较长一段时期，社会存在着对于汽车使用的巨大需求。
其次，经济产业结构调整，需要土地利用结构的相应改变。经过改革开放带来的快速发展，我国较快地从农业国升级到工业国，并且全国总体上进入了工业化的中后期。2013年我国第三产业增加值占GDP的比重首次超过第二产业。我国在很长时期内，土地利用中都是优先保证农业和工业用地，城市建设用地没有得到应有的重视。即使改革开放以来，建设用地总量有了较大增长，但是用地结构中居住、交通用地比重过低的现象一直没有改变。北京居住与交通用地占城市建设用地42.2%（2014年），显著低于东京的56.3%。而且优先保障的农业用地、工矿业用地效益低下，同等规模的工业企业占地要比发达国家高出1倍至2倍。在当前制造业产能严重过剩的情况下，应该全面调查、整理产业用地，把长期闲置、低效的用地指标改变为居住和交通用地。
再次，以人为本的城市化要求土地利用更多服务于人民生活。纵观中国城市史，古代城市空间是以官府、兵营为核心，市场、民居为附属的。近代以来工业化成为城市发展的主要动力，重视生产、轻视生活的现象一直持续到当代。表现在城市土地利用结构中，工业与物流仓储比重全国平均23%、北京18%，远远高于东京的5.5%。我国城市住宅几乎全部公寓，而且不少地方在新农村建设中正在大力推进集中居住，居住集合化存在邻居间声音、气味等相互影响，住宅形式单调而压抑个性，物业纠纷多，对电力过分依赖，不利于社会交往等等诸多负面影响。以人为本的城市化，无论居住还是交通的改善，都与土地利用方式的改革密不可分。首先必须降低城市居住人口密度，为此就必须在城市建设中扩大居住用地的总量、在城市用地结构中增加居住用地的比重。同时，还应该增加交通运输用地比重，扩大道路面积率，提高人均交通空间。
［参考文献］
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［2］ 姜栋，张炳智.中国城镇土地利用现状抽样分析与评价［M］.北京：中国大地出版社，2009：110.
［3］ 中华人民共和国住房和城乡建设部.全国城市人口和建设用地（2014）［A］.北京：中国城乡建设统计年鉴2014［Z］.北京：中国统计出版社，2015：24-25.
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［6］ 国土资源部.2014中国国土资源统计年鉴［Z］.北京：地质出版社，2015：104-105.
［7］ ［10］周建高.论我国集合住宅的弊端与破解路径［J］.中国名城，2012（7）：30-35.
［8］ 周建高.北京城市交通拥堵解决策略［J］.经济要参，2015（29）：34.
［9］ 王俊秀.2013汽车社会蓝皮书［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：2.
［基金项目］教育部人文社会科学重点研究基地项目“战后日本提升国家软实力研究”（11JJD770025）；天津市哲学社会科学规划项目“日本国家软实力资源的建设、运用及其经验研究”（TJZZ11-019）
