作为一种后工业化进程中兴起的新型组织，非政府组织具有重要的作用。张康之教授在其《论伦理精神》一书中指出，非政府组织的诞生有其重要的历史意义，“非政府组织是‘新市民社会’的基本构成部分，它在实践上对政府垄断社会治理的局面形成了挑战，而且切实地在政府之外构成了一支社会治理力量。在某种意义上，非政府组织的出现催生了新型的社会治理模式，即催生了一种不同于工业社会治理模式的后工业社会治理模式”。也就是说，以非政府组织为代表的“新市民社会”的兴起实际上预示着管理型社会治理模式的衰落和服务型社会治理模式的兴起，非政府组织实际上起到一种对新型社会治理模式的催生作用。显然，张康之教授是从人类社会治理发展演变的宏观视角对非政府组织兴起的作用进行的分析判断和历史考察，这无疑具有极其深刻的社会洞察力。作为一种全新的组织类型，非政府组织在多个方面促进了服务型政府的生成。其中，在催生服务型政府产生的过程中，非政府组织对服务型政府的核心价值——伦理精神的生成，也起到了重要的推动作用。正是由于非政府组织的兴起，从而使服务型政府的核心价值——伦理和道德价值得以确立和弘扬。也就是说，非政府组织的重要作用不但体现在宏观上催生新的社会治理模式——服务型社会治理模式方面，而且能在社会治理的价值层面促进伦理精神的生成，从而使伦理价值成为社会治理的核心价值。概括来说，非政府组织促进伦理精神的生成主要表现在三个方面：一是非政府组织促进了公共政策富有合理性和公共性，从而使公共政策具有伦理属性；二是非政府组织促进政府从管理走向服务；三是非政府组织能够促进行政人员伦理精神和服务理念的生成。
在管理型社会治理模式下，由于政府的政策制定模式缺乏合理性和公共性，因而在此种模式下，政府所制定的政策也就缺乏合理性和公共性。张康之教授在考察政策问题的建构主体的发展演变时指出，在不同的社会治理体系中，政策问题的建构主体是在不断变化的，政策问题的建构主体经历了从“特权阶层”到“市民代表”再到“政策问题建构权扩大”等历史演进过程；虽然政策问题建构主体在不断地扩大，但是，在政策问题的建构过程中，始终存在着控制与被控制的问题，政策问题建构权始终被统治阶层所垄断；在统治型社会治理模式中，政策问题建构权被特权阶层所垄断，在管理型社会治理模式中，政策问题建构权则被位于中心地带的主体所占据（张康之、向玉琼，2013a）。这段论述真实地刻画了政策问题建构主体存在的问题。实际上，这种情况不仅在政策问题建构主体中存在，在整个政策制定乃至公共政策过程中都存在这样的问题。也就是说，在管理型社会治理模式中，公共政策实际上反映处于中心地带主体的利益，而无法反映那些边缘地带群体的利益，公共政策是缺乏合理性和公共性的。
在管理型社会治理模式下，处于中心地带的政府对公共政策具有实质性的影响，它在一定程度上导致公共政策无法体现处于边缘地带群体的利益，从而使公共政策丧失合理性，无法体现公共利益。在管理型社会治理模式中，政府实际上是最权威的政策制定机构，几乎垄断着公共政策的实际制定权。张康之教授曾经对公共政策建构权的变动进行了考察，他指出，政策问题建构权存在着从政治部门向行政部门转移这一客观事实，行政部门在政策问题建构权中具有不同于政治部门的优势，而且，随着社会治理的演进，行政部门的政策制定权的政治性质也得到了确认（张康之、向玉琼，2013b）。虽然根据政治行政二分原则和三权分立理论，政策问题的建构权属于政治部门，但是政府由于其在政策过程中的特殊地位，导致其能够在政策过程中占据中心地位，而政治部门在强势的政府面前，越来越丧失了政策制定的主动权，市民社会则在公共政策的制定中，则越来越边缘化。同时，在管理型社会治理模式下，政策制定模式是一种威尔逊—韦伯式的政策制定模式，这一政策制定模式最大的特点是，它是一种等级结构式的模式。在管理行政中，政府采取的是官僚制组织形式，而官僚制是一个严格的等级控制体系。由于在这种政策制定模式中政府几乎垄断着公共政策的制定权，所以公共政策的具体制定权限是按照官僚体制的等级来划分的。也就是说，在这种严格的等级式的政策制定模式中，市民社会的意见很难能够在公共政策中得到反映。这就使得公共政策的合理性和公共性都难以得到体现。简言之，在管理型社会治理模式中，公共政策制定主体实际上呈现一种中心—边缘结构。这种政策制定模式所导致的最终结果是公共政策缺乏合理性和合法性。
必须指出的是，在公共政策的制定中，利益集团也会成为一个重要的主体。利益集团在参与政策制定的过程中，能够在一定程度上改善政策制定的合理性和科学性。但是，政策存在着被利益集团绑架的风险，利益集团能够在一定程度上损害公共政策的合理性和公共性。有学者曾经指出，所谓利益集团就是这样一群人，他们能够自觉地联合起来以更好地强化自身的力量，从而能够更好地实现自身的利益，在与自身相关的问题上采取共同的行动从而达到自身的目的（李寿祺，1988：3）。迈克尔•豪利特认为，利益集团具有很强的信息综合能力，因而它能对公共政策产生较大的影响；因为政策制定需要较多的信息，而利益集团在相关议题上往往拥有较多的信息，所以，政治人物乃至政府往往会转而求助利益集团获取相关信息，且以此来完善相关政策或反击政治对手（迈克尔•豪利特，2006：99）。利益集团作为一个追求自身利益的组织，在公共政策的制定中，能够利用自身的影响力来影响公共政策的制定。利益集团影响公共政策制定的途径和措施包括游说、政治捐款、抗议示威等多种途径。在现代民主政治中，利益集团由于其强大的影响力往往能够影响到公共政策的制定，从而能够使公共政策更加有利于本集团的利益，使本来应该以公共利益为目标的公共政策偏离了公共利益的目标，使公共政策丧失了合理性和公共性。
显然，由政府和利益集团所主导的政策制定导致政策无法全面反映社会公众的利益，从而使政策缺乏合理性、合法性和公共性。但随着非政府组织的兴起以及非政府组织的利益表达功能的增强，政府以及利益集团垄断政策制定的局面被逐渐打破，非政府组织日益成为一个重要的政策制定主体。非政府组织参与政策制定能较好地促进公共政策的合法性、合理性和公共性。一般而言，非政府组织在以下几个方面促进了公共政策的合理性、合法性和公共性。
首先，非政府组织的参与拓宽了政策制定的利益表达渠道，使公共政策更能够反映公共利益。在管理行政时期，由于政策制定权被利益集团等中心地带的主体所控制，导致政策制定往往会偏向政府机构或相关利益集团的利益，即使在政策执行过程中会存在公民参与的情况，但是，原子化的个人在强大的官僚机构和利益集团面前是无法发挥作用的，个人的诉求最终只会被控制或忽视。随着以非政府组织为代表的新市民社会的兴起，市民社会的利益表达变得清晰和强大起来。非政府组织是一种社会自治组织，非政府组织在一定程度上能够代表市民社会的声音。通过非政府组织，市民社会能够把自身的利益诉求向政府准确表达出来，从而使政策制定更准确、全面地反映市民社会的利益诉求。与原子化的个人相比，非政府组织具有较强的利益综合能力和利益表达能力，所以，相比于公民个人参与，非政府组织参与政策制定具有更多的话语权和较强的表达能力。非政府组织参与政策制定既是非政府组织的主动行为，也是社会治理的需要，因为非政府组织是市民社会自发组织起来的，是市民社会自我治理的组织，是市民社会为了维护自身利益的需要而建立起来的组织。从这个意义上说，非政府组织具有主动参与政策制定的需要，非政府组织参与政策制定也是社会治理的需要。在人类社会从工业社会向后工业社会转型之际，政府面临的最大挑战是社会治理能力不足的问题，而一个充分发展和高度组织化的市民社会，对改进社会治理具有非常重要的作用。更为重要的是，非政府组织参与公共政策的制定，使市民社会的利益诉求得到充分的表达，使公共政策能够充分反映公共利益，从而使公共政策更具有公共性。
其次，非政府组织能够促进公共政策更具有伦理属性。管理行政是一种控制导向的治理模式。在这种社会治理模式下，社会治理的一切行为都是以获得一种管理秩序为主要目标。所以，在这种社会治理模式之下，政府制定公共政策更多的是出于效率考量或者说经济考量，而社会生活的其他价值则予以忽视。也就是说，在管理型社会治理模式下，政府在政策制定时往往会更加重视经济价值和效率价值，而对人类社会的其他重要价值予以忽视。例如，政府制定的某些经济发展政策是以牺牲环境为代价的，政府在制定政策时，效率和经济价值是首要考虑的价值，而人类生存环境的保护等长远价值则被忽视。相对而言，非政府组织对经济和效率价值之外的其他价值给予充分的重视。正是因为非政府组织对其他社会价值的重视，可以促使政府在政策制定过程中注重经济和效率价值的同时，更注重人类社会的一些长期目标，使政策更富有伦理属性和人文关怀，更关注人类社会的一些长远价值。
最后，非政府组织参与政策制定能够有效预防政府在政策制定中出现的寻租行为。政府是公共组织，政府的宗旨是为社会提供公共服务，因而在理论上政府必须为公共利益服务。但是，政府也存在着自身的部门利益，因此，政府在政策制定的过程中存在着为本部门谋利益的行为。特别是在管理行政时期，政府在社会治理中的控制导向为寻租和腐败提供了条件，导致政府在政策制定中会存在着偏离公共利益的倾向。非政府组织成为公共政策的制定主体，能够在一定程度上抑制政府在公共政策制定过程中的寻租行为，从而使公共政策能够进行较为公平的利益分配。著名政治学家托克维尔在其名著《论美国的民主》一书中指出，美国之所以能够成为一个成熟的民主国家，在于其拥有大量的公民组织，即在一个拥有大量社团的多元社会里，政府会被社会所制约。所以，约翰•基恩说，托克维尔所说的独立的社会所具有的那只独立的眼睛，监督着国家和政府，防止其堕落为专政（JohnKeane，1988：47-51）。罗伯特•达尔也持有类似的观点，认为独立的社会团体对民主制度具有非常重要的作用。“独立的社会组织在民主体制中是非常有价值的东西，在大型民主制度中更是如此”，“这种社会组织的出现既是民族国家统治过程中民主化过程的成果，更是民主制度运转所必需的，其主要作用是最大限度地保障政治自由和改进人民的生活，使国家的专制最小化”（RobertDahl，1982：1）。非政府组织作为一种独立的社会组织，其在政策制定过程中能够发挥监督政府的作用，使政府在公共政策制定乃至公共政策的执行过程中能够自觉以公共利益的实现为目标而较少出现寻租与腐败行为。
在管理行政中，政府在本质上是控制导向的，政府的一切行为都是服从于创造一种管理的秩序。随着人类社会向后工业社会的转型，社会变得高度复杂和高度的不确定，在这种情形下，管理行政的控制导向管理模式无法适应新的社会现实所带来的挑战，管理行政必须转变为服务行政。也就是说，服务行政代替管理行政是人类社会发展的必然，后工业化高度复杂和高度不确定的现实导致了服务行政的产生。实际上，政府从管理走向服务还有一个重要的原因，即非政府组织的兴起导致了政府职能的转变，政府不再需要承担过多的社会治理职能，政府原来的公共服务和社会治理职能被非政府组织等多元主体所承担，政府所要承担的主要职能转变为为多元主体的合作提供制度支持，比如公共政策的供给、合作机制的构建以及建立德制等。
在管理型社会治理模式中，政府的控制导向和管理思维体现在其采取的组织形式、与其他治理主体之间的关系等诸多方面。在管理行政时期，政府所采取的主要组织形式是官僚制组织。官僚制组织是一个注重规则和控制的组织类型，官僚制组织力图通过各种规章制度的制定来实现对自身和社会的管理。正是通过官僚制这种组织形式，政府力图实现对社会秩序的管理和控制。官僚制组织同时也是一个等级控制体系，在组织内部，官僚制组织通过上下级的层级节制来实现对组织成员的控制；在官僚制组织与外界的关系方面，官僚制组织通过专业化的部门设置来实现对社会的控制。在谈到官僚制组织对社会的控制时，张康之教授指出，“官僚制组织的社会控制原理是：组织的最高层通过对专业部门中的技术官僚的直接控制而实现对整个社会的控制。或者说，完整的控制体系是逐层展开的，每一个部门担负着专业化的控制职能，然后在下一个层级进行，从而在这种专业化职能的实现过程中达到相互协作，实现对整个社会的全面控制（张康之，2008a）”。显然，官僚制的专业化设计非常有利于其对社会的控制。此外，官僚制组织与社会中其他组织的关系也体现了控制导向的特点。这在政府与非营利的、非政府的组织的关系上表现得特别明显。在工业社会时期，在政府之外，也有大量的社会组织和非营利组织，这些组织也在一定程度上参与到社会治理中来。在西方国家行政改革的浪潮中，非营利和志愿性的组织也得到了迅猛的发展。这时政府与非营利组织的关系也变得更加紧密。在莱斯特•萨拉蒙的眼里，非营利组织和政府组织正在建立一种全面合作的关系，以至于在美国实际上存在着“第三方治理”的现象（莱斯特•萨拉蒙，2008：51-52）。但必须指出的是，这时政府与非营利组织的关系只是一种协作关系，而非合作关系。在这种协作关系中，政府仍然处于主导地位，而这些非营利组织等主体只是处于社会治理体系的边缘。
在工业社会低度复杂和低度不确定的社会背景下，这种控制导向和管理思维尚能适应社会治理的需要，但是随着人类迈入后工业化的进程，政府的控制取向和管理思维已经无法有效应对各种复杂的社会问题了，甚至其自身的管理方式也已经成为社会治理的阻碍和危机频发的根源。安东尼•唐斯在谈到官僚制需要大量正式规则的原因时认为，官僚制之所以需要正式规则，是因为官僚制组织缺乏自愿等价交换的机制，是因为正式规则对于协调复杂行为而言是一种有效的手段，许多正式的规则约束的决策涉及官僚组织与外部人员的相互作用，也是因为协调资源的需要（安东尼•唐斯，2006：64）。在这里，唐斯实际上表达了这样几层意思，第一，官僚制通过规则来迫使成员按照组织意图行事，因为官僚制组织缺乏一种自愿的作用机制；第二，官僚制的规则是一种化繁为简的手段，官僚制的规则是为了获得秩序；第三，规则是为了给予每一个组织的外部人员以同等的待遇。就第一点而言，在低度复杂性社会条件下，通过规则迫使缺乏意愿的组织成员按照组织意图进行执行和管理活动也许还能实现组织目标，但这肯定只能实现最低限度的组织目标。显然，当社会变得高度复杂的情况下，这种缺乏共识的、强制性的规则根本无法实现组织目标，更不能实现对社会的有效治理。对于第二点，实际上用正式规则来简化复杂社会关系只是一种简单化的做法，这种化繁为简的方法在社会矛盾和社会需求比较简单的时候，还能够维持一定社会秩序，当社会需求和社会矛盾日益高度复杂之时，这种简单化处理的方法只能使问题更加复杂。关于制定规则为了使官僚制成员能够同等地对待每一个组织外部的人员，实际上，这种形式上的平等蕴含着新的不平等，因为，一方面，如果官僚制组织同等地对待每一个组织外部的目标对象，而不考虑这些对象的实际差异，这会导致那些处于弱势地位的群体处于更加不利的地位，这实际上可能会造成新的不平等；另一方面，官僚制所指向的群体需求是各不相同的，均一、无差别地对待所有的人，实际上便是一种典型的官僚主义和行政傲慢，同时也意味着官僚制组织实际上提供了很多无效的服务。概言之，在后工业化和全球化的背景下，管理行政的控制导向和管理思维已经不能适应新的社会现实，它所赖以存在的官僚制组织也面临失灵的风险，管理行政面临着治理能力不足的挑战。因此，在新的社会背景下，管理行政亟须转型为服务行政，其行为方式也要从控制转变为服务。在这种转型过程中，非政府组织的兴起及其独特的治理功能为这种转型提供了契机，非政府组织能够有效地分担政府社会治理的压力，从而使政府从原来社会治理的主导者转变为社会治理的合作主体之一，其主要功能也从原来的管理转变为服务。
非政府组织具有较多的社会治理功能。全钟燮在谈到非政府组织的作用时，认为非政府组织主要是一种社会变革的力量，他认为，非政府组织已经成为一种探索民主化途径的重要力量，在政治和社会生活中，非政府组织在提升公民参与的有效性和促进参与民主成熟方面具有重要作用，而且，非政府组织提供的服务具有一定的独特性，它提供了一些政府和营利组织都不愿意涉足的公共物品或公共服务（全钟燮，2008：166）。在这里，全钟燮虽然也注意到了非政府组织的社会治理功能，但他主要看到了非政府组织的政治功能。实际上，非政府组织兴起的重要意义在于，它能够在社会治理方面具有重要作用。在社会治理方面，非政府组织具有提供公共服务、参与危机管理、促进社会自治等方面的功能。非政府组织的这些社会治理功能对政府治理能力不足有重要的弥补作用。首先，非政府组织能够提供公共服务。非政府组织的数量大、种类多的优势，使非政府组织能够提供种类丰富、形式多样的公共服务。因此，在服务提供上，非政府组织能够弥补政府提供公共物品单一和质量不高的缺点，同时，它也能弥补政府提供公共服务不足的问题。在一些西方国家的公共服务供给体系中，非政府组织实际上已经充当了重要的角色。其次，非政府组织能够在危机管理中发挥重要作用。现代社会是个风险社会，各种危机频发成为这个时代的主要特点。因此，如何应对危机，使危机能够掌控在可控制的范围内是政府必须面对的问题。显然，仅靠政府的力量难以应对风险社会的挑战，政府必须寻求共同应对危机的伙伴，而非政府组织则是理想的社会治理伙伴。实际上，在危机管理中，非政府组织已经发挥了十分重要的作用。有研究表明，非政府组织不但能够在危机发生后进行有效的灾害救助，而且非政府组织也能有效参与危机预防的相关行动。最后，非政府组织能够促进自我治理。非政府组织是一种社会自治组织，它能有效地促进社会的自治。社会自治的好处在于它能有效减轻政府的社会治理负担，因而，成熟的社会自治意味着成熟的市民社会和一个高效、精干的政府。另外，非政府组织能够增强政府的回应性。费希尔在谈到非政府组织的作用时认为，那些具有一些技术、技能和较好社会基础的自治非政府组织会对政府及其公共政策产生较大的影响，尽管这些非政府组织已经在某些政治领域对政策产生影响，但是，它们不满足于此，它们已经着手建立网络与政府合作，以此来促进经济、社会的持续发展和促使政府增强回应性（FisherJ，1998：159）。概言之，非政府组织兴起和非政府组织的社会治理功能能够在一定程度上减轻政府的社会治理负担，从而有利于政府从沉重的社会治理中解脱出来，专注于服务的职能。
当非政府组织能够承担相关社会治理职能之后，政府的主要功能从管理和控制转变为服务。在谈到后工业化过程中非政府组织的作用时，张康之教授是这样描述非政府组织如何促进政府从控制转变为合作的。第一，非政府组织的出现改变了社会治理的结构，即社会治理结构从原来的单一主体治理转变为多元主体治理；第二，非政府组织在社会治理中产生了重要的作用，政府的功能发生了转移，政府的主要职能转变为为多方主体提供合作治理的制度环境；第三，在这种合作互动中，控制导向的治理方式转变为合作导向的治理方式，权力意志和法的精神转变为伦理精神和道德意志，在这种伦理精神的基础上，原来控制导向的规则体系也转变为基于伦理精神的规则体系（张康之，2010：61）。也就是说，在后工业化进程中出现的非政府组织，由于其独特的治理功能而对政府在社会治理中的不周全具有弥补作用，在政府和非政府组织的合作互动中，促使政府的角色从控制转变为服务。在这种转变中，政府的服务职能主要包括政策供给、合作机制的构建、具有伦理精神的制度建构等。在政府从管理转变为服务的过程中，促进了具有伦理精神的德制生成。虽然非政府组织具有与政府不同的社会治理功能，但是，必须指出的是，非政府组织社会治理功能的发挥也有赖于政府的配合。也就是说，非政府组织发挥社会治理功能有赖于政府的合作。政府需要为非政府组织等社会治理主体提供一个好的政策环境。萨拉蒙的研究表明，政府的相关政策对非政府组织的发展乃至公共服务的提供具有十分重要的作用，在20世纪80年代，虽然政府对非政府组织提供公共服务赋予较高的地位，但是相关的公共服务和资助政策却使非政府组织的发展重心和组织战略产生了变化（萨拉蒙，2008：241-243）。显然，在非政府组织等社会治理主体参与社会治理的过程中，政府的职责主要是提供制度环境，除此之外，政府还需要构建社会治理的合作机制，以便不同主体间更好地合作。
在管理行政中，行政人员是缺乏道德自主性和伦理精神的。之所以如此，是因为管理行政对行政人员施加了外在的、强制的规则控制，使行政人员丧失了道德自主性，从而使行政人员缺乏伦理精神。美国学者B.盖伊•彼得斯认为，关于行政人员的控制或责任问题，政治学有两种论点，一个是通过“内在的个人义务感”进行控制，另外一个论点认为，仅仅依靠这种内在的义务感不能控制官僚履行自己的职责，还必须通过外在的、强制性的措施来实现对行政人员的控制，以保证他们做出负责任的行为。在这两个观点中，前者主要是通过行政人员自身的伦理价值和专业标准来指导自己行为和履行自身职责；后者则是在前者的基础上，强调还需要通过法律和制度规范行政人员的行为（彼得斯，2006：313）。实际上，在社会治理的实践中，我们看到，为了保证行政人员能够做出负责任的行为，往往采取的是通过立法、规则和程序等一系列的外部控制的方式来促使行政人员履行职责，而通过内在的个人义务感来促使行政人员履行职责则受到了冷遇。工业社会普遍采取规则取向的官僚制组织就是这种现象的集中表现。官僚制是一种强调规则和程序的组织类型，为了防止官员滥权，官僚制通过设置各种规则和制度来约束官僚制组织的成员，以保证他们在任何时候都能保证价值中立，避免个人价值判断和感情因素介入行政行为当中。显然，为了使行政人员能够公正、无私地执行政治决策和各种法律政策，官僚制更倾向于主张对行政人员给予严格的控制，通过严格的规章制度来保证这种目标的实现。但在实践中，这种严格的外在控制效果并不显著，甚至这种严格的控制已经成为行政人员有效履职的障碍，同时也会导致官僚制组织效率低下和官僚主义严重的问题。正是因为这个原因，官僚制的这种规则导向和效率追求饱受批评。新公共行政理论认为，传统公共行政的这种效率取向存在很大的问题，公共行政应该关注社会公平问题，为此应该给予行政官员更大的自由裁量权，行政官员需要在政治主张和政治中立之间寻找平衡。相对而言，新公共管理理论则更为激进，新公共管理理论则要求摒弃官僚制，放松规则，让管理者行使其管理权。虽然新公共行政学者和新公共管理学者都主张放松对行政人员的规制和给予他们较大的自由裁量权，但是，他们的主张仍然是建立在原有的行政模式之上，他们并没有抛弃官僚制，官僚制理论仍然是他们理论主张的基础。概言之，只要组织形式仍然是官僚制组织，这既意味着组织中的控制导向不会改变，也意味着行政人员仍然缺乏道德自主性，因而也就缺乏伦理精神。
行政人员的道德自主性和伦理精神对社会治理具有重要的意义，特别是在全球化和后工业化这种高度复杂的社会背景下尤其如此。在高度复杂的社会背景下，社会治理需要发挥行政人员的主动性和创造性，以解决社会治理中所面临的各种高度复杂的、高度不确定的、非常规性的问题。如果仅仅局限于给予行政人员设置一定的自由裁量权，显然不能有效应对社会治理的挑战，因为这种受到重重规制约束的自由裁量权在高度不确定的社会现实面前是无法应对风险社会所带来的挑战的。因此，后工业化背景下的社会治理需要行政人员具有伦理精神和道德自主性，进而创造性地进行社会治理活动。那么，如何才能激发或者保证行政人员具有伦理精神呢？或者说，为保证伦理精神和道德自主性，我们需要进行怎样的组织变革呢？美国学者库珀在谈到管理中的伦理问题时认为，如果从管理的角度来思考伦理问题，就要关注战略问题，因此，管理者需要关注运用何种干预方式进行合理的、必要的组织结构和文化革新，而实现变革的最好方法和战略就是把伦理与组织的发展紧密结合起来，这一点对于伦理方案非常重要，改革的内容主要包括设计行动方案、改革组织的结构和组织文化，目的是使组织结构和组织文化更加支持和促进伦理行为（库珀，2010：249）。在这里，库珀认识到行政人员的伦理问题并不是一个简单的说教问题，或者说并不是仅仅制定各种规章制度就能够确保伦理问题的解决，而是涉及组织结构、组织文化和行动方案等多重因素。库珀的认识是深刻的，因为行政人员的伦理问题并不是一个孤立的问题，它与组织的其他因素具有密切的关系。但是，如果囿于官僚制的框架和管理行政的行政模式，仅仅在官僚制基础上对组织结构、组织文化进行局部的改变，是难以促使行政人员道德自主性和伦理精神生成的；行政人员道德自主性和伦理精神只有在服务行政的构建中才能产生。只有在服务行政中，行政人员才是具有道德自主性的行为主体，行政人员只有通过内在的道德约束和内在道德信念的建立才能应对高度复杂的社会条件下的社会治理。在行政人员道德自主性和伦理精神建立的过程中，非政府组织起到了重要的作用。概括来讲，非政府组织能够从三个方面促进行政人员伦理精神和道德自主性的产生：一是非政府组织能够培养高素质的公民，这为行政人员的产生提供了良好的社会条件；二是非政府组织促进了合作治理，合作关系促使了行政人员道德意识的产生；三是非政府组织促进了道德的制度生成。
首先，非政府组织为行政人员的产生创造了良好的社会基础。实际上，行政人员首先必须是合格的公民，同时行政人员也应该来自于公民。这样的标准说明行政人员是来自于市民社会的，所以，他必须是一个合格的公民，这样的条件使行政人员更方便与市民社会互动。实际上，行政人员仅仅是合格公民是不够的。因为，自近现代以来，人类社会分化为公共领域和私人领域。在私人领域里，人们有追求个人私利的自由，而在公共领域中，行政人员是不能追求个人的私利的。正是基于此，张康之教授提出了“公共领域拒绝权利”的论断（张康之，2001）。所以，行政人员与私人领域中的个体是不同的，因为私人领域的个体有追求个人私利的自由。在私人领域中，个人在遵循一些外在的制度约束的情况下追求个人利益是正当的和符合道德的；但在公共领域中，行政人员不但要遵守一些外在的制度约束，而且在内心必须树立一种为公共利益服务的道德观念。显然，行政人员不是一般的公民，它应该是具有高尚道德的人。也就是说，成为行政人员的人必须是具有相当道德水平的人，必须是具有为公共利益献身精神的人。这样高素质的公民从哪里来，如何培养？实际上，非政府组织作为一种公民自治组织，在培养高素质的公民方面具有重要的作用。一方面，非政府组织能够成为公民的道德训练场。非政府组织实际上承担着一种先进文化资本传递的功能，非政府组织承担着社会公平、正义的使命，非政府组织这个“新中心”蕴含和集聚了道德的、文化的因素，这些都使非政府组织不同于工业社会前期的那些自治组织（程倩，2013）。因此，非政府组织的这种特性有利于公民道德素质的提高。另一方面，非政府组织的成员在参与社会治理时，不但能够提高自身的治理水平，更能够进一步提高自身的道德素养。所以，非政府组织实际上能够成为一个公民道德训练场，在其中，个人的道德水平和个人能力都能够得到训练和提高，而且，非政府组织通过自身的行动，在一定程度上也能够起到提升社会道德水平的作用。
其次，非政府组织能够促进合作治理，进而促进了行政人员伦理精神的生成。在管理行政中，由于行政人员处在官僚体系的各种规则约束之中，所以即使行政人员具有道德责任感，但也无法实现其道德自主性。之所以如此，主要是因为管理行政是一种控制导向的治理模式。这种治理模式以获得控制秩序为最大目标。管理行政所赖以运行的组织形式是官僚制组织，这种组织具有两个重要的特点：一是规则导向；二是组织成员的非人格化。规则导向意味着对组织成员给予诸多约束；而行政人员的非人格化则意味着行政人员在行政执行过程中不能有价值判断，当然也不具有道德自主性。概言之，在管理行政下，行政人员是无法具有道德自主性的，即使行政人员具有道德责任感，他也无法在社会治理中拥有道德自主性，这是由管理行政的属性所决定的。因此，使行政人员拥有道德自主性必须改变管理行政的控制导向和协作模式，建设服务行政和实行合作治理模式。只有社会治理建立合作治理模式，才能促使行政人员具有道德自主性。为何合作能够促进行政人员的道德自主性，而协作却只能产生非人格化的管理行为呢？张康之教授指出，在管理行政中，“分工条件下的协作是不得不为之事，必然是消极的，被动的。合作则不同，一切合作都是建立在人的自主、自由的前提下的，人只有自主、自由，才能去作出与谁合作以及采取什么方式合作的决定”（张康之，2006）。从这段论述中可以看出，由于管理行政是控制导向的，行政人员的一切行为都是在规则的约束之下，在这种情况下，行政人员是无法具有自主性的，也就谈不上道德自主性；而在合作行为中，由于合作是自主和自愿的行为，个人在其中拥有充分的自主性，这为行政人员的道德自主性提供了制度空间。显然，合作治理促进了行政人员道德自主性的生成。合作治理的建立，需要以治理主体的多元化为条件，即需要以其他社会治理主体的成熟为条件。非政府组织的成熟和非政府组织治理功能的完善为合作治理创造了条件，为行政人员的道德自主性的生成也创造了条件。如前文所述，非政府组织能够在社会服务提供、危机管理以及其他社会治理活动中都能承担重要职责，因此非政府组织能够与政府组织一道进行合作治理。非政府组织由于自身治理的功能而促进了合作治理的产生，而合作治理则给行政人员道德自主性提供生存的空间。简言之，非政府组织促进了行政人员道德自主性的生成。
在另外一个层面上，非政府组织促进了道德制度的生成，进而促进了行政人员伦理精神和道德自主性的生成。非政府组织之所以能够促进伦理精神的生成是因为非政府组织促进了多元主体的合作治理，在后工业化高度复杂的背景下，多元主体的合作互动促成了道德制度的产生，这种道德制度为行政人员的道德自主性和伦理精神提供了支持。青年学者张乾友认为，根据规则的功能，规则可以分为促进性规则和控制性规则，其中控制性规则以控制作为主要目标，而促进性规则是以规制对象的行为的促进为主要目标，在服务行政中，促进性规则将会得到广泛的应用，以此促进行政人员采取积极主动的行动（张乾友，2014）。显然，道德的制度能够促进道德的行为，同样，行政人员的道德自主性和伦理精神也需要制度的支持。在管理行政下，行政人员也会存在道德自主性和伦理精神，但是，这种道德自主性由于得不到制度的支持，官僚制的控制导向和规则体系不容许行政人员发挥自己的道德自主性，所以，这些都导致行政人员在管理行政之下无法生成普遍的道德自主性和伦理精神。概言之，服务行政的制度是一种道德的制度，服务行政的规则属于一种促进性的规则，服务行政的促进性规则能够促使行政人员的伦理精神和道德行为的产生，且给予制度性的稳定支持，但是从德制的来源来看，非政府组织在其中也扮演着重要的角色。
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