城乡建设用地“增减挂钩”政策自2004年首次见诸中央文件，2006年零星试点后迅速扩大到全国，至今已实施12年。本文拟对这一政策设计的初衷、实施情况和正负效应做简要的回顾和评价，并提出相应的改进措施。
政策意义
所谓城乡建设用地“增减挂钩”（以下简称“增减挂钩”）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。
“增减挂钩”实际上是一种建设用地指标置换的政策，其核心是地方政府通过村庄整治和农民集中居住，把腾挪出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地，由此产生建设用地指标的节余，地方政府就可在既有年度国务院下达的城镇建设用地指标之外，在城市近郊区征用等量的耕地用于城市发展和工业建设，旨在盘活农村存量集体建设用地，加快工业化和城市化进程。实施情况
2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为城乡建设用地“增减挂钩”第一批试点；2008年、2009年国土资源部又分别批准了河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南、陕西、宁夏等19个省市加入“增减挂钩”试点，2013年国土资源部又将“增减挂钩”试点扩大到除新疆、西藏和台湾之外的29个省市自治区。
自2006年实施“增减挂钩”政策以来，国土资源部对全国每年城乡建设用地“增减挂钩”周转指标实行总量控制和指标分配。2013—2015年间，全国城乡建设用地“增减挂钩”周转指标年均只有90万亩，周转指标的使用范围限制在建新区内（与拆旧区对应），除贫困县外一般不能在省域内使用，更不能跨省使用。
积极作用
在我国现行土地制度下，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，不仅农地不能自由地转换为建设用地，即使是农村集体建设用地与城市国有建设用地也不能同地同权同价：城市国有建设用地按照规划可以用于公益事业、工业和商业开发以及住宅建设，其使用权可以转让、出租、抵押；而农村集体建设用地只能用于公共设施、集体企业和农民自主房建设，其使用权不能出租、转让（给集体所有制成员之外）和抵押，尤其是不能用于房地产等商业开发。“增减挂钩”政策在现行土地制度约束下发挥了如下两方面的作用。 在城乡建设用地总量不变、耕地不减的条件下进一步优化了土地资源配置
我国目前常住人口的城镇化率已经达到56.1%，也就是说，全国总人口中超过一半的人口已经工作生活居住在了城镇，而2014年城镇建成区的面积只有10.79万平方公里，农村集体建设用地面积却高达14.75万平方公里（以上是住房和城乡建设部公布的数据，而国土资源部公布的数据显示，2010年农村居民点用地是18.48万平方公里，这几年又增了一些）。
随着工业化进程的加快和大量农民进城务工，一方面，城市建设用地供不应求，地价攀升，城市周边的农村土地虽有巨大的升值空间，但由于没有足够的建设用地指标而不能直接转换为城市建设用地，只能继续按农业用途低效使用；另一方面，农村集体建设用地特别是高达75%左右的宅基地，由于没有市场化退出和转化机制而大量闲置，粗放使用（由于很多农民工不能在城市落户，只能将打工的大部分收入用于在家乡重建或新建住宅，由此造成了农村建设用地“不减反增”。按照中科院的调研和统计发现，1995—2011年，我国农村人口年减少1100万，但农村建设用地总规模反而增加了400余万亩）。
“增减挂钩”政策一方面使试点地区的城市在国家下达的新增建设用地指标之外获得了额外的建设用地指标，使城市周边的农地转换为城市建设用地，从而在提高了原有农地使用价值的同时实现了更高的价值，另一方面使偏远农区建设用地指标潜在价值得以实现的同时，进而使闲置的建设用地特别是宅基地转换成耕地而得到有效利用。这样，在城乡建设用地总量不变、耕地总量不减（甚至可能一定程度增加）的条件下进一步优化了城乡土地资源配置。
使偏远地区的农民分享了工业化和城市化所带来的土地增值
多年来，政府为缩小城乡居民收入差距采取了诸如取消农业税和特产税、新农村建设、粮食直补等多项惠农富农强农政策和措施，但总体上仍然没有改变城乡居民收入差距过大的局面，按照人均年收入低于2800元人民币计算的5500万贫困人口几乎全部分布在农村。造成城乡居民收入差距过大的一个主要原因是农村居民的财产收入在其全部收入中所占的比重远远低于城市居民。而农民的主要财产就是土地。据国务院发展研究中心某课题组估计，农村127万亿净资产中，土地资产88.81万亿，占了近70%。有关研究认为，农民的土地承包经营权、宅基地使用权以及农村集体经济收益权三权总计潜在价值30万亿元，如果这三项权利通过市场流转起来从而使其潜在的价值变现，农民工的市民化以及农民从整体上脱贫致富奔小康就不再是梦想。
“增减挂钩”正是为偏远农村大量建设用地指标价值提供了一条变现的途径，从而使这些地区的农民也有机会分享工业化和城市化所带来的土地增值。重庆的“地票制度”就是“增减挂钩”借以实现的一种成功模式（黄奇帆：“地票制度实验与效果—重庆土地交易制度创新之思考”，《学习时报》2015年5月9日）。
重庆农村土地交易所自2008年12月末成立至2016年2月底，累计交易地票17.4万亩、347.61亿元；累计质押地票8354亩、贷款12.23亿元；有11.75万亩地票落地使用。地票成交单价由首场的8万元/亩，逐步提升并稳定在20万元/亩左右，地票价款扣除复垦成本后，全部收益归“三农”所有。其中，宅基地收益由农户和集体经济组织按85：15比例分享。近两年，重庆市按照地票支持精准扶贫工作的要求，对贫困地区和其他地区贫困人口单独包装的复垦交易项目，实行“优先地票交易、优先直拨价款”。截至2016年2月底，累计交易贫困区县地票13.18万亩、262.76亿元，占地盘交易总量的75.8%。其中，2015年交易地票的89.65%来源于忠县等11个贫困区县，向开县等16个贫困区县拨付了41.3亿元地票价款。重庆地票改革在统筹城乡土地利用、保护耕地、保障农民权益、促进新型城镇化，特别是支持高山生态扶贫搬迁、农村危旧房改造和地质灾害搬迁安置等方面发挥了积极作用，具有一定的推广价值。
不足之处
当然，在“增减挂钩”试点过程中，也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展“增减挂钩”试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建赶农民上楼等一些亟须纠正和规范的问题，受到社会舆论批评并引起中央关注。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文、副主任唐仁健等人对“增减挂钩”一直持批评态度。2013年5月，唐仁健一度公开表示，要研究讨论的是这个政策“是规范还是考虑适可而止”。陈锡文在2016年全国两会接受《中国新闻周刊》记者采访时也表示，没有必要开这个口子，因为“增减挂钩”的做法，用“占补平衡”的规定就可以了。陈锡文还把房地产库存过多归咎于“增减挂钩”，认为省会城市和地级市、县级城市的商品房，基本都不是国家的建设用地指标，而是通过“增减挂钩”调整出来的。笔者认为，以重庆地票制度为代表的“增减挂钩”试点总的来说，对于弥补城市建设用地供需缺口、优化城乡土地资源配置、让偏远地区农民分享工业化和城镇化的好处，发挥了积极作用，应该给予肯定，但是当前“增减挂钩”也存在一些问题，主要表现在以下两个方面。
其一，“增减挂钩”仍然采用的是计划配置土地资源的方式。
尽管在诸如重庆的地票交易中引入了市场机制，但是如前所述，“增减挂钩”最重要的指标即全国每年城乡建设用地“增减挂钩”周转指标是由行政部门即国土资源部实行总量控制并以指令性计划的形式分配给各省市自治区的，后者同样再以指令性计划指标的形式层层分解分配给各市县区。由于各省自治区市县的人口和土地资源禀赋不同，经济发展水平不同，工业化和城市化进程不同，产业结构和增长方式不同，进出口贸易比重不同，由行政部门按计划经济思维模式确定的“增减挂钩”周转指标总量以及层层分解后的指标，不可避免地与各地实际的市场供求关系相脱节。以贵州省国土资源厅2010年对国土资源部下达的16000亩“增减挂钩”周转指标的分配为例。（附表略）
由附表可以看出，贵州省国土资源厅要将国土资源部三次共计下达给该省城乡建设用地（含发展改革试点小城镇）“增减挂钩”周转指标16000亩，分配给贵阳等9个地级市以及所包含的28个县（市、区），并要求各市（州、地）安排给每个县的周转指标原则上不得超过300亩。这种层层分解逐级下达的周转指标，只能是根据经验作出的，并不具有合理性。
由此可见，现行的“增减挂钩”并不符合土地资源配置市场化改革的要求。
其二，“增减挂钩”仍然是政府主导通过非公益性征地的方式实现的。
各地在试点过程中，提供“增减挂钩”平移到城市周边的建设用地指标，都是由政府将农村集体土地征收为国有土地才最终转化为城市建设用地的。即使是重庆的地票最终也还是落在被征收为国有的农地上。考虑到“增减挂钩”周转指标主要是用于非公益性的工商业开发（2013年全国公共管理与公共服务用地仅占城镇土地总面积的12.7%），这就违背了《宪法》第十条第三款基于公共利益征地的原则。在这种情况下，相当大部分的土地增值收益还是流到政府手里。
显然，现行的“增减挂钩”也不符合农村集体建设用地直接入市的精神。
改进措施
为进一步完善“增减挂钩”政策，特提出如下两条改进措施。
将“增减挂钩”周转指标由计划配置改为市场配置中共十八届三中全会决定指出，经济体制改革的“核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。然而，有的政府官员则认为，在土地资源配置中市场不能起决定性作用，而是规划和用途管制起决定性作用。这种理解显然并不符合中央决定的精神。既然土地是最基本的经济资源之一，既然确认（或承认）市场在资源配置中起决定性作用，那么，土地市场在土地资源配置中也自然起决定性作用。这应该是从《决定》的精神中得出的合乎逻辑的结论。
当然，相对于其他资源，土地资源配置的外部性可能更加明显，对土地的公益性需求范围可能更宽，因此政府在校正土地市场失灵方面所发挥的作用可能更大，这集中表现在政府的土地利用规划和用途管制上。比如，近年来，我国政府就先后制定了《全国土地利用总体规划：2006—2020》《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划：2014—2020》。为了保证国家的粮食安全，我国实行了严格的耕地保护制度，严格控制农地转用，等等。但是，正如政府介入一般的资源配置仅仅是为了弥补市场的缺陷而不是取代市场的决定性作用，政府的土地利用规划和用途管制，也仅仅是为了保证公共利益的实现，对土地市场配置产生的负的外部性加以限制，对正的外部性给予补偿，而绝不是或不应该从根本上取代市场在土地资源配置中的决定性作用。
有鉴于此，建议取消国土资源部每年下达的全国城乡建设用地“增减挂钩”周转指标，由各省市自治区及地级市根据《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划》以及刚刚发布的《国土资源十三五规划》，在确保国家基本农地数量和质量以及粮食安全的前提下，在农民自愿的条件下，按照市场配置资源的要求，自行决定和调整“增减挂钩”的规模和地区，并在试点经验逐步成熟的基础上，将“增减挂钩”试点的范围扩大到全省和省际之间。
允许城乡建设用地“增减挂钩”在农民（集体）之间实现以往国务院和国土资源部推行的城乡建设用地“增减挂钩”试点最终还是以国家征收“增减挂钩”后的农地为归宿，这种方式一方面对于非公共利益用地来说不符合宪法，另一方面也不符合中共十八届三中全会允许农村集体建设用地与国有建设用地同等入市从而构建城乡统一的建设用地市场的精神。
其实，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发［2008］138号发布）第十六条指出，项目区实施过程中，“确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续”；第十七条也指出，“涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置”。这两条规定都意味着“增减挂钩”的土地并非一定要征收为国有。
建议在推进“增减挂钩”试点过程中，改变以往城乡建设用地“增减挂钩”的方式，按照中央城乡建设用地市场一体化的构想，允许农村集体建设用地指标在农民（集体）之间流转。具体说，就是允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城镇周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。这样才能真正体现中共十八届三中全会全面深化土地制度改革的精神。
