英国不仅是现代社会救助的发祥地，也是积极救助社会政策的拓荒者，尤其是它从20世纪90年代末期至今所提倡和践行的“从福利到工作”的变革，在全球范围内堪称积极救助制度开拓创新的典范。相对而言，虽然中国的社会救助具有悠久的历史传统和浓厚的文化底蕴，并于20世纪90年代初期以降的二十余载中建立和完善了中国特色社会主义的社会救助制度体系，但其积极救助制度尚处于探索发展阶段。
中共十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。［1］这既为我国社会救助事业的全面深化改革指明了目标方向，也从治理的角度为社会救助制度的创新发展提出了更高要求。在此背景下，全面回顾英国积极救助的发展历程和实施效果，进而得出兼具针对性和建设性的经验启示，既对促进中国积极救助制度的改革发展具有重要的现实价值，也为推动我国社会救助治理体系和治理能力现代化带来深远的历史影响。
一、积极救助的基本意涵
目前，国内外学术界尚未对“积极救助”形成统一的定义。“积极救助”是相对于“消极救助”而言的，而这两者的理论渊源则可追溯到对“自由”概念的哲学讨论上去。英国哲学家以赛亚·柏林（Isaiah Berlin）在其演讲《两种自由概念》（1958）中将“自由”区分为“消极自由”和“积极自由”，前者指免受强制和干涉的自由，而后者指自主或自决选择的自由。相应地，公民的基本权利可分为“消极权利”和“积极权利”，前者是个人要求国家权力作出相应不作为的权利，后者是个人要求国家权力作出相应作为的权利。社会救助权利是公民的一项社会权利，而社会权利是公民的基本权利之一。由此，“消极救助”与“消极权利”对应，即国家基于宪法和法律对公民处于一种消极的尊重或不干涉的状态，只有在危及和侵害了公民的社会救助权利时，国家才采取司法审查或救济途径予以保障；“积极救助”与“积极权利”对应，即国家对公民的社会救助权利采取积极的措施和行动予以干预，从而使其相关权益得到保障和实现。
相较于“消极救助”，“积极救助”的主要特征有：它是维护公民受助权利的手段，而非政府或者社会的施舍；它主张受助者权利与义务对等，并强调其承担个人责任；它是实现社会公平的工具，而非追求经济效益的手段；它保障受助者的基本生活水平，而非维持其基本生存水平；它注重受助者的就业能力建设，而非仅仅向他们提供经济救助；它是综合性而非单一性的救助措施，救助方式从以物质或现金救助为主向增加收入转换。［2］总的来看，积极救助的要义在于对公民的社会救助权利的积极干预和对受救助者自我发展能力的提升。
长期以来，英国积极救助制度的产生发展大致可以划分为如下三个阶段：
（一）探索建立阶段（1979-1996）
20世纪70年代以来，伴随石油危机爆发、产业结构调整和高新技术发展，英国的经济增长速度减慢，福利支出不断攀升。1979 年，以撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）夫人为首的保守党上台执政。由于失业增加、非技能型人员工资减少、非全日制和临时工作增多，英国政府试图以维持津贴收入与工作收入之间的差距来保证工作激励，即强调津贴申请人要积极寻找工作，从而开启了英国积极救助制度的肇端。1980年，英国出台的《社会保障法2号令》废除了与收入相关的失业补充津贴（Earnings Related Supplement）。1986年，英国政府出台的“重启计划”（Restart Programme）要求，失业者每6个月需接受一次关于找工作的谈话，拒绝者的救助待遇将被减少。［3］1988年，英国的补充津贴项目取代了收入补助项目。随后，英国政府还推行了企业津贴计划，即以增加自雇者数量来减少就业压力。1992年，英国颁布的《社会保障法案》以无工作能力福利（Incapacity Benefit）代替了此前的长期疾病补助和病残救济金。
1993年，英国政府引入工作尝试计划，旨在帮助失业6个月以上的人获得工作机会。1994 年，梅杰（John Major）政府发表的一本白皮书强调，失业者需要有效地竞争上岗。1995年，英国颁布的《求职者法》明确重申“一个人在一周中如果采取了他应该采取的并且是合理的措施寻找工作，就可以认定为符合这项规定”。1996年10月，英国政府将以往的失业救济（Unemployment Benefit）和收入保障津贴（Income Support）合并成求职者津贴（Jobseeker’s Allowance）。它很快跃居家计调查型津贴中开支比重之首，并与收入扶持一同构成英国社会保障体系的核心。［4］
在该阶段，英国的积极救助制度的主要目标是减轻对福利国家制度的依赖，激励失业者积极寻找工作并竞争上岗。其主要策略是：对部分津贴进行调整，提高申请失业救助的资格条件，开展面向津贴申领者的就业服务，加强对长期失业者的工作激励。
（二）改革调整阶段（1997-2009）
1997年，由布莱尔（Tony Blair）率领的新工党政府上台后，为了解决更多年轻人和少数族裔长期失业以及完全脱离劳动力市场而依靠社会救助的问题，英国政府主张通过职业培训提高全部有劳动能力者的就业能力，以消除他们对福利国家的依赖，并减轻政府的财政负担。1998年，英国政府公布了福利制度改革绿皮书——《我们国家的新动力：新的社会契约》，并开始实行了一项大规模的“从福利到工作”（Welfare to Work）方案。其一，针对青年失业者、长期失业者、单亲父母、失业者配偶、病残人士和中高龄者实施一系列的“新政计划”（New Deal），其目的是增加长期领取社会福利者的工作机会，并改变他们对工作的态度和动机。其中，青年新政以18-24岁失业6个月以上的青年人为目标群体，他们可以选择到私营雇主处做工资补贴性雇员、参加社区工作、参加环境保护组织的工作或接受全日制教育与培训；［5］但拒绝任何选择的人将会面临2-6个星期的处罚。对于长期失业者而言，自1998 年6月起，25岁以上失业超过2年人员可以获得12个月的全日制教育培训机会，而凡是雇用他们的雇主将会获得6个月每星期75英镑的工资补贴；另外，单亲家庭可以得到针对个人的寻找工作和家庭照顾方面的帮助，患病者和残疾人可以获得重返工作岗位的个人支持，50岁以上的失业者则会享受个人顾问、就业帮助、就业后的培训补助和工作收入税收优惠等特别帮扶政策。其二，实施“为工作付报酬”（Make Work Pay）计划，其目的是从税收和福利政策上激励救助对象积极地利用所提供的工作机会。
进入21世纪以来，英国新工党政府更加提倡变消极救助为积极救助政策，如将求职就业状况与津贴计发相互挂钩，并将救助对象划分为未成年人、工作年龄段人群和超过工作年龄段人群三种类型，从而增强救助政策的针对性。［6］2002年，英国成立了隶属于就业和养老金部的特别就业服务中心（Jobcentre Plus）。该中心对有劳动能力者提供工作与培训支持和建议以及财务援助，对无劳动能力者则支付福利津贴。2007年，英国政府先后发布《投身工作、更幸福：完全就业的下一步》和《准备好工作：我们下一代实现充分就业》，提出从2009年10月开始，青年新政、长期失业者新政等强制性项目将由求职者制度和弹性就业新政所取代。该方案为各年龄层的求职者提供简化的一站式就业服务，以使所有失业者的求职机会最大化，并争取把无工作能力福利申领者也转化成工作人群。2008年7月，英国就业与养老金部发布福利改革绿皮书。同年10月，英国开始以新的就业与援助津贴（Employment and Support Allowance）取代无工作能力福利。2009年，英国通过《社会福利改革法案》，不仅为取消收入补助金制定了框架，而且对申请求职者津贴或就业与援助津贴者限定了不同的领取条件。［7］
在此阶段，英国的积极救助建构了“从福利到工作”的一揽子政策方案，对不同的社会群体实施分类救助，注重开展就业培训与就业服务，推行税收优惠配套政策，探索弹性化的就业形式，倡导个性化的就业服务，其目的是促使更多的失业者和无工作能力福利申领者走上就业岗位。
（三）提高完善阶段（2010年至今）
2010年5月以降，由保守党与自由民主党共同组建的联合政府开始执政，并酝酿出台“新福利契约”（A New Welfare Contract）。2012年3月，英国女王签署《2012年福利改革法案》，拉开了英国近60年来最大规模社会保障制度改革的序幕。此项改革旨在形成一个更加简化、公平的福利体系并确保工作就有酬劳，通过权利支持和激励措施使工作成为每个有劳动能力者的个人志向，以使人们彻底摆脱福利依赖和贫困陷阱。它的一个重要举措是把既往的收入保障津贴（Income Support）、基于收入的求职者津贴（Income-based Jobseeker’s Allowance）、与收入相关的就业与援助津贴（Income-related Employment and Support Allowance）、住房补贴（Housing Benefit）、儿童税收抵免（Child Tax Credit）和工作税收抵免（Working Tax Credit）等六种在职和失业津贴统合为通用福利（Universal Credit）。
同时，原有的“从福利到工作”方案发生了显著变化。例如：以前失业者领取求职者津贴的最长时限为12个月，而今特别就业服务中心可以根据求职者意愿立即为其推荐工作；政府对参与“从福利到工作”方案的各类机构重新评估，并只与真正能使失业者再就业并留住他们的机构续签合同，而只有津贴申领者工作13星期或26星期后，岗位提供者才能获得相应政府补贴；特别就业服务中心的服务职能转为就业和养老金部直接负责，中心的原有业务可由申请者在网上直接办理；联合政府推出“为你自己工作”项目、“服务学院”项目并建立地方“工作俱乐部”，为失业者自主创业、接受培训、工作实习和互动交流等提供便利。［8］其他改革措施包括：通用工作匹配（Universal Jobmatch）、青年合同（Youth Contract）、工作方案（Work Programme）、工作帮扶（Help to Work）、工作选择（Work Choice）和新创业津贴（New Enterprise Allowance），等等。［9］总之，这项改革是工作导向型的，即强调就业的重要性，并将其置于国家福利系统的核心位置。［10］
在此期间，英国的积极救助制度朝着更加简化、公平的方向迈进。其主要做法有：更系统地对福利津贴进行整合，政府更审慎地与用人单位合作，更有效地利用现代信息技术，更人性化地提供就业服务，从而实现重新就业或自主创业的人群继续扩大化。
经过三十多年的探索实践，英国的积极救助制度取得了举世瞩目的良好成效。
首先，在探索建立阶段，英国的失业人口明显减少，而就业人口大量增加。例如，1978-1988年，英国的失业人数已从320多万降低到200万以下。［11］仅就撒切尔政府的积极救助改革而言，有的学者对其成效给予好评：“估计差不多1986年和1989年之间登记失业人数下降的一半（总数下降了170万）要归功于重启计划，虽然他们中间只有非常少的一部分人已经找到了‘合适的工作’。”［12］另据国际劳工组织的统计，1997年夏英国有失业者200万人，占劳动力总数的7%，这一数字在当时的西欧主要国家中是最低的。［13］
其次，在改革调整阶段，英国的长期失业状况持续好转，尤其是“青年新政”计划收效颇丰。例如，英国2004年比1997年新增加了近200万就业人口，而长期失业人口减少了3/4，基本上解决了年轻人的长期失业问题。［14］另据英国政府披露，1997-2005年，英国的失业率从6.9%持续下降至4.8%；尽管它在2008年的金融危机之前有所上升，但从未超过6%。［15］以“青年新政”计划为例，截至2006年11月，通过该计划实现就业的青年人超过了69万人次，其中71.2%稳定就业，另有9.5万人处于计划帮助之中，其中26.5%的人实现了其他形式的就业。［16］2008年，工党发表的一份总结报告宣称：在过去的10年中，180万人通过“新政计划”找到了工作；30万单亲家庭因找到工作而使60万儿童免于贫困；劳动参与率的提高大幅减少了领取无工作能力福利者；长期领取失业津贴的青年人已不复存在。［17］
最后，在提高完善阶段，英国的失业率降幅较大，求职者津贴申请人数大量减少。例如，2012年6月，英国的失业率为8%，明显高于德国（5.5%）、荷兰（5.1%）和北欧国家，但仍远低于欧盟27国的平均值（11.4%）。［18］英国政府公布的数据表明，2013年英国的失业人口减少53.8万，创下最大年度降幅记录，其年度失业率在七国集团中也降幅最大。2010年以来，英国新创造了全日制岗位130万个，青年失业者减少了25.3万人，申请求职者津贴的数量减少54.2万人。［19］
综上所述，英国的积极救助制度在降低失业人口总量、激励救助对象就业行为等方面卓有成效。
四、对中国积极救助制度的借鉴启示
由于积极救助已成为社会救助治理现代化的客观要求和必然选择，因此中国有必要将其提升为推进社会救助治理体系和治理能力现代化的优先战略。具体来说，我国可以从以下四个方面加强积极救助：
第一，全面促进积极救助的多元参与，有效发挥治理主体的功能作用。从英国积极救助的经验来看，政府、企业、环保组织和基层社区等均在救助对象的促进就业方面发挥了重要作用。实质上，社会救助治理的主体包括政府部门、社会组织、企业和个人在内的诸多社会救助事务利益相关者。针对我国的积极救助长期坚持政府主导、社会力量参与不足的状况，应当继续推动各级政府行政职能的转变，并注重厘清其与市场、社会和公民之间的权责利边界；适当强化市场在救助资源配置中的决定性作用，尤其是引导和鼓励各类企业在积极救助工作中承担社会责任，并为有劳动能力的救助对象提供相应的就业机会和服务；不断激发社会公益慈善组织、城乡社区村（居）委会和社会工作服务机构的活力，通过开展各类活动帮助有劳动能力的救助对象提升能力、融入社会；强化社会救助工作人员的能力建设和服务水平，并增强有劳动能力救助对象的工作动机和责任意识，以促进双方之间的良性互动并发挥各自的能动作用。
第二，不断完善积极救助的制度体系，逐步实现配套政策的统筹衔接。以“从福利到工作”方案为例，经过十多年的不懈努力，英国的积极救助已经形成了相对完善的制度体系，尤其是在救助与就业的制度整合衔接方面更是走在世界前列，而我国的积极救助至今尚未形成相对完善的制度体系，这就启发我们要在积极救助的制度体系建设上更多地下功夫。首先，应当对现行社会救助制度中有关就业救助或就业援助的部分更加具体化和精细化，以使各项救助措施便于实际操作和考核评价。其次，应当不断加强就业救助对象的分类救助和动态管理，尤其是大力优化救助对象科学认定、家庭经济状况核对、审核审批、绩效评价、救助信息共享和监督检查等工作机制。再次，应当不断优化救助流程和简化救助程序，以此推进积极救助的精准治理。最后，应进一步完善最低生活保障与就业联动、扶贫开发、促进就业和临时救助等制度措施的有效衔接，尤其是建立健全针对有劳动能力救助对象的弹性就业和救助渐退机制，进而从根本上实现积极救助制度的有机整合。
第三，加快优化积极救助的治理方式，努力实现救助方式的创新发展。在救助方式上，英国积极探索和尝试了许多创新实践。其变化趋势是，积极救助的方式逐渐多样化、专业化、灵活化和个性化。然而，当前我国的积极救助的治理方式仍然较为单一僵化。有鉴于此，我国的积极救助应当更加注重创新救助的手段和途径，如在分类救助时对有劳动能力的长期失业者与短期失业者分别给予就业救助和临时救助，利用“互联网+”和大数据等现代技术促进有劳动能力救助对象的自愿择业、重新就业、自谋职业和自主创业，为有特殊需求的救助对象提供就业促进方案的“私人定制”，在增加有劳动能力救助对象就业机会的同时延长其工作的可持续性，从而推进“输血式”救助与“造血式”救助的有效结合。
第四，切实加强积极救助的依法治理，共同营造救助工作的法治环境。长期以来，英国不仅颁布了“社会保障法案”“福利改革法案”等一系列法律法规，还专门制定了“从福利到工作”的一揽子政策方案。相比之下，虽然我国已经正式出台了《社会救助暂行办法》，但是《社会救助法》至今尚且阙如。为此，我国的积极救助应当进一步提升其法治化的能力和水平。一是深入贯彻落实《社会救助暂行办法》，大力加强积极救助的立法创制，如通过制定实施《就业救助条例》对就业救助予以专项规范和管理。二是加快推进积极救助的地方性立法，研究制定符合当地实际情况的救助法规，以根据救助对象的实际需求提供多样化、个性化的就业信息和服务。三是坚持“有法必依、依法办事”，严格按照相关法律法规加强对积极救助的监督和管理，并通过专项整治和联合执法等方式加大监管力度。四是加快推动《社会救助法》的立法进程，以更高位阶的法律条文对就业救助予以原则性限定和纲领性规范，从而确立积极救助的法律依据和实施准绳。
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