——高等教育供给侧结构性改革的制度诉求和政策建议
1.高等教育供给侧结构性调整和改革的重点
高校外部制度环境条块分割，甚至自说自话；政府部门之间、部门与高校之间越位、缺位现象普遍存在；毕业生就业难与企业用工荒的双重压力同时存在……这是经济社会发展和需求之间相互适应不良所产生的一系列问题。这些问题的解决，都呼唤着高等教育的“供给侧”改革，呼唤着建立与应用型大学相适应的生存发展条件和外部制度环境。
作为国家社科基金项目“新建应用型本科院校管理体制改革研究”，我们在调研中深知，推动我国高等教育大众化进程是为了满足人们日益增长的接受高等教育的需求，缓解就业压力，推动经济发展的“自上而下”的一种战略选择。随着人们受教育程度的提高，能够有效地推动经济的增长，但也不可避免地存在着与经济社会需求之间适应不良、结构性错位的“基因型”不足，需要不断进行结构性调整和改革。
一要推进高等教育“优化组合”。去年10月，国务院印发“统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案”，向全社会发出了强劲声音。此前，教育部、国家发展和改革委员会、财政部联合颁发了“关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见”，国务院颁发了“关于加快发展现代职业教育的决定”，形成了对高等教育政策驱动、目标引领、科学定位、分类指导的“组合拳”。这一系列“优化组合”的政策促使不同类型的高校在各自的定位里争先进位，有效避免了高校精英教育存在的办学定位模糊、资源配置重复、人才培养与社会需求错位的现象，使高等学校各就其位，各得其所。
二要推动高等教育“简政放权”。在实际的办学过程中，高校实质性的自主权有限。政府如何转变职能，扩大高校办学自主权，推动各类高等院校制订和完善“大学章程”，在“管教育”与“办大学”间找准自己的位置，通过健全法律、完善市场和确立高校主体地位的方式，在依法治国的大背景下推动“依法治校”，成为高等教育“简政放权”的重要任务。
三要解决教育“职教疲软”。职业教育受到冷落当然有“劳心者治人，劳力者治于人”“学而优则仕”等几千年的传统文化的影响。毋庸讳言，在改变职业教育的现实困境上，政府尚需卓有成效的作为。从中等职业教育开始就呈现出校园破、生源差、质量次、社会认可度低的境况，孩子进入职业学校成了无奈之举。大兴“工匠精神”，振兴职业教育，就必须改变“三流教师教职教，三流学生进职教”的职业教育窘迫现状和尴尬境地。
四要破解高等教育“产能过剩”。2015年，我国在校大学生已经有3700万人，居全球第一；拥有2852所高校，数量仅次于美国，列世界第二。另一组调查数据同样值得我们关注：2015年的毕业生人数持续突破749万，超过上年的727万；大学生的就业压力总体回升，2015年仅次于2009年。然而，大量的企业“用工荒”又令人费解。2015年7月，仅浙江省企业用工总需求人数就达60.3万人，而同期的求职总人数却只有35.4万人，用工缺口达到25万人。因此，亟待对高等学校进行政策性引导，以产教融合、校企合作为突破口，主动服务区域，贴近行业；以服务新产业、新业态、新技术为突破口，催生一批特色鲜明的应用技术大学；加快融入区域经济社会，围绕产业链、创新链设置与调整学科专业，以解决大学生的结构性失业现象，从而破解人才培养的“产能过剩”问题。
调查研究表明，当下高等教育“供给侧”现状，特别是应用型大学转型的社会整体环境不能令人满意。高校外部制度环境条块分割，甚至自说自话；政府部门之间、部门与高校之间越位、缺位现象普遍存在；毕业生就业难与企业用工荒的双重压力同时存在，如此等等，都影响广大人民群众的满意度与幸福感，都呼唤着高等教育的“供给侧”改革，呼唤着建立与应用型大学相适应的生存发展条件和外部制度环境。
2.转型发展面临的现实困境
引导部分本科院校向应用型大学转型发展，这是我国高等教育大众化过程中与经济社会发展需求调试、对焦的过程，是解决高等教育人才培养与行业企业需求结构性错位问题的根本举措。从国家政策层面上理解，地方本科院校转型是大势所趋。但在现实中，多数高校的怀疑观望，既有对高等教育本质理解上的差异，也有对国际范畴内的技术教育的误读，更有对转型外部制度环境建构的期待。
我们对105所新建应用型本科院校负责人（包括校领导、院系中层干部）进行了问卷调查。
1.人才培养的制度诉求：应用型大学人才培养的得分均值最高，为4.10分，标准差最小（0.79），说明大部分应用型大学在人才培养方面具有很高的一致性，在是否采用“工学结合”的人才培养模式上，各校表现出广泛的一致性。但是，我国尚缺少确立行业企业育人主体地位的法律法规，行业企业参与人才培养的积极性、主动性有待政策性鼓励。
2.管理机制与体制：应用型大学管理机制与体制的标准差很大，为1.19。调查显示，53.3%的应用型大学认为虽然建立了一系列现代大学制度，但执行不力。99.0%的应用型大学认为应该进一步扩大应用型大学的办学自主权；45.7%的被调查学校存在管理队伍理念不新、观念落后、对大众化高等教育的办学规律认识不到位的问题。对本科办学的认识较为肤浅，加之对一种全新的“应用型”大学的管理在理念上难以适应。应用型大学的管理机制和体制的创新和改革，要正确处理学校管理中的集权和分权问题。各校在管理队伍水平、管理体制和机制方面存在较大差异，办学自主权不够大，这必将成为制约应用型大学可持续发展的重要因素。
3.社会支持：应用型大学突破了传统的大学办学观念，走出了象牙塔，与社会发生着广泛而深刻的联系。同时，较之传统的大学，也更需要社会的互动与支持。调查结果显示，大部分应用型大学获得的社会支持未能满足学校发展需要，加强区域合作是很多应用型大学可持续发展的重要内容和方向；我国应用型大学的发展还处于探索和摸索阶段，需要有关方面的引导和规范。
由此可见，应用型本科院校不应固守在精英教育的制度范本上，也不能简单地囿于“应用型”的办学移位里，更应该在法律供给、管理队伍、人事编制、机构设置、专业设置、招生取向、学籍制度、校地合作、资金运作等体系化制度变革上，取得一系列突破。
3.转型发展的制度需求和对策建议
转型发展究其本质来说，是高等教育供给侧的结构性改革。转型的关键是调整专业设置，核心是改革人才培养模式，方法是试点推动、典型示范。要更好地完成转型发展，根本途径还在于体制改革。要从外部环境和系统内部两个方面齐头并进、相向而行，才能最终走通这条转型发展之路。
2013年，党的十八届三中全会报告就把处理好政府和市场的关系作为经济体制改革的核心问题，明确使市场在资源配置中起决定作用。“十三五”规划将“深化行政管理体制改革”单列一章，从简政放权、加强监管、优化服务等三个方面转变政府职能，释放社会活力；明确划定政府与市场、社会的权责边界，加强事中事后监管，创新政府服务方式。这无疑是一种信号，对教育界，尤其是高等教育界将会产生深远影响。
时任教育部部长袁贵仁在十二届人大四次会议记者会上说，转型发展究其本质来说，是中国高等教育供给侧的结构性改革。转型的关键是调整专业设置，核心是改革人才培养模式，方法是试点推动、典型示范。应该说，袁贵仁为我国目前应用型本科院校的转型发展从办学定位，到专业设置和人才培养，都画出了精准路线图。但是，路线图的真正付诸实践，绝对不是纸面上写出来的这么简单，外部制度环境、社会支持、内部动力都将直接影响“路线图”的有效实施。
首先，填补大学特别是应用型本科院校组织运行的“立法真空”。行政主导的制度环境是催生大学行政化的关键性制度因素，应用型本科院校走向善治，必须正视外部制度生态的改良。从我国高等教育生态来看，大学与政府之间的关系构成了大学外部治理结构的核心内容。期待出台以《高等教育法》为上位法，以大学章程为下位法的《大学组织法》《大学行政规程》，明确行业企业对人才培养的责任等法规，以权力清单的方式和契约管理的理念明确政府和大学的管理权限和边界，撤除行政性机制造成的高校间资源分配上的层级差异，把高校建设成为真正的面向社会依法办学的法人实体，让市场竞争机制在高校办学资源竞争中起决定作用。
其次，简化行政审批权，强化办学自主权意识。我国高等学校的办学自主权早在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1998年的《高等教育法》中就得到了明确：“扩大高校的办学自主权……使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。2011年，中共中央、国务院就颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，将高等学校列为“公益二类”事业单位，授权“可部分由市场配置资源”。在目前中央倡行的引导地方本科院校“转型”发展中，要避免高校唱“独角戏”，急需尽快修改和完善教育、经济、劳动3个领域的法律法规，明晰政府、高校、社会、企业在高校“转型”体制下的责任和义务，规范各自的法律关系，确立行业企业在“转型”中的主体地位，明确企业参与、社会监督的义务。截至2015年，教育部已下放了43%的行政审批权。2015年5月，北京市创新事业单位编制管理的尝试，以及2016年4月山东省出台的高等教育综合改革方案，就打破了“铁饭碗”，很好地释放了高校办学的动能。各方期待，高等教育“简政放权”进一步向前推进。
再次，明确行业企业成为应用型人才培养的“新主体”。应用型高等教育的发展离不开行业企业的主体性参与，高等学校与行业企业“双主体”是全球应用型大学良好发展的题中之义。转型的核心是“人才培养模式”的改革，而“产教融合，校企合作”是人才培养模式改革的最优路径。产业行业企业与高等学校的人才培养过程深度融合，超越职业与教育、企业与学校、工作与学习的疆域，实现人才培养与岗位需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程对接，建立起行业企业参与的治理结构，最大程度地激发高校活力。研究表明，产教融合最有效的形式是产教融合共建模式，实现融合的途径是依托地方政府的引导，服务地方经济社会，鼓励支持高等学校建立相应的研发机构、实验室等实体；域内企业与高校合作兴建或共建技术研发、产品开发等实体；高校学生在“企业课堂”完成后实践性学习环节，企业技术人员任教高校或接受基于在职研修的业务培训活动等，推行高等学校与行业企业“双主体”的育人模式。
最后，社会公众要自觉维护应用型大学守正创新的空间。目前，我们热衷于开发应用型大学经世致用的主体价值，而忽略和淡化求真育人的本体价值，“作坊式”急功近利的培训令人担忧。新型大学应该满足社会的需求（needs），而不是它的欲望（wants）。换一句话说，大学也应该坚守其本质，坚守博雅通识教育的“大学之道”。新的高等教育形式在起始的生存动机驱使下，受制于“需求约束”，以获取更多的社会支持。但是，从大学的长远发展来看，违背教育的内在逻辑是行不通的，必须遵从“价值约束”的标准，在基于全面、优良的素质教育之上培育经世致用的应用型人才。这就需要社会公众自觉维护应用型大学守正创新的空间。
