一、问题提出
新中国成立后，中国共产党建立了国家与社会一体化的全能主义体制，把行政权力延伸到社会基层，实现了对社会的全面渗透。改革开放以来，市场化改革虽然使政府退出了某些领域，但没有改变政府主导一切的实质，面对经济社会环境的变化，政府主导的路径和方式也悄然发生了变化。
改革开放以后，中国地方经济获得了前所未有的发展，地方政府被认为发挥了极其重要的作用。戴慕珍(Oi，1992)使用“地方政府法团主义”(local state corporatism)来解释改革开放时期政治权力和经济活动以及政府和企业之间相互交织的特点及其现象。她认为农业非集体化和20世纪80年代的财政改革给予地方政府发展经济的动力。为了推动当地经济发展，地方政府通过动员政府和地方社会的资源来支持集体企业的发展。在此过程中，地方政府与地方社区、集体企业结成了法团化的组织，成为一个利益共同体。地方政府官员通过调动资金、提供技术帮助、寻找市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展；地方社区则为企业提供土地、劳动力等；集体企业反过来给政府创造了大量的财政收入，也给地方社区提供了就业机会，集体企业的利润用来缴纳地方的各种税收，为社区成员提供各种福利。这种由地方政府主导的法团主义使集体企业解决了私营企业面临的资金、技术、销路等问题，促进了地方经济的发展。
林南(Lin，1995)则用“地方市场社会主义”(local market socialism)来解释乡镇企业的成功。他以大邱庄为案例，认为整个大邱庄的政治组织与经济组织浑然一体，总公司既是党委办公室，又是村行政机关，以经济为重心，以营利为主要目标。整个大邱庄就是一个公司，村内经济制度极强地附着在一个以家族网络为主体的社区中，村内权威建立在个人魅力型领导风格的基础上，能够有效动员社区资源参与市场竞争，形成党、政、企一体化的法团组织。这一法团组织具有社会主义的组织特征，但以市场为目标导向，在竞争中具有优势，是很多地方经济起飞的关键。
地方政府作为地方代理人的角色受到广泛的关注。无论是出于责任感，还是由于自身财政利益的驱动，抑或是出于政绩考核的压力，地方政府都要想方设法发展和保护地方经济。这使许多地方出现地方政府与社会法团化的现象，特别是在乡镇企业发达的地区，二者的共生关系尤为明显。地方政府并不简单地是上级的代理人，而是在经济、政治、宗族、文化等的联系下与地方社会形成了共生关系(林闽钢，2014)。
农村合作组织是改革开放后农民在家庭联产承包责任制基础上形成的互助性合作组织。既不同于20世纪二三十年代华北农村合作运动总体上呈现的“国家化”态势(刘纪荣，2008)，也不同于改革开放前强制性合作透视出的国家与民间社会恶性不均的互动关系(何宏光，2006)，近年来的农村合作组织的发展呈现国家与社会积极互动的特点，并获得了前所未有的生存和发展空间：一方面，农村合作组织是国家与村社退出农村生产领域后农民的独立选择与自愿联合，顺应了农业产业化经营和农民降低交易成本的自我利益与发展需要；另一方面，地方政府为了促进农村经济的发展，在政策上明确支持农村合作组织发展。农村合作组织正在成为基层政府与农村社会之间的“脐带”，因此，农村合作组织的发展最能反映国家和社会的互动情况，是从微观窥见宏观的“场域”。
目前我国“强政府，弱社会”的格局，突出体现在政府行政和基层治理的不一致性上，即“行政有效，治理无效”(林尚立，2013)。因此，本文基于“强政府”的现实背景，探究农村合作组织拓展行动空间的行动方式和策略选择，以此作为理解当下国家与社会互动关系的基础。
二、国家与社会互动关系的研究视野
国家与社会的关系一直是学术界关注的焦点问题。传统研究多采用公民社会和法团主义两种研究视角进行分析，国家与社会互动理论是在这两种研究视角的基础上发展起来的。
从公民社会视角出发对中国进行研究的学者认为，一种非官方、非正式的民间经济和组织正在出现，它们与国家体制的界限日益明显，基层社会出现了向公民社会过渡的标志(White，1993)，中国正在走向公民社会(王名，2008)，公民社会正在形成之中(俞可平，2006)。
另外一些学者倾向于用法团主义视角来解释中国社团组织的发展。一方面，完备的官僚机构、顽强的国家自主性、集体本位的儒家文化为法团结构在中国的生长提供了有利条件；另一方面，伴随着经济上的自由化，国家也需要以法团主义作为替代机制来实现对社会的有效控制(Unger & Chan，1996)。他们认为中国的国家与社会关系呈现较为明显的法团主义结构(张静，2005；顾昕、王旭，2005)，中国正在通过改革实现从国家法团主义向社会法团主义的转变(贾西津等，2004)。
公民社会理论和法团主义理论都强调国家与社会的分立。不同的是：公民社会理论关注“那些不能与国家混淆或不能被国家淹没的社会生活领域”(泰勒，1999)，强调国家与社会的分离和社会对国家的制约与抗衡；法团主义理论则相反，“从国家的角度，为实现政府自己的目的与选定的社团发展一种特殊的关系”(安戈等，2009)。这两种理论研究框架虽然在理解中国的国家与社会的关系上有一定的解释力，但这两类研究“都有一定的规范性和结构决定论的色彩”(邓宁华，2011)，侧重于国家与社会之间静态的权力分配结构分析，忽视了国家与社会间的互动是一个不断变化的、充满冲突与妥协的动态过程(张紧跟、庄文嘉，2008)，从而并不能完全适应中国的现实。
20世纪90年代以来，米格代尔(Joel S.Migdal)、埃文斯(Peter Evans)等学者开始在研究中逐渐突破国家与社会二元分立的局限，将国家与社会各自的行动理解为灵活的、反应性的，因而二者之间是一种相互制约与相互构造的关系。这种国家与社会互动关系理论的主要观点是：第一，国家的概念被分为理想的和实践的，前者构成传统分析模式中一致的整体，而后者指出国家是由多个不同部分的实践活动构成的，它们既可能确认和加强国家的整体性并提升其超越社会的自主性，同样也可能削弱这一整体性并模糊两者之间的界限；第二，社会是一个网状结构，各种社会势力并非团结一致来对抗国家，它们之间的竞争导致多种不同的规则制定逻辑和各种公开或隐蔽的社会冲突；第三，国家及社会各自的行动是互为反应的，双方在社会结构中的相对位置及行动都是互动的结果，无法预先确定(郁建兴、吴宇，2003)。
虽然学术界对这种理论的研究和辨析还在进行中，但部分文献已依据对中国的实证研究开始积极回应。例如，崔大伟(David Zweig)在研究中发现，中国农村非集体化改革的动力既不是单纯地决定于国家，也不是单纯地决定于农民，而是国家、地方、基层干部和农民多方互动与作用的结果(Zweig，1997)；赵秀梅以一个位于城乡结合部的社区为例进行研究发现，基层、国家与NGO之间形成了一种基于资源交换的互惠关系，这些NGO身上体现了国家与社会互动的不同的逻辑和方向(赵秀梅，2008)；还有学者通过研究发现，社区建设是通过行动者的具体行动过程实现国家与社会力量的互补和镶嵌，并达致国家与社会的良性互动(徐林、吴咨桦，2015)。
在国家与社会互动的视野下，我国政府与社会的关系正朝一种既不同于全能主义又有别于传统社会和西方多元共治的治理模式发展。特别是在目前的权威结构中，由于所掌握资源的重要程度和稀缺程度不同以及双方提供资源的能力不同，建立在资源依赖基础上的双方关系呈现一种权力上的不对称性，具有一定的行政依附性色彩。这是观察中国地方政府与社会组织发展情况的切入点：第一，自上而下的政府行政权力和自下而上的社会自治力量互动。第二，国家与社会在双赢的前提下不断扩展自己的空间，各自沿着自己的轨道不断强化：国家的掌控能力不断增强，对社会的掌控越来越精细化；社会自治空间也不断扩展，自治性和参与性都不断增强。在此前提下，政府有意引导和扶持社会组织发展与民众参与，社会组织通过制定发展策略，选择发展路径，拓展发展空间，政府与社会开始形成一种新的互动关系和格局(林闽钢，2014)。
第一，政府引导的渐进性，农村合作组织在发展领域上的非均衡发展。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制和市场经济的推进，以及村民自治、农村税费等改革，政府越来越多地退出农村的传统治理范围。但是，转型期中国的改革是自上而下进行的，这种由政府主导的改革模式决定了改革开放以来农村合作组织的发展具有双重性：一方面，政府主动退出部分经济与社会发展空间，鼓励农村合作组织积极发展；另一方面政府又维持在部分资源配置中的垄断性权力，使农村合作组织的发展受到一定程度的限制与约束。
从农村合作组织的产业分布情况来看，根据国务院发展研究中心市场经济研究所课题组2012年的调查统计，农民专业合作社的产业分布以种植业和畜牧业为主，并呈现纵向分布的同质性特征。从全国范围来看，从事种植业的农民专业合作社大体占43.3%，从事畜牧业的农民专业合作社占29.7%，合计达到73%。在省一级，以山东省为例，从事种植业的农民专业合作社有28466个，占总数的50.3%；其次为养殖业，18493个，占总数的32.7%(刘涛，2012)。在地市一级，以济南市为例，农民专业合作社主要分布在六大领域。其中，种植业的比重最高，占农民专业合作社总数的43.7%；其次为畜牧业，比重为40.2%。这些数字与种植业、畜牧业在农业总产值中所占的比例正相关。进一步分析发现，在山东，农民专业合作社中涉及蔬菜、水果行业的组织占总数的比例较高，远高于其行业产值在农业总产值中所占的比例；而粮食等大宗农产品行业的农民专业合作社数量较少，在金融和保险行业的农民专业合作社则更加少，这与中国的市场规制程度直接相关。相比较而言，国外农业合作社的行业分布基本覆盖了农业生产的各个领域，在粮食、金融等领域，农业合作社的比例较高。例如，德国的合作社银行非常发达，是德国最大的金融机构(孙中华等，2012)。韩国农协受国家委托，可以超越金融、保险等部门法的规定，从事所有依法经营的涉农业务——金融、保险、粮食售卖、运输、仓储、物流、海外贸易等(杨团、孙炳耀，2012)。日本农协的信用和保险事业也十分发达，农协的保险事业所持有的合同金额仅次于日本最大的保险公司。
我国农村合作组织在发展领域上不均衡主要是因为其市场进入受到国家的宏观控制。中国的经济改革是渐进式推进的，各种经济要素的市场化水平不一。2008年中国金融参数对市场化的贡献率仅为15%(北京师范大学经济与资源管理研究院，2010)，明显滞后于经济的总体市场化水平。由此可以看出，我国农村合作组织的发展虽与农业的商品化、社会化和现代化程度相关，但更深层面则是受制于国家对经济领域的限制性开放政策。随着金融领域市场化改革的加速推进，金融类合作组织必将会有较大的发展。
第二，政府引导政策创新，农村合作组织在数量上呈跳跃式发展。农村合作组织分布的纵向同质性表明，中央政府和地方政府在农村合作组织发展过程中具有相当的一致性，即地方严格贯彻实施中央的政策精神，使农村合作组织的发展呈现较为广泛一致的特点。但随着地方政府改革的深入和地方政府自主性的增强，不同地方政府开始进行探索和创新，对农村合作组织的发展需求做出快速回应。
以山东省为例。山东是我国典型的农业大省，发展农村合作组织具有独特的产业优势。截至2009年3月，山东省共有1.5万个农民专业合作社，仅低于山西，居全国第二位，但是农民专业合作社的资金总额和成员数量却低于江苏。在这样的背景下，山东省在扶持农民专业合作社规范化发展的同时，特别注重以灵活政策支持其发展。2009年9月，山东省在全国率先允许农民异地加入或领办农民专业合作社；允许农民专业合作社设立分支机构、入股公司；允许农民以土地承包经营权、林权等为股加入农民专业合作社；允许农民专业合作社冠省行政区划名称。这些举措打破了地域界限和对人的身份约束，消除了农民专业合作社向外发展的障碍，有利于农民专业合作社实现规模效应。在这样的政策激励下，截止到2009年底，山东省注册农民专业合作社的数量达到2.6万家，跃居全国第一位。
这种地方政府突破制度约束的探索意味着自上而下的同质性政策供给已经难以满足社会差异化的需求，分权化有助于加速地方政府责任承担方式的变革，促成适应社会需求的新治理方式。
第三，政府引导多元化，农村合作组织嵌入性发展。目前，多个部门与农村合作组织的发展有关系。以市县为例，既有农业局、财政局、工商局等行政部门，也有科协、农机站、气象局等事业单位，还有供销社、信用社、共青团等组织。由于服务需求往往是综合性的，需要不同的专业部门之间有效协同，所以这种部门化的多主体供给格局在促进服务专业化的同时，也为促进农村合作组织的快速发展提供了多源动力和弹性激励。
以上部门虽然都在以各自的方式支持农村合作组织的发展，但由于资源实力和服务绩效不同，服务方式也呈现多元化和差别化的特点。这势必会增加农村合作组织寻求服务的成本和衔接各项服务的难度。另外，这种政府条块分割体制下的惯性运作，会使政府不同部门之间经常进行利益博弈。如果多部门竞争一项服务，且缺乏优胜劣汰的竞争机制，必然会造成对农村合作组织财政扶持资金的过量需求，使合作组织的专业化发展动力不足(仝志辉，2007)。这对农村合作组织的发展来说既是机遇也是挑战，需要农村合作组织根据管理政策上的弹性来进行积极回应。
第四，政府引导差异化，农村合作组织非匀质发展。农村合作组织的正外部性效应与国家农业发展需求的契合是政府介入的重要驱动力。但由于农业发展环境与对资源掌控程度的不同，不同地方政府对农村合作组织的发展采用截然不同的干预方式：有些地方政府基于农业发展资源的有限性，会服务于特定的领域与组织，通过资金激励和政策倾斜等择优支持、激励特定农村合作组织发展；有些地方政府则基于农村合作组织的目标与发展要义的高度吻合而提供积极的支持与指导，为农村合作组织的发展提供均等化的基础设施建设、普遍性的公共政策环境建构。这种政府引导的差异化情况在国内比较多见，也促使各农村合作组织积极探索维持与政府关系的策略，农村合作组织的发展往往因时、因人、因地、因事而异。很多时候农村合作组织与地方政府的关系不是一种组织对组织的正式的制度关系，而是依赖于特定个体之间的信任和长期互惠关系的维持。
政府引导的差异化还表现在同一地方政府发展策略的变化上。山东省汶上县是传统的农业生产大县，2013年农业总产值占全年生产总值的32.31%。但汶上县的农业主导地位并没有在农村合作组织的发展上得到体现。2007年《农民专业合作社法》颁布实施后，该县并没有借此有利时机积极组织、发展合作社。一方面的原因是当地以农业为主，工业经济不发达，家家户户习惯于自耕自种；另一方面的原因是县里以招商引资为经济发展重点，没有更多地关注农业。截止到2010年4月该县只有农村合作经济组织85家，2012年底农机专业合作社仅有36家。
2013年汶上县获得“农业部粮食高产创建整建制推进及增长模式攻关示范方”项目，要进行50万亩粮食高产创建示范方建设，并将成为山东省规模最大的粮食高产创建示范区。此项目在当地重新引发对农业的重点关注，并促使县政府对农村合作组织积极加以引导。县政府以服务为理念，采取各种方式加强对农村合作组织的社会化服务，包括为统一流转被纳入粮食高产创建示范区的合作社地块进行双重补贴，即在国家补贴的基础上，县财政对小麦良种每亩再补贴10元、对小麦宽幅精量播种机每台再补贴2900元等；整合农业综合开发、小型农田水利建设、土地综合治理等，为农民专业合作社提供良好的社会化服务；搭建信息平台，将气象局的服务数据、农业局的服务材料及农业专家队伍建立的农事建议库、农业科普库整合为统一的后台服务内容，通过短信等渠道向农民专业合作社负责人提供点对点的直通式服务。
只有进入政府发展视野的农村合作组织才能获得较大的资源激励，政府引导的差异化对农村合作组织的发展形成区域性和阶段性的结构效应，也再次凸显了政府在农村合作组织发展中的作用。政府在赋予农村合作组织一定的发展空间的同时，通过着力构建新的治理机制，一定程度上对农村合作组织形成了制约。
第一，满足政府需求的偏好定位：“只帮忙，不添乱”。注册登记保证农村合作组织拥有一个符合法律程序的身份，但要在农业发展的大环境中有更大的发展空间和更强的竞争能力，就要获得来自政府的更多的支持。
多数农村合作组织以政府的需求偏好设定自己的行动边界，从而获得政府权威的认可与授权。具体而言，农村合作组织通过两种方式“戴红帽”：①多数农村合作组织在行动之初即对本组织的活动进行理性定位，除了通过登记注册获得合法身份外，还要对自身的职能进行重构，主动把自己纳入政府相关部门的行政职能范畴，以政府所期望的方式来实现自己的组织目标。比如青州市YR专业合作社章程强调“本社接受青州市林业局、YD街道及有关部门的领导和监督”。聊城市XM水利排灌专业合作社规定的主要业务范围包括：宣传贯彻国家有关农村工作的方针、政策和水利法律法规，服从本乡镇总体水利建设规划和用水计划要求，负责本区域的灌溉管理工作；维护水利设施，使之安全正常运行，防止人为破坏与丢失，配合政府和水管部门搞好水利建设、干渠防汛和抢险等工作；等等。②农村合作组织的发展空间有赖于政府部门的认可。为此，部分农村合作组织依托政府行政权威开展活动，从而借助这种联系获得比较稳定的政治与社会支持。这方面比较普遍的做法是邀请政府部门相关人员介入农村合作组织的活动，包括担任名誉顾问、参观指导工作等。
农村合作组织通过准确设定工作边界和主动接受指导与监督来获得政府部门的认可与支持。这种积极行为强调与农业政策的有机衔接和在农业发展中发挥的建设性作用，在增强组织合法性的同时也为农村合作组织活动的开展提供了较为广阔的行动空间。
农村合作组织以功能的多样性来为农村各项建设提供有效载体。一般来说，农村合作组织的作用主要表现在它有助于推动现代农业发展，促进农民共同致富。对新农村建设来说，农村合作组织是推动农业经营体制机制创新、提高农业生产和农民进入市场的组织化程度的重要载体。但是另一方面，可以看到，农村合作组织是改革开放后中国农村社会功能分化的结果。农村合作组织不但在经济领域发挥了重要的作用，还在促进农业技术推广、增强社会服务能力、促进政府职能转变等层面重构农村社会治理格局。农村合作组织还提高了农民的组织化程度，为农村社会化服务组织的改革和发展探出了新路，是解决“三农”发展难题、谋求未来长期发展的一个新体制基础(韩康，2006)。
在中国社会转型的大背景下，农村合作组织功能的发挥涵盖政治、经济和社会的多重领域，其角色定位：一是对政府需求与市场失灵的有效回应者。提供政府需要而市场又无力提供的服务，以自己的专业能力帮助政府解决农业问题。二是社会治理的积极参与者。通过其较强的集体行动能力和阶段深化的规模扩张、资源集聚来展示自身的价值与功能，从而推动乡村权力结构调整，进而影响乡村治理格局。从这种意义上来说，农村合作组织所具有的这种正外部性的功能结构使其很容易形成广泛而稳固的、多层次的社会支持网络，使其与政府的关系呈现多样性的层次特点。
第二，突破政策限制来实现“要发展，多发展”。农村合作组织的发展往往伴随着规模的扩大和空间的拓展。但是规范农村专业技术协会发展的《社会团体登记管理条例》规定“社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征”，“社会团体不得设立地域性的分支机构”。为增强组织的行动能力，潍坊市ZX蔬菜协会的做法是进行间接突破。该协会成立后在全国各地十几个省份发展分会150多家。为取得合法性，该协会采用“利用其丰富的网络资源，积极探索网上建团的新路子，成立了Z蔬菜协会团总支，150处分支协会全部成立团支部，把遍及全国十几个省份的近2000名团员青年联系在一起”①。分支机构延伸与团支部建设同步进行，既突破了现有政策的限制，又可以在一定范围内进行扩张。这种做法在很多农村合作组织身上都有不同程度的体现。
农村合作组织利用多重身份进行发展，目前这种情况普遍存在。如山东枣庄市FY粮食种植合作社，同时又是农机专业合作社、植保合作社，三社一体，由同一人担任理事长。济宁市2008年注册成立的ZS农机作业服务合作社，是以2005年成立的ZS农业机械协会为依托成立的，合作社的理事长就是原协会的会长。农村合作组织在发展过程中，还拥有农机跨区作业中介组织、农机维修服务公司等多重身份。由于政府的多头领导，加上农民专业合作社在进行注册时不需要注销之前的协会，也没有要求将负责人的企业并入合作社，原有协会、企业与合作社并不矛盾，因此，出现了协会、企业、合作社一体化的现象，即一套人马三块牌子，这就十分有利于农村合作组织以多重身份向多个部门申请资助与扶持。调查中发现，具有多重身份的农村合作组织的政府扶持不仅来自农业系统和工商系统，还来自民政、科技、供销社等系统，原因就是农村合作组织有协会、合作社、企业等多重身份。
可以看到，农村合作组织对国家的策略有时是以合法性遵从为主，有时又是以突破政策限制和利用为主。这种策略的差异，反映了组织一定程度的自主性和能动性。农村合作组织的这种多元行动逻辑交织成农村社会新的复杂化发展空间。
第三，自主发展，提升市场竞争力——“从依赖到自主”。农村合作组织的制度安排常常处在市场机制失灵的边缘，它对政府扶持具有某种天然的倾向性(苑鹏，2001)。但是另一方面，政府扶持只是给农村合作组织的发展提供了某种激励，无法替代农村合作组织的内生动力；加之大量农村合作组织的同构性太高，角色重叠，农村合作组织必须基于其资源优势、行为激励和角色定位，采取有效的策略来提升其自主行动能力，拓展其发展与竞争空间。
以ZX蔬菜协会为例，该组织处于全国闻名的蔬菜之乡寿光市。由于蔬菜种植过程中不可避免地会遇到病虫害问题，相关科技协会、研究会蓬勃发展，到1990年4月就有179个农民专业研究会、科技协会。在这样的发展背景下，2004年12月注册成立的ZX蔬菜协会注重以内外兼修的方式增强其竞争力：①协会负责人注重研究，对各种蔬菜瓜果的疑难病虫害都有独到的见解，且防治效果显著。②协会成立后积极自主扩展：一是利用网络技术进行病虫害诊治，实现了服务方式的根本性转变。2005年依托远程教育视频互动和资源共享系统开发出全国首家远程治疗系统，成为网上蔬菜视频医院发展的引领者。二是准确把握市场脉搏，不断拓展协会发展新领域。2006年协会依托强大的管理体系和蔬菜病虫害防治技术，建立了有机蔬菜生产基地，并按照“基地+品牌+农户”的模式引领更多菜农按照标准化生产流程进行生产合作，拉动寿光蔬菜产业向更高层次迈进。现已有30多种蔬菜达到国家有机食品认证标准，产品远销日本、韩国等国家和地区。
借助这种发展策略，ZX蔬菜协会奠定了较为坚实的社会基础，获得了广泛的社会资源支持，体现出一定程度的自主发展态势。从农业发展中的行动者到地方治理中参与者的角色转变，农村合作组织要实现持续发展，最根本的是加强自身的专业行动能力储备、逐步改变自身的弱势地位并最终摆脱对政府的依赖。在厘清功能优势的基础上确立其不可替代的活动领域，逐步发展为一支能够与政府展开“对话”的有效力量，这是促进农村合作组织持续发展乃至构建国家与社会良性互动关系的一个必要条件。
五、主要结论和趋势分析
通过对我国农村合作组织发展的观察，不仅可以看到政府对农村合作组织的引导，还可以看到农村合作组织的多元策略与自主发展。农民基于自我利益需要进行的联合并不意味着对国家力量的否定；相反，它是国家与社会之间进行重新整合的过程，表明国家与社会开始以新的方式介入对方，建立国家与社会之间新的连接渠道，体现了一种新的国家与社会关系(李姿姿，2011)。从这一微妙的变化中可以看到农村合作组织在发展过程中体现出的国家与社会关系的新趋势。
第一，相互依存性得到强化。农村合作组织的发展虽然呈现国家权力渗透制约和自身独立分化两种倾向，但这两种倾向并非相互矛盾和相互对立的，而是相互依存、互利发展的。
从地方政府的层面看，通常将农村合作组织视为实施经济政策的有效组织载体，可以利用农村合作组织促进农业发展的市场化与组织化，培育和激活经济发展要素，实现农业产业结构调整和提升农民收入的经济政策目标。从农村合作组织的层面看，由于农村合作组织是处于市场竞争不利地位的弱小生产者的自愿互助组织，其制度安排处在市场机制失灵的边缘，对政府扶持具有某种天然的倾向性。所以，如何借助政府的权威与优势去获得自身发展的合法性、改善外部经营环境或实现自身的加速扩张，成为农村合作组织发展必须解决的瓶颈问题。因而，政府与农村合作组织之间的相互依存和互利发展关系与以往任何时候相比，不是削弱了，而是更加强化了。
第二，发展的不平衡性继续扩大。一方面，地方政府有强大的社会动员能力、稀缺资源配置能力以及技术服务资源优势，是影响农村合作组织发展的决定性变量；另一方面，目前我国农业市场化程度还不高，农村合作组织的发展必然要借助政府的各种优势。而且，目前农村合作组织规模较小，既有社团性质的比较松散的专业协会，也有管理比较规范、与农民联系比较紧密的农民专业合作社；既有需求较大、发展相对受限的资金合作社，也有分布广泛、数量众多的种植和养殖业合作社。农村合作组织的生成机制、运作模式各不相同，在获得外部发展资源的途径方面也有结构性差异。在这些条件下，多变的互动策略，也可能局限为政府对农村合作组织的一种回应；既可以成为农村合作组织能力建设与资源积累的手段途径，也可能演变为农村合作组织温和化策略取向的助推剂。
