2008年，美国次贷危机引发的金融危机席卷全球，这次危机的爆发明确了一个重要的事实：实体经济才是国家经济持续增长的关键因素，虚拟经济不能脱离实体经济。当世界经济进入了缓慢复苏的后金融危机时代，各国重新将目光转向以制造业为核心的实体经济，力图在制造业中寻求可持续发展的新思路。
中国和美国作为世界两大经济体，都是制造业发展的典型代表。美国金融业的过度扩张导致其制造业逐步衰退，金融危机爆发后美国不得不重新拾起具有经济“造血”功能的制造业，实施“再工业化”和“制造业回流”等政策复苏本国经济。与此同时，中国正处于经济结构调整与制造业转型升级的关键时期，中国政府制定并贯彻落实了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，并开始全面部署及推进制造强国战略《中国制造2025》。美国是企图重新获取竞争优势的市场经济强国，而中国是力求深化改革、突破发展瓶颈的后发大国，两国虽然在政治、经济、文化等方面多有不同，却共同选择将制造业作为发展重点，这无疑再次证明了制造业在国家经济发展中的重要作用。同时，美国作为曾经的“世界工厂”，其制造业的发展历程将为中国产业结构的转型升级提供重要的历史经验。因此，对两国制造业振兴战略进行比较研究的必要性不言而喻。任何发展战略的有效实施及预期成果的取得都离不开配套的、科学合理的支持体系。在中央着力加强供给侧结构性改革，旨在调整经济结构，实现要素最优配置，提升经济增长质量的时代背景下，本文以科技创新体系与人才培养机制为切入点，深入对比中国“战略性新兴产业发展规划”和美国“再工业化”战略的支持体系，为打造适合中国未来战略性新兴产业发展的科技创新体系与人才培养机制提供一定的思考与启示。
中美制造业振兴战略的科技创新体系对比
激烈的国际市场竞争和严重的贸易保护主义是后金融危机时代的典型特征，想要在这样的大环境下脱颖而出，仅仅依靠传统制造业的复苏是不够的，以科技创新为主要推动力并能迅速实现尖端技术市场化的先进制造业，才是引领国家实力持续增长的重要基石。
一国科技创新政策设计的合理性与执行的有效性将直接反映出该国制造业未来的发展前景。当前，中国创新体系的主要框架仍然以普适性的科技创新纲要为主，以既有的创新体系支撑战略性新兴产业的科研需求，整个创新过程带有政府主导的色彩。而美国一直以企业作为科技创新的核心，相关高等学府和国家实验室也正在逐步赶上国家科技创新的脚步。因此，美国即将形成更具针对性的产学研科技创新联盟。
中国制造业振兴战略的科技创新政策。在促进科技创新方面，中国政府部门扮演了最重要的角色。《国家十二五中长期发展规划》就是为创造创新环境而推出的纲领性文件。该文件特别强调了对战略性新兴产业的培育和发展，并针对基础科学研究、科技创新平台建设、创新型科技人才培养、科技体制改革以及社会科技创新环境的营造等方面提出了极具参考价值的指导意见，由此形成了全方位、多角度的基础科技创新指导体系。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》针对中国科技创新的重点领域进行了更为细致的说明，涵盖多项与民生息息相关的技术突破，不仅重申了对科技平台建设、人才培养和科技创新机制改革的重视，还进一步细化了相关政策。
为了贯彻落实纲领性发展规划中的重大部署，2015年初科技部与财政部联手对现有的科研项目进行了整合。优化后的科研体系结构更加精简，但仍保留了主要的重点研发计划，包括为人熟知的“863”计划和“973”计划。国家高技术研究发展计划（“863”计划）是一个以政府为主导，圈定个别领域进行基础研究的国家性计划，旨在提高我国的自主创新能力。该发展计划提出要坚持战略性、前沿性和前瞻性，以前沿技术研究发展为重点，主要涵盖了生物、航天、信息、激光、自动化、能源和新材料这七个领域。而国家重点基础研究发展计划（“973”计划）是面向国家重大需求的大型科技创新战略，旨在解决国家战略需求中的重大科学问题，提升中国基础研究和自主创新能力，为未来高新技术的形成提供源头创新。该发展计划主要涵盖了农业、能源、信息、材料、资源环境和人口与健康这六大部分，并特别分设了综合交叉和重要科学前沿两大部分，专门研究复杂的科技创新问题。值得注意的是，从“863”和“973”计划的科研领域设置中可以窥见战略性新兴产业的影子，其中生物、信息、航天、能源等领域正是战略性新兴产业的前身。鉴于当前中国并没有建立专门针对战略性新兴产业的科研创新体系，所以有关战略性新兴产业的科研立项仍然要借助以“863”和“973”为代表的既有科研体系来完成。换句话说，当前中国的科研创新体系能够在一定程度上支撑战略性新兴产业的发展。
总体来看，《国家十二五中长期发展规划》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》等官方文件组成了国家科技创新的基础框架，但是缺乏专门针对战略性新兴产业的创新体系和对创新体系结构与内容的详细解释。当前中国的科研能力大部分集中在国家科研机构和高等学府中，因此短期内核心技术的研发、成果化、产业化与战略部署仍然要依靠既往的科技创新体系（例如“863”“973”计划等）来完成。
美国制造业振兴战略的科技创新政策。美国政府对于科技创新体系具有全面而独到的认识。早在2009年，美国总统行政办公室（EOP）就已经会同科技政策办公室（OSTP）对美国的创新战略进行了初步规划。这个规划在2011年2月公布的《美国创新战略：确保我们的经济增长和繁荣》中得到了进一步明确和修正，更加清晰地反映了美国科技创新体系的特点。
美国的基础创新体系主要由三部分组成：最基础的部分是创新起始阶段的基础环境与条件，包括基础科研所必须的硬件（即科研场所、设备等）和软件（劳动力队伍、信息技术生态系统等）；更高一层部分是创新应用阶段的主体与基本环境，即企业在进行科技创新和成果转化时，对市场环境、政策支持、企业创新等方面的具体要求；最顶层部分是亟待科技创新的关键领域，代表着先进制造业发展的主要方向，也是未来美国实体经济的新兴增长点所在。基础环境与条件为企业在设计生产新产品时提供便利，而企业对于未来竞争优势的追求又将进一步催生对关键领域进行科技创新的需求。此外，尖端领域的技术创新在为企业带来巨大市场竞争力的同时，也促使国家为企业提供更加有利的市场和政策环境，使企业更加重视在人才、基础设施等方面的投资。科技创新的良性循环由此形成，创新体系也得以不断发展和完善。
一直以来，企业都担当着美国科技创新主力军的角色。根据1953~2009年的相关统计数据，自1965年起，联邦政府科研投资占GDP的比重出现了显著下滑，并于2000年前后回到了1953年的水平。相较之下，非联邦政府科研投资占GDP的比重却从1953年开始就一直呈现波动上升的趋势，甚至在1977年超越了联邦政府科研投资的比重，拉高了整体科研投资水平。企业以利润最大化作为运营的最终目的，创新也因此成为了企业在激烈竞争中取得突破的重要手段。从表面上看，企业在做大做强的同时又能推动科技创新，可谓一举两得。但受制于风险与预算，企业的创新研发一般都是周期短、风险小的项目，虽然容易在短时间内获得巨大收益，却产生了长期科研缺失的隐患。一方面，由于企业创新研发成为社会主流，联邦政府逐步缩减研发投资，使得一批卓越的国家实验室（如贝尔实验室）走向衰落，美国的基础科研能力逐步减弱；另一方面，全球化浪潮使得部分企业基于人才、成本等原因将研发机构移往海外。企业的趋利性和短视性加上一直以来联邦政府对基础科研的忽视，使美国在基础研究中的优势逐渐消失。
为了改变由企业推动科技创新的现状，《致总统报告：改革与机遇：美国研究型企业的未来》详细阐述了美国当前三个创新主体的基本状况，并指出未来美国应将创新研发中心从企业转向高等学府。作为知识和人才的汇集点，大学具有连接市场和技术的独特优势，能够有效实现成果转化。因此，联邦政府当前的职责除大力支持基础研究外，还要积极促进企业、大学和国家实验室（研究院）的合作关系。这意味着大学和国家研究机构将迎头赶上科技创新的步伐，与企业一同塑造未来制造业科技创新的产学研联盟。
但是，仅凭基础科研体系还不足以真正实现先进制造业的快速发展。为此，美国总统奥巴马提出了国家制造业创新网络（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation）的概念。国家制造业创新网络是为解决制造业专业问题而建立的制造业研发体系，其形态类似于中国的产业集群。整个网络以分散在全美各地的15个制造业创新学院（IMI，Institution of Manufacturing Innovation）为基础中心，形成15个由高等院校、国家实验室（研究院）和企业组成的产业集群。每一个制造业创新学院都是由先进制造业国家项目办公室（AMNPO，Advanced Manufacturing National Program Office）精心遴选出来的，旨在以高度集中的知识、技术和实践推动先进制造业的快速发展。每个学院都由独立的非营利性研究机构领导，统筹安排各类可用资源。学院的建立基于强势的公私合作机制，主要利益相关者包括企业、高等院校（包括研究型大学和社区大学）、相关机构（包括企业战略联盟、经济发展组织、国家实验室等）和各级政府（包括联邦、州和地方政府）。这种产业集群疏通了制造业技术从创新研发到成果转化的流程，效果可想而知。
中美制造业振兴战略的科技创新政策对比。就中国和美国在制造业振兴战略上采取的科技创新政策进行对比，不难发现两国有以下几点不同：
第一，创新主体不同。中国科技创新的主体主要是研究院和高等学府，尤其是研究院承担了大部分科研创新任务，也吸收了大量政府科研投资。虽然战略性新兴产业的发展最终要依靠企业的自身进步，但先进技术的创新突破仍然要以研究院为主导，高科技项目的申请（如“863”“973”等）也主要由研究院完成。而美国科技创新的主力军主要集中于企业。以公司利润和股东利益最大化为原则，企业通过科研创新获得核心竞争力。在利益的驱使下，企业比任何机构都更加重视科技创新投资。当前美国科技创新的重心正在由企业向国家实验室和大学转移，但总体上仍然由企业主导。
第二，政策的具体运作方式不同。一直以来，无论是科技创新相关政策的出台，还是科技创新项目的推进落实，中国政府都扮演了主导角色。中国的重点研究机构大多数为国家所有，因此科技创新项目的立项需要经过严格审核，予以批准后方可接收经费开展研究，创新成果最终要接受相关部门的再次审核。这个过程从头至尾都贯穿着明确的国家意志。而美国以企业作为创新主体，企业内部已经形成了一套完善的创新循环体系，能够顺利地实现技术成果化和成本内部化。因此，美国的科技创新政策主要以辅助企业创新为主，包括投向国家实验室和研究型大学的科研投资，其最终目的也是使创新技术顺利过渡到企业中。
第三，政策体系的完整程度不同。中国的战略性新兴产业虽然已经有了总体发展框架和指导目录，但创新政策体系仍然不够完善，缺乏针对战略性新兴产业的科技创新政策，在科技创新方面仍然要依靠既有的科技创新体系，难以真正实现产学研联合。而美国政府为了重振制造业，不仅在市场环境、人才培养、政策优惠、公私联合等方面做出了巨大的努力，还特别为制造业的科技创新建立了国家制造业创新网络的发展模式，以全新的产业集群方式实现产学研政的有机结合。
第四，政府的目标不同。中国和美国所重视的科研阶段是不同的。由于中国制造业长期处于价值链低端，加上2008年次贷危机之后国际需求疲软及贸易保护主义的抬头，中国制造业急需向具备核心竞争力的高附加值产业转型。因此，中国的创新政策对技术水平提出了较高的要求。而美国作为第二次世界大战之后领导科技革命的国家，不乏高端技术创新，但由于对企业自发创新的过度依赖，造成了基础科研不足的长期隐患。因此，美国在官方文件中反复强调要重点支持基础科研，解决受限于企业预算风险和“搭便车”行为的问题，为企业的创新提供基础而长久的支撑。
中美制造业振兴战略的人才培养机制对比
人才，尤其是理工科人才，是科技创新的动力源泉，也是制造业发展的重要基石。当前，战略性新兴产业与“再工业化”战略都到了快速发展的关键阶段，对于人才引进和培养方面的要求也更加严格。基于基本国情，中国和美国分别提出了各自的人才引进和人才培养政策。受限于薄弱的人才基础和培养环境，中国主要从国外引进高级人才，在国内培养基础人才；而美国以人才培养为主，建立了庞大的理工科教育体系。人才培养的不同理念造就了中美两国人才战略在人才来源、人才培养环境、人才水平要求、人才培养方向、教育资源整合力度等方面的差异，并将最终影响到两国制造业振兴战略的长期效果。
中国制造业振兴战略的人才培养机制。首先，在人才引进方面，中国主要通过海外人才引进获取各领域的高端科技精英。海外高层次人才引进计划，即“千人计划”，是中国最主要的人才引进计划。该计划意图从2008年开始，用5到10年时间，在国家重点创新项目、重点学科和重点实验室、中央企业和国有商业金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区，引进具有极高科学素养并能够提供长期稳定支持的海外名校专家学者、知名企业和机构的专业人才以及掌握核心技术的科学家和领军人才来华创新创业①。为了形成与之相互补充、相互衔接的国内高层次创新创业人才队伍的开发体系，国家开始组织实施“国家高层次人才特殊支持计划”，即“万人计划”。该计划作为面向国内高层次人才的支持计划②，意图从2012年起，用10年左右时间，有计划、有重点地遴选10000名左右自然科学、工程技术、哲学社会科学和高等教育领域的高素质人才，并支持这些人才进行创新创业。除此之外，“留学中国计划”成为了基础人才的主要引进计划，对人才引进的要求更加基础化和大众化。该计划意图到2020年，实现提升中国作为留学目的国的教育水平和服务体系，吸引并培养一大批知华、友华的高素质留学生和外籍教师③。
中国通过引进海外人才不能从根本上改变国内人才缺失的尴尬局面，只有加强人才培养才能彻底改变中国科研创新源动力不足的问题。因此，在人才培养方面，中国更加重视基础人才的培养。在《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》中，中国根据国情构建出了一个宏观的、较为完整的人才培养框架，以国内培养与国外引进相结合为原则，培养创新型科技人才及经济、社会发展重点领域紧缺的专门人才，推进各类人才队伍建设，争取于2020年培养和造就一支规模宏大、结构优良、布局合理的高素质人才队伍，为中国在国际市场中奠定竞争优势④。此外，《全民科学素质行动计划纲要（2006～2010～2020年）》就科学素质培养提出了更进一步的战略计划。该纲要将未成年人、农民、城镇劳动人口、领导干部和公务员列为主要群体，针对其不同特点，有侧重地使用校内学习、校外实践、培训、社会宣传等方式，带动全民科学素质的整体提高，最终使科学教育与培训、科普资源开发与共享、大众传媒科技传播能力、科普基础设施等公民科学素质建设的基础方面得以加强。为保证当前的教育体系能够适应高素质人才的培养要求，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》对现行的教育体制作出了进一步的改革和修正。该纲要对中国教育体系的分支给出了针对性的发展指导，对学校的建设和管理体制、教师队伍的建设、硬件设施的支持等方面提出了相应的要求，这从侧面反映出当前中国的教育水平还不够高，需要全面推进各项改革支持教育事业的发展。
而关于战略性新兴产业相关教育计划的空白，《教育部关于公布同意设置的高等学校战略性新兴产业相关本科新专业名单的通知》作出了一定的补充。在该文件中，教育部同意在全国84所大学中设立140个战略性新兴产业的本科专业，这标志着战略性新兴产业的概念首次进入教育领域，其教学内容、方式与专业发展方向完全由高等学府自行掌控。2012年6月教育部出台的《国家教育事业发展第十二个五年规划》首次将战略性新兴产业的学科建设列入其中，并将其划归到经济、社会发展重点领域紧缺人才的培养范畴当中，这意味着国家对战略性新兴产业人才培养的重视程度更上一层楼。但不可否认的是，当前战略性新兴产业人才培养仍然缺乏详细的教育指导方案，未能形成多部门联动机制。
美国制造业振兴战略的人才培养机制。首先，在人才引进方面，美国对于理工科基础人才的迫切需求使美国政府逐步改变以往严格的移民限制。2014年12月16日，白宫新闻秘书办公室发表新闻稿，阐述了奥巴马提出的移民新政策的主要内容：第一，在美国政府认可的大学中获得科学、技术、工程、数学（STEM）类理工科硕士或博士学位的学生，均有可能直接申请绿卡；第二，增加H-1B⑤签证的数额，未来可能会解除获得理工科高级学位者、杰出教授、具有特殊技能者的H-1B签证配额限制；第三，免除注册临时移民的配偶和未婚子女的年度名额限制，解决亲属移民签证积压的问题⑥。虽然该项法案的具体内容和最终发布时间还不明确，但此次移民法案改革罕见地得到了美国两党的跨党派共同支持，这表明为吸引具有理工科高级学位的人才，美国政府正在积极尝试采取更加宽松的移民政策。
其次，在人才培养方面，制造业的日渐衰落令美国政府意识到制造业专业人才的重要性，因此美国政府在人才培养方面（尤其是理工科专业人才培养方面）进行了大量的调研，最终形成了聚焦于科学（Science）、技术（Technology）、工程（Engineering）和数学（Mathematics）的理工科领域基础人才培养计划——“STEM”战略⑦。为推行STEM战略，美国政府出台了一系列政府文件，包括2010年9月颁布的《致美国总统报告：培养并激励：为美国的未来进行科学、技术、工程和数学领域的K-12教育》、2011年12月颁布的《联邦科学、技术、工程和数学教育文件》、2012年2月颁布的《致总统报告：致力于优秀：培养百万科学、技术、工程和数学领域的大学毕业生》和《协调联邦政府在科学、技术、工程和数学领域的投资：进展报告》，以及2013年5月颁布的《联邦科学、技术、工程和数学教育5年战略规划》。上述文件中，2010年9月颁布的《致美国总统报告：培养并激励：为美国的未来进行科学、技术、工程和数学领域的K-12教育》和2012年2月颁布的《致总统报告：致力于优秀：培养百万科学、技术、工程和数学领域的大学毕业生》涵盖了美国从学前教育到高等教育的全过程。前者全面分析了当前美国基础教育在教学资源和教学环境方面的主要问题，就创新培养模式、确定联邦政府职能、统一标准和评估体系、培训优秀教师、寻求技术突破、增强校外实践以及建立重视理工科的院校体系等方面提出了若干项结论和建议；而后者则针对当前STEM领域的大学毕业生数量和质量无法满足美国制造业发展需要的现状，以及诸多高等学府在STEM领域缺乏清晰方向和足够动力的问题，在教学实践方法、课程改革、机构合作等方面给出了相应的建议。
在基础教育阶段，STEM教育计划主要聚焦于教师、技术、学校等教学资源，力图为学生带来雄厚的软硬件支持。而在高等教育阶段，STEM教育计划则主要聚焦于新兴教学实践方法的使用以及STEM教育与职业生涯的衔接方面。在推进STEM教育的过程中，有两个部门发挥了关键性的作用：首先是教育部（ED），教育部作为教育机构的领导者，负责传达国家的教育政策，收集并发布教育相关信息，监督教育机构的教学状况，并接收相关问题的反馈。其次是国家科学基金会（NSF），该基金会作为美国科学领域的领导性组织，是唯一一个由政府主导的、具有所有科学领域基础研究能力的联邦机构。基金会主要负责联系联邦专业科研机构以及具有潜在经济、社会、教育效应的工业企业。教育部和国家科学基金会的紧密合作有助于推动STEM领域相关资源的整合，更易实现从学校到职业生涯的无缝对接。随着STEM教育计划的不断发展，更多的联邦机构加入该计划，这其中包括商务部、能源部、国家航空航天局等。随之而来的各级政府投资以及各个联邦机构的资源也日趋复杂，项目重叠、资源利用低效、机构间缺乏交流等问题逐渐显现。
为了能够全面协调各联邦机构的关系，充分利用各类教育资源，美国国家科学技术委员会（NSTC）在原先STEM分部的基础上，专门建立了STEM教育委员会（CoSTEM）。该委员会由各个联邦机构的负责人组成，其主要职责包括：回顾并评估联邦STEM教育活动的具体成效；协调各个联邦机构间的活动与项目安排；设计、实施并及时更新STEM教育五年战略规划。而根据STEM教育计划中具体任务的划分，CoSTEM又再次下设了两个分支机构：一是联邦STEM教育投资快速行动委员会（FI-STEM），主要负责设计联邦政府和机构在STEM领域的投资管理目录；二是联邦STEM教育协调工作组（FC-STEM），主要负责制作联邦STEM教育的5年战略规划。FI-STEM和FC-STEM也均由各个联邦机构的重要负责人组成，以实现对联邦机构的有效分工与协调。
鉴于联邦政府和机构对STEM教育计划的关注度越来越高，对于教育项目投资与教学资源利用的监管也就成为了重中之重。2011年12月颁布的《联邦科学、技术、工程和数学教育文件》中的首要目标就是准确定义联邦STEM教育项目的具体特征，探索机构内部和机构之间的潜在合作区域，明晰教育项目之间的界限，共享有效的教育策略和评估方法。总而言之，通过对教育项目投资和教育资源利用进行明确的统计和管理，避免了项目的重复低效，充分发挥了各机构在STEM教育方面的潜在能量。为了能够有效管理当前各机构的教育投资情况，教育投资快速行动委员会（FI-STEM）设计了全新的投资管理目录，对分析单元、STEM项目定义、项目细节等易混淆的部分进行了重新界定，有效地提高了投资管理目录的科学性和可信度。尤其是文件后半部分极其详细地统计了截至2011年全美的STEM教育投资情况，对每一个联邦机构主导的项目、资金投入及预期目标都进行了详细的统计，为后续文件提供了强大的数据支撑。而早在2010年，《美国“竞争”授权法案》（America COMPETES Act Reauthorization of 2010）⑧就表达了将STEM教育作为一种国家级人才培养战略的意愿。2012年2月颁布的《协调联邦政府在科学、技术、工程和数学领域的投资：进展报告》对STEM教育战略规划进行了概述，该报告主要阐明了战略规划的基本要求、当前设计背景、阻碍因素、成效的评价标准、STEM基本教育目标及各机构间合作的具体目标，尤其对各机构的基本使命和基本职能进行了清晰的界定，为STEM教育战略规划的有序实施打下了坚实基础。
至此，STEM教育计划的羽翼已逐渐丰满，前述4个文件的颁布与实施为2013年5月《联邦科学、技术、工程和数学教育5年战略规划》的出台做了很好的铺垫。为了培养一支高素质的STEM劳动力队伍，该战略规划制定了在未来五年中向优先领域投资的实施路线图以及机构间合作的具体目标，并对每个实施路线和具体目标作出了详细的分析，对于其中每个分支路线和分支目标列出了极其详细的战略规划时间表，包括短、中、长期行动规划、预期结果及评估标准。该规划每五年修订一次，以确保与时俱进。它不仅仅是对STEM教育的建设性意见，更是一种长远的宏观战略目标。
上述5个文件看似指向不同，但实际环环相扣、相辅相成。STEM教育计划最初建立的目的是为了弥补K-12基础教育阶段理工科教育的缺失，为日后美国制造业的复苏提供基础人才支持。为统筹愈发密集的教育投资，教育投资快速行动委员会（FI-STEM）设计了全新的投资管理目录。考虑到美国对高端理工科人才的巨大需求，STEM教育计划将目光投向高等教育阶段。至此，STEM已涵盖几乎全部重要教育阶段，成为一种国家性人才战略。以教育协调工作组（FC-STEM）设计的进展报告为铺垫，STEM教育的5年战略规划应运而生。上述五个文件的有机结合，形成了一个由联邦政府、教育部（ED）和国家科学基金会（NSF）牵头，汇集13个专业联邦机构，以学生、教师为主要受众群体的大型国家级人才培养战略，实现了从基础教育到高等教育的全面覆盖，兼顾了教育水平的提高和对教育资源的监管。
进一步分析可以发现，美国的人才培养战略之所以如此系统化，是因为实现了多个参与主体的联动，无论是教育机构、专业联邦机构还是政府，都具有自身的特殊职能。其中，政府主要承担以下职能：一是加强自身对于STEM教育计划的领导力；二是引导教育资金投资方向；三是向弱势群体普及STEM教育；四是向公众宣传STEM的重要性。专业联邦机构主要承担以下职能：一是组成STEM教育委员会，加强对各机构之间的统筹与协调；二是与教育机构合作，共享教育、社会资源；三是为STEM专业的学生提供校外实践机会；四是实现STEM教育与职业生涯的无缝对接。教育机构主要承担以下职能：一是统一不同地区的教学标准；二是培养优秀的STEM领域师资力量；三是培育优秀的STEM领域人才；四是实现基于实证的教学方法突破；五是建立重视STEM教育的教学氛围⑨。综合来看，这三个主要参与主体的目标是为尽可能多的人提供专业的STEM领域学习指导，并保证人才能够有效地流向联邦机构和制造业实体企业。
中美制造业振兴战略的人才培养机制对比。就中国和美国在制造业振兴战略上采取的人才培养机制进行对比，不难发现中美两国有以下几点不同：
第一，人才来源不同。由于当前中国的尖端领域人才仍然处于严重匮乏状态，国内高校在尖端领域的人才培养显然跟不上中国战略性新兴产业发展的需求，因此中国制造业的人才战略仍然以引进为主。而美国拥有大量世界一流高校，优良的硬件和软件条件不仅可以为美国制造业培养大量的相关人才，还可以吸引外国留学人才，因此美国的人才战略是以培养为主。
第二，对人才培养体系的关注点不同。中国的海外高层次人才引进计划（“千人计划”）和国家高层次人才特殊支持计划（“万人计划”）中均提到了“海外高级人才”“领军人才”等关键词，人才的筛选门槛非常高。中国的人才培养政策更加重视尖端人才的引进和培养，而对基础教育的重要性有所忽视，过分强调高等教育却牺牲了中等教育，保障了既得利益者的子女们可以受到良好教育，却忽视了对中低端劳动群体的培养，失去了要素价格低廉等比较优势，导致贫民区等社会问题的不断加剧。而美国STEM教育计划的相关文件涵盖了从学前教育到大学本科乃至更高学位层次的全部学生群体，但最主要的目标群体是小学、初中、高中以及大一和大二的学生，这些基础教育阶段构成了STEM教育计划推行的最主要阵地，也反映了美国对于基础教育的重视。
第三，人才培养方向不同。从《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》和《全民科学素质行动计划纲要（2006-2010-2020年）》中可以看出，中国倾向于全面推进社会各阶层人才素质的培养，受众群体包括未成年人、农民、领导干部等，涵盖不同年龄和社会阶层的群体，旨在提升全民受教育水平，具有很强的普适性。而美国的STEM教育计划直接指向在校学生，并进一步强调了女性、亚裔、非裔等非典型学生群体在STEM领域中的重要作用，更具有针对性。
第四，教育资源的整合力度不同。受传统思维影响，中国的人才战略呈现教育部一家独大的态势。政策的设计和传达仍然使用“教育部——地方教育局——教育机构”的单线垂直形式。国务院直属部门或机构很少参与到人才战略的规划中，也很少提供专业教育资源。而美国政府在整合教育资源方面做出了巨大努力，以13个联邦机构组成的教育委员会（CoSTEM）为中心，所有与STEM教育相关的资源都汇聚在一起，各联邦机构的专业性得到了有效的管理和监督，避免了项目的重复和资源的浪费。
第五，战略的表述详尽程度不同。通过对比中美两国人才战略的官方文件，可以看出中国对人才培养机制的描述比较概括，《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》等纲领性政策仅仅建立了人才培养的基础框架，但并未细致描述高端领域人才的分类及其具体培育方式，也并未提及相关机构的具体职能划分和相关支持政策。而美国对当前形势的表述非常清晰，在机构合作协调、投资及资源管理方面也形成了极为完善的管理机制，对于人才培养的目标、方式，以及短、中、长期的相应时间表都有详细阐述，具有很强的可操作性。
结语
美国政府有关“再工业化”的诸多官方文件均提及了关键词“competitive advantage”（竞争优势），这说明美国政府智库详细地考察了当前美国制造业的优势与劣势，扬长避短，赋予美国制造业探索尖端领域新的动力。事实上，所谓“竞争优势”，其本质是由要素禀赋决定的“比较优势”，这也正是林毅夫在其著作《新结构经济学》中所述的主要思想。一国的经济增长取决于是否选择了与国家要素禀赋相符的产业。同样，最有竞争力、最具发展前途的产业是由国家的要素禀赋结构内生决定的。当与比较优势最相符的产业得到重视时，企业将以最低的成本进入该产业，利用其强大的竞争力占据市场，从而以利润和工资的形式形成最多的经济剩余，这些剩余再投资同样可以产生巨大回报。一段时间后，国家就能集聚更多的物质和人力资本。此时的要素禀赋结构已经随之改变，积累的各类资本又可以再次投入到更加符合要素禀赋结构的产业中去，这种周而复始的良性循环最终促成了产业的升级转型。
对于中国而言，中央政府和各级地方政府应该从比较优势的角度出发，清晰地认识到当前中国各类要素的结构状况，合理地规划战略性新兴产业，积极主动引导企业进入与要素禀赋相匹配的产业中去，既不应固步自封继续引进技术滞后或已遭淘汰的产业，更不能急功近利为实现“赶超战略”选择过于先进的产业。在清晰认识产业兴衰本质的前提下，政府应更加认真思考科技创新体系和人才培养机制的建设。高素质人才的培养以及能够实现技术产业化的科技创新体系才是中国制造业发展的核心要素。政府应该将放在财税、金融支持方面的注意力，更多地分配到人才培养和科技创新中去，切实落实各项战略规划，实现资金、人才和技术三种要素的全面提升，从供给侧的角度为未来战略性新兴产业的崛起和制造业的转型升级提供支持。
