快速的教育扩张和人力资本积累，对经济社会发展做出了突出贡献，已有不少学者的研究都关注到了这一点。然而，为什么我国中等后教育能够实现跳跃式发展，背后的机制是怎样的...
●中国中等后教育之所以能够快速扩张，关键在于维持较低的教育供给成本。更低的教育供给成本意味着居民接受教育所承担的教育成本份额相对更低，从而更有激励接受教育。如何维持较低的教育供给成本？教育行业是典型的人力资本密集型行业，人员雇佣成本是教育供给成本的最主要部分，因而控制工资水平成为维持低成本教育的主要途径。基于特征工资理论和性别偏好差异的分析发现，同等条件下女性劳动者比男性更偏好于风险较低、保障较好的工作岗位，并愿意放弃部分货币工资收入，而教育行业正符合女性劳动者的偏好特征。因此，更高比例的女性就业有助于维持教育行业低工资水平。
●低教育经费投入的教育扩张模式，会造成教师工资遭到拖欠乃至于可能被压低的问题。20世纪90年代，全国各地都出现拖欠教师工资的情形。国务院于1993年发出《关于采取有力措施迅速解决拖欠教师工资问题的通知》，1997年发出《关于保障教师工资按时发放有关问题的通知》，反映出公办教师工资遭到拖欠的问题已经相当严重。此外，2000年之前，教育行业的平均工资水平仅为农林牧渔行业的1.5倍左右。2000年之后有所上升，2009年达到2.406倍，2012年又下降到2.104倍。要知道，教育行业总体大学专科以上学历就业人员所占比重达到了74.8%（2010年数据），相应年份的农林牧渔业这一比重仅为1.5%，具有高等学历人员比例是农林牧渔业的近50倍。教育行业低工资的事实可见一斑。
●人口增加并不必然意味着人力资本增加，如何通过扩大教育规模来提高人力资本积累一直是广大发展中国家面临的重大课题。尽管中国已经取得了较为显著的成就，新进入劳动力市场人口的平均受教育年限已经超过了13年，但这是在低投入低成本的条件下实现的规模扩张，教育质量一定程度上被忽视。未来人力资本积累政策的重心，应当是以改善教育质量为核心、兼顾扩大规模的政策。
一、引言
最近若干年来，我国教育发展的一个典型事实是中等后教育呈跳跃式扩张，迅速从人口大国转变为教育大国。1990年初中入学率约为66.7%，高中阶段不足26%，高等教育约为3.4%。到2014年，高中阶段教育毛入学率86.5%，比上年提高0.5个百分点；高等教育毛入学率达到37.5%。
快速的教育扩张和人力资本积累，对经济社会发展做出了突出贡献，已有不少学者的研究都关注到了这一点。然而，为什么我国中等后教育能够实现跳跃式发展，背后的机制是怎样的？回答这一问题很重要。2015年党的十八届五中全会明确提出要普及高中阶段教育。受到我国教育发展历史路径的影响，普及高中阶段教育面临着多重障碍和挑战。为了顺利实现普及高中阶段教育的战略目标，我们需要更好地理解和反思我国多年来的教育发展模式。
从已有文献来看，研究者们一般认为经济发展带动对高教育劳动者的需求；教育收益率的上升刺激了居民的教育需求；政府顺应经济社会发展需求的变化进行制度变革，促进了教育供给。具体而言，改革开放初期教育收益率的不断上升，高中和大学教育带来的工资溢价，显著地刺激和推动了城乡人口接受更多教育。高等教育管理体制与经费保障体制改革是地方高等教育发展的重要制度诱因。基于跨国数据的经验分析也发现，经济发展和制度变革是高等教育扩张的驱动因素。基于微观家庭数据的经验研究发现，家庭收入每提高10%，对高等教育需求提高1.4%。
然而，对比分析我国的教育扩张历程，我们却发现了令人困惑的事实。一方面，居民的潜在教育需求随经济发展迅速提升；另一方面，我国以公立教育为主的教育体系里，政府财政性教育经费投入占GDP比重较长时间里低于4%，不仅低于发达国家的平均水平，还低于许多发展中国家。这是典型的“穷国办大教育”，以较低的经费投入水平推动了庞大的教育规模扩张。一般而言，如果公共教育经费投入缺乏保障，为了维持教育体系的正常运转，教育举办者可能会提高学生负担的教育成本比例。教育需求的价格弹性显然为负，学生家庭分担的教育成本（或者说学费）越高，教育需求越低。因此，财政性教育投入不足可能会破坏教育扩张的需求基础。但是，我国长期实行学费管制，21世纪以来已经出台了多项政策措施限制各级教育学费快速上涨，教育滥收费问题也在很大程度上得到了缓解，这些政策为提升我国居民的教育需求提供了有力保障。
学校教育收取的有限学费不足以覆盖教育成本，而财政性经费投入长期不足，那么，教育规模的快速扩张如何能够实现？这形成了中国的教育扩张之谜。
本文试图从低成本的教育供给角度提出一种理论假说，来解释较低的经费投入与较快的教育扩张如何得以共存，为更好地理解中国教育扩张之谜和人力资本积累奇迹提供帮助。
我们认为，人员成本是教育成本的重要组成部分，要控制教育供给成本就需要控制人员成本。然而，在劳动力自由流动条件下控制教育供给的人员成本存在较大难度，因为低工资水平可能导致已有从业人员的不断流失，或者同等条件下那些更偏好教育行业工作特征的人员进入教育行业。但是，数据显示，近年来我国教育行业就业人员保持稳定增长，从业人员平均受教育年限不断提升，并没有大规模师资流失的证据。这意味着，低工资水平的维持需要从人员流入特征中寻找答案。
我们认为，近年来教育行业女性人员所占比重显著上升，是理解教育行业维持低工资的关键。特征工资理论认为，女性劳动者相对于男性劳动者更偏好于工作稳定的国有部门就业，而公共教育部门作为非常重要的国有部门，相对受到女性劳动者的偏好。尤其是在劳动力市场制度性分割和性别歧视加剧的条件下，女性劳动者更愿意接受工资水平相对较低的教育行业工作岗位，换取更稳定可靠的工作保障。因此，教育行业偏高的女性就业份额能够维持教育行业相对较低的工资水平，而低工资水平构成了低教育成本、高入学率的关键基础。
二、理论假说
人员成本是教育成本的重要组成部分，因而维持较低的工资水平是维持低教育成本的重要途径。
从教育经费支出结构来看，各级教育的经费主要用于事业性支出和基本建设支出，而事业经费又分为人员经费和公用经费。以2011年全国教育经费支出统计数据为例，当年全国公共财政预算教育经费合计达到14884.6亿元，其中事业费支出达到14421.8亿元，占教育预算支出的96.9%；事业费支出中用于个人的部分为9092.2亿元，其中工资福利的支出达到6645.7亿元，工资福利支出占事业费支出个人部分的73.09%，占全部财政预算教育经费总支出的44.64%。由于教育财政拨款制度不健全，我国财政性教育经费占GDP的比重长期低于4%，各级教育发展经费严重匮乏。
在缺乏财政性教育经费保障的大前提下，教育当局只能千方百计地降低教育的供给成本，而削减人员经费便成为降低教育成本的手段。如果教育行业的工资水平随市场调节而迅速上涨，受教育者势必要承担更高份额的教育成本，教育的可获得性与普及性将不可避免地受到不利影响。
关键的问题在于，教育从业者需要较高的教育水平，而随着劳动力市场化和教育收益率上升，要在较低工资水平条件下维持教育行业师资队伍的稳定并不容易。这就需要讨论教育行业的工资形成机制与就业人员选择进入教育行业的激励。
教育属于社会公共产品（或准公共产品），实现社会利益最大化是发展教育的目标。因此，世界各国普遍将教育部门纳入公共部门（或准公共部门）加以管理和规范。公共部门就业具有两大显著特征：其一，公共部门就业在国民就业份额中占据不小的比例，大部分发达国家达到15%，挪威、芬兰等国家甚至超过了30%；其二，公共部门劳动力市场与私人部门劳动力市场存在显著差异，公共部门的负责人可能会追求一些与市场企业主利润最大化所不同的目标。因此，私营企业的就业与工资决定机制分析框架不太适用于研究教育行业的工资。经验研究显示，包括教育在内的几乎所有公共部门职能范围内的劳动需求工资弹性都比较低，这表明市场的力量对教育行业工资的影响非常有限。
公共财政是教育经费的重要来源，其工资支付受到公共部门的较大干预。与私人部门支付的工资水平相比，公共部门对中低技能劳动力的工资支付相对较高，而对高技能和专业技术人员支付的工资相对较低。因此，基于工作和个体特征的特征工资研究框架更适合于分析教师工资的决定。有学者基于特征工资理论研究了我国中小学教师工资差异，证实个人特征和岗位属性对教师工资有重要影响。对甘肃农村的实证研究进一步显示，中国农村教师职业初期的工资水平由教职岗位特征和教师个人特征共同决定，工资增长受到财政供给的较大影响，但个人特征解释了80%的收入增长差异。
更多的女性劳动者选择进入教育行业，使教育行业在低工资水平下维持教职员工队伍的稳定成为可能。劳动者选择是否进入教育行业就业，既取决于劳动者个体偏好，又受到教育行业具体特征的影响。着眼于工作安全保障特征的分析认为，一些工作岗位具有更高的安全保障，而另一些工作具有更高的风险，因此劳动者需要在工资收入和工作安全保障度之间进行权衡。另外，劳动力市场上的女性与男性劳动者之间，存在显著的偏好差异，女性劳动者更加厌恶风险，更加厌恶竞争。因此，在工作岗位的货币工资报酬与非货币补充福利之间，女性劳动者更愿意以牺牲一定的货币收入为代价，选择进入那些风险较低、非货币性补偿福利更多、工作更有保障的行业。经验研究也观察到，劳动力市场存在着普遍的性别工资差异，即同等条件下的女性劳动者工资水平低于男性。
教育行业提供的工作岗位具有较强稳定性和较低风险性的特征，因而女性劳动者相对男性更偏好于进入教育行业。如果女性更偏好于进入教育等公共部门就业，在同等工作岗位学历要求下，雇佣女性劳动者的边际成本显然要小于雇佣男性劳动者。因此，在教育扩张的过程中，雇佣更多的女性劳动者有利于更好地控制教育供给成本。
我国劳动力市场化转型过程中的体制性分割特征和性别歧视现状，推动了受过良好教育并符合职业学历资格的女性劳动者进入教育行业。我国劳动力市场制度性分割长期存在，体制内就业工资的非市场化，工资相对较低但享有较全面的福利保障；而体制外就业工资基本由市场供求决定，城市体制外工作工资待遇相对较高。教育行业就业属于典型的一类体制内就业，教师需求岗位和工资水平受到政府的长期严格控制：一方面教师职业具有较高的就业稳定性；另一方面教师工资具有较低的调整灵活性。随着计划经济体制向市场经济转轨逐渐推进，统包统配的劳动就业制度开始转型，女性就业也面临越来越大的市场经济冲击，开始出现了女性就业难的问题，“编外职工”、“下岗职工”中女性比例开始逐渐升高。市场经济加速转型的过程中，在职女性和男性劳动力工资差异不断拉大，对女性的工资歧视呈现扩大趋势。
既然女性劳动者在就业机会和就业工资方面遭遇歧视，我们可以合理推断，在同等条件下女性劳动者相对于男性更偏好于体制内工作岗位，愿意接受相对较低的工资水平，换取更好的工作保障，教育行业符合女性劳动者的就业偏好特征。
进一步地，我们在图1中给出了我国1998年以来总体就业人员的女性占比、城镇单位就业人员女性占比、城镇教育行业单位就业人员女性占比的对比，发现了一个非常明显的趋势，城镇地区总体单位就业人员中女性所占比例低于40%，并呈现不断下降的趋势，2012年降到35.8%左右；而教育行业的女性占比呈现出显著的直线上升趋势，2012年上升到51.3%。
综合上述分析，我们提出以下两点待验证的假说：
假说1：控制其他条件不变的前提下，教育行业的女性就业比例越高，其相对工资水平也越低；反过来也成立，教育行业相对工资水平越低，其女性就业比例越高。
假说2：控制其他条件不变的前提下，教育行业相对工资水平越低的地区，具有更大的教育扩张规模和更高的人力资本积累率（我们将中等后教育入学率来衡量教育扩张规模和理论化为人力资本积累率）。
三、数据说明
本文所使用的数据，主要是来自相关年份的《中国人口与就业统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》，年份跨度为1998-2012年。
就我们使用的计量数据整体而言，城镇地区教育行业和非教育行业的单位就业人员中，女性所占比例存在较大差异。在样本观测期内，教育行业总体女性占比平均为47.968%，最大值为63.204%，其中中等教育平均为45.133%，最高达到63.472%，高等教育稍低于中等教育。然而，城镇非教育行业单位就业人员中女性占比平均为35.379%，最大值为45.028%。由此可见，城镇单位就业人员中教育行业女性所占比例显著地高于其他行业，表明教育行业对女性劳动者具有更强的吸引力。
四、实证结果分析
1.对假说1的检验
回归结果发现，女性就业比例对教育行业相对工资水平的影响显著为负，而相对工资水平对女性就业比例的回归系数也显著为负，表明二者存在着相互作用的负强化机制。一方面，受到政府管制的教育行业，政府及其教育行政管理部门一直用较低的工资水平和较稳定的事业编制制度来吸引具有较高学历的女性就业者进入；另一方面，随着女性就业比例不断提升，教育行业的工资水平可以保持低于社会竞争性行业同等学历要求的工作岗位工资涨幅，使得教育行业相对工资水平不升反降，以此降低教育服务的供给成本，提高教育的可获得性。
回归结果同时表明，户籍制度显著地提高了教育行业中女性就业比例。非农户籍人口比例越高的地区，女性劳动者越偏好于体制内稳定的就业，并愿意接受相对较低的工资水平。当然，在一定时期内女性劳动力的总供给有限，各个行业之间竞争雇佣女性劳动力，因此其他行业女性劳动者就业比例与教育行业的女性比例呈负相关。
回归结果还表明，教育经费占GDP的比重越高，教育行业相对工资水平也越高，表明我国教育行业的低工资水平，其重要原因是经费总量供给不足。另外，经济开放度的回归系数显著为负，表明由经济对外开放带动的劳动要素再配置，不利于提高教育行业的相对工资。
2.对假说2的检验
回归结果表明，教师行业相对工资水平越低，教育的可获得性越高，教育入学率也越高，这无疑证实了我们提出的理论假说2。
教育入学规模的影响因素分析如下：教育行业相对工资水平越高，教育入学率越低；反之则入学率规模越高。教育经费投入越充足，入学率也越高，显示出由教育投入增加所带动的教育规模扩张效果非常显著。非农产业越发达，入学率也越高，表明非农产业发展提升了对人力资本的需求，进一步促进了社会的教育需求和教育扩张。家庭规模回归系数显著为负，潜在的原因可能与家庭的数量-质量权衡有关，在既定的家庭收入约束条件下，家庭规模越大，家庭用于每个子女的人力资本投入就可能会越少。另外，经济发展水平对入学率的影响为U形，在经济发展的起步阶段，工业发展需要更多的原始劳动力和物质资本积累，人力资本的重要性没有体现；随着经济发展水平不断提高，人力资本的边际回报率随物质资本积累而提升，教育规模和人力资本积累也随之提高。
另外，高等教育供给与中等教育既有共性，又有差异性。差异性在于，中等教育主要是由地方政府提供，而高等教育入学指标受到中央政府及其教育主管部门的管制，中央和地方共同举办高等教育。中等教育和高等教育具有不同的办学成本，因此还需要考察以高等教育入学率衡量的教育规模，是否受到高等教育行业相对工资水平的影响。对此，我们也计算了高等教育入学率指标，回归结果依然证实了我们的假说1和假说2。
五、结论与政策建议
近年来，中国的中等后教育呈跳跃性扩张特征，这在财政性教育经费占GDP比重长期低于4%的现实条件下，无疑是非常令人惊奇的发展成就。
本文认为，中国中等后教育之所以能够快速扩张，关键在于维持较低的教育供给成本。更低的教育供给成本意味着居民接受教育所承担的教育成本份额相对更低，从而更有激励接受教育。如何维持较低的教育供给成本？教育行业是典型的人力资本密集型行业，人员雇佣成本是教育供给成本的最主要部分，因而控制工资水平成为维持低成本教育的主要途径。基于特征工资理论和性别偏好差异的分析发现，同等条件下女性劳动者比男性更偏好于风险较低、保障较好的工作岗位，并愿意放弃部分货币工资收入，而教育行业正符合女性劳动者的偏好特征。因此，更高比例的女性就业有助于维持教育行业低工资水平。
有鉴于此，本文提出了女性就业比例与相对工资水平、相对工资水平与教育规模的两个待验证理论假说，并收集省级面板数据、构建联立方程模型进行检验。计量结果表明，相对工资水平越低则女性就业比例越高，而户籍制度强化了教育行业女性比例的上升。这验证了第一个理论假说。此外，教育行业的平均工资水平可能还会受到教育经费投入因素的影响，教育经费收入越多、政府财政性经费保障力度越大，教育平均工资水平可能越高。计量结果同时表明，教育行业相对工资水平较低的地区，高中阶段和高等教育入学率相对更高，这验证了理论假说2。以相对工资水平代表的教育供给成本和可获得性，确实是影响入学率和教育规模的重要条件。此外，家庭规模对入学率影响为负，非农产业发展的影响为正，经济发展水平则呈现出U形的作用趋势。
值得指出的是，这种低教育经费投入的教育扩张模式，会造成教师工资遭到拖欠乃至于可能被压低的问题。20世纪90年代，全国各地都出现拖欠教师工资的情形。国务院于1993年发出《关于采取有力措施迅速解决拖欠教师工资问题的通知》，1997年发出《关于保障教师工资按时发放有关问题的通知》，反映出公办教师工资遭到拖欠的问题已经相当严重。此外，2000年之前，教育行业的平均工资水平仅为农林牧渔行业的1.5倍左右。2000年之后有所上升，2009年达到2.406倍，2012年又下降到2.104倍。要知道，教育行业总体大学专科以上学历就业人员所占比重达到了74.8%（2010年数据），相应年份的农林牧渔业这一比重仅为1.5%，具有高等学历人员比例是农林牧渔业的近50倍。教育行业低工资的事实可见一斑。
值得指出的是，教师工资与教师的能力紧密正相关，而教师能力与学生学业成就正相关。因此，以压低教师工资来降低教育供给成本的做法，可能的代价就是牺牲教育质量。此外，学术研究领域存在的产出之谜，可能与学术研究者的平均工资水平较低，而女性学者获取外部资源的机会不足等因素有关系。
人口增加并不必然意味着人力资本增加，如何通过扩大教育规模来提高人力资本积累一直是广大发展中国家面临的重大课题。尽管中国已经取得了较为显著的成就，新进入劳动力市场人口的平均受教育年限已经超过了13年，但这是在低投入低成本的条件下实现的规模扩张，教育质量一定程度上被忽视。未来人力资本积累政策的重心，应当是以改善教育质量为核心、兼顾扩大规模的政策。
因此，应当从以下几个方面加以改进。首先，要健全政府财政性教育经费投入机制，确保各级教育生均经费拨款水平持续稳定增长。其次，要健全教职工权益保护机制，构建公平的就业环境，不断提升教职工的就业质量。第三，要健全教师工资增长机制，不断提高教师待遇水平和教师工作积极性，以教师待遇增长为契机提高教育质量。
注：
本文原刊于2016年第4期《上海财经大学学报》（哲学社会科学版），经授权重刊。略去注释和部分表格，正文有较多删改，具体技术细节请参考原文。
