上世纪末伴随着三农问题的出现，乡镇财政陷入前所未有的困境，乡镇政府工作人员拖欠工资成为常态。进入本世纪后，随着工业反哺农业、中央对地方转移支付制度等制度的落实，乡镇财政困境迎面而解。但近数年来，由于中西部农业型乡镇财政增收乏力,转移支付又不增加，而与此同时，乡镇干职工连年加工资，政府运转开支也大幅增加，乡镇财政又一次陷入困境。为了解中西部农业型乡镇财政运行状况，探索新形势下乡镇财政解困对策，笔者深入江西东部一典型农业小县――K县进行调查，在掌握该县乡镇财政运行基本现状、存在问题的基础上，有针对性地提出了一些建设性的意见建议。
K县位于位于赣东中南部，全县土地总面积291.6万亩，其中耕地面积27.2万亩，辖12个乡镇、2个垦殖场和1个省级工业园区，139个行政村8个居委会，总人口23万，其中农业人口17万。2014年，该县全年完成生产总值54.39亿元，财政总收入8亿元，公共财政预算收入6.45亿元。
1.收入预算执行情况。2014年，K县完成乡镇级财政总收入17607.61万元，占年初预算的65%（2014年预算数为27042.52万元），同比增长－25.92%；完成地方一般预算收入 15251.79万元，占年初预算的63%（2014年预算数为220880.18万元），同比增长－27%。
（1）分税种完成情况。2014年乡镇财政一般预算收入中税收收入15272.68万元、非税收入2334.92万元，税收收入所占比重为86.74%。从一般预算收入总量看，增值税、营业税、企业所得税和个人所得税分别完成 6289.2万元、1605.39 万元、885.59万元和 349.095万元。
（2）分乡镇完成情况。从收入总量看，财政收入1000万元以下的乡镇5个，1000――2000万元乡镇6 个，超3000万的乡镇1 个。
2、支出预算执行情况。2014年，全县乡镇一般预算支出总额为14906.14万元。其中一般公共服务3163.79 万元、社会保障和就业20.59万元、医疗卫生1593.95万元、农林水事务2211.14万元。
3.收支平衡情况。根据本轮县乡财政体制，2014年，乡镇财政实际结算可用财力6290.59万元，县对乡转移支助 6124.27 万元。年终结算，收支平衡并有结余的有2 个乡镇。收不抵支往来欠款的乡镇有10个，往来欠帐总额为1044.66万元。
1.收入预算执行情况。2015年，县政府下达乡镇财政总收入目标为19368.20 万元，其中公共财政预算收入17459.02 万元。
1至9月份，全县乡镇完成财政总收入13056.27万元，占年初预算的67.40 %，同比增长3 %；完成公共财政预算收入的681.67 万元，占年初预算的67%，同比增长3%。由收入结构统计表可以看出，由于全国经济下行等因素的影响，乡镇财政收入增长乏力，组织收入的成本逐渐增加，收入质量明显下降。
2.支出预算执行情况。2014年，乡镇人员工资4238.13万元，较上年增加 1269.40万元，同比增长29.95%；刚性支出1136.08万元，较上年增加325.39万元，同比增长28.64 %。2015年，乡镇年初支出预算总额为19033.01万元。1-9月份，支出预算实际执行情况：人员工资2920.7万元；刚性支出617.16 万元。
（一）财政收入来源单一，结构不合理不稳定
在各乡镇财政收入结构中，税收收入占财政收入比重低，固定的财源较少，相对比较稳定的财政收入主要是烟叶税、工程建安税、城建审批费、计生社会抚养费等，这些收入中相当一部分都是行政事业性收费。多数乡镇在园区的工业企业较少，不少乡镇在园区只有少数几个企业，这些企业前几年还能交上几十万、百余万的税收，今年企业不景气税收大幅减少。也有一些乡镇园区工业企业较多，乡镇财政收入中税收占比较大，如凤冈镇等。有些乡镇依靠一次性财源来拉动财政收入，如土地转让收入、打击“三非”罚款收入、本辖区内国道省道等国家重大项目带来的建安等税，这些偶然性收入显然是没有可持续性的。2014年该县12个乡镇可用财力全部出现负增长，不少乡镇是连年负增长。
（二）财政收支矛盾突出，工资支出负担沉重
近几年来，各乡镇财政收入中几项相对稳定、份额较大的收入或维持平衡或不断减少，如工业企业税收、计生社会抚养费等，而与此同时，乡镇财政刚性支出却大幅增加，最大的增支项目是人员工资逐年增加，与早些年相比差不多翻了一番。还有每年通过公开招考等进入乡镇机关的公务员、大学生村官、“三支一扶”和其他事业单位的人员也在不断增加。人事部门提供的数据显示，2014年K县共有77名各类人员进入乡镇，今年又有131 名各类人员进入乡镇，尤其是一些大镇人员增加更多。有些乡镇不必开支过多，支出随意性很大。上述因素累加造成乡镇财政收支矛盾越来越突出。2014年，K县12个乡镇中，有10个乡镇往来欠县财政资金达1044.66万元。2015年截止9月份，12个乡镇往来欠县财政资金2599万元，是去年全年欠账的两倍多，由此可见乡镇财政收入的下滑程度。
（三）虚收空转完成任务，可用财力严重不足
从各乡镇实际情况看，大多数乡镇因为缺乏新的增长点，财政收入没有实质性增加，但财政收入计划却年年增长。为了财政收入的增长，各乡镇普遍采取虚收空转的方法来做大数字，有的采取耕地占用税返还的办法，有的采取总部经济物流税返还的办法。一些乡镇为吸引物流企业，各乡镇竞相提高返还比例，比例低的一点的还能有点收入，比例高的几乎得不到一分钱的财力，但还是要做。近数年来，多数乡镇虚收空转比例都在50%左右，数额在1000万元左右，个别乡镇空转数额近2000万元。采取这种虚收空转的方法不仅不能增加乡镇可用财力，还要倒贴钱且浪费大量精力，实在是我国财政运行中的一棵“毒瘤”。
（四）县财兜底取消考核，助涨了等靠要思想
实行“乡财县管乡用”的财政管理体制，乡镇人员工资和运转经费由县财政兜底，同时又取消对乡镇财政收入目标管理考核（没有考核但对乡镇完成财政计划还是有要求），这样乡镇干部从财政收入考核“一票否决”的压力下解脱出来，可以腾出更多精力抓其他各项公共服务及社会管理工作，但另一个问题也随之而来，那就是乡镇抓财政收入的动力不足，并助涨了等靠要的思想，因此给县财政增加了极大的压力。还有一个问题，近几年来，一些乡镇领导干部不安心在本乡镇工作，有的甚至“身在曹营心在汉”，工作缺乏长远打算，这也是影响乡镇财政工作的一个重要因素。
（五）税收征管体制不顺，加大乡镇税收成本
目前，国税、地税部门的人、财、物全部由县上直管，一般是一个乡镇分局（所）负责几个乡镇（同一经济区域）的税收征管。而且，税收征管主体县政府是以全县这个整体来考核国税、地税部门，在税收征管部门一方只要全县完成任务了，就不考虑乡镇财政税收完成任务与否，当年税收能不能按级次足额划入国库，乡镇不得而知。在税收征管上税务部门是征收主体，乡镇只是协税护税的主体，因为对两个主体考核标准不一致，往往造成税收征管上“两张皮”现象。税务部门不仅对乡镇零星税源不屑一顾，无人问津，甚至有的连哪里开发了项目，产生了税收都不知道，造成税收信息严重不畅。
进入本世纪，中国农业进入“无税时代”，工业不发达的中西部农业型乡镇很难依靠本地税源来支撑财政，只能主要依靠上级财力补助即转移支付。过去乡镇行政管理成本较低，上级财政转移支付基本上可以满足乡镇政府的正常运转，但近十多年来，由于乡镇政府工作人员不断加工资，其他刚性支出亦跟着增加，而上级转移支付额度却几乎原地不动（仅去年每个乡镇增加了50万元），这是乡镇财政陷入困境的主要原因所在。因此乡镇财政解困的关键是对现行财税体制进行重大改革并大幅提高乡镇财政转移支付的额度。从乡镇角度看，最优方案学习赣州市的做法，乡镇人员工资和运转经费全县统筹，县里不再向乡镇下达财税任务；从区县角度看，如果上级财政转移支付不能大幅增加，区县为自保只能把压力向下传导。因此，在当前全国财税宏观体制不变、上级财政移支付难以大幅提高的情况下，解决K县乡镇财政运行中的困难只能依靠自己，建议采取以下几项措施：
（一）加强乡镇财源建设，努力做大财税蛋糕
做好乡镇财源建设工作，需要乡镇领导要发挥主观能动性，各乡镇“八仙过海，各显神通”。共性选项大致有三条：一是迎难而上抓好招商引资工作。当前形势下招商引资困难很大，但困难再大我们也要硬着头皮上，因为实践一再证明，通过引进或创办规模含税企业，是中西部落后地区改变财政状况的首选。二是推进小城镇和镇园区建设。在推进小城镇建设的同时，建立一个配套相对完善的园区，发展一些诸如服装加工、特色绿色食品加工等劳动密集型、无污染的企业，二者互相支撑、互相促进。三是切实加大争资跑项力度。各乡镇要深挖本地优势资源，包括自然资源、人脉资源等，在此基础上主动出击，引进符合乡情的各种项目。四是推动大众创业万众创新活动。出台优惠政策措施，鼓励社会各界人士参与大众创业万众创新活动。
（二）推进强镇扩权改革，增强乡镇发展活力
要着力改变乡镇“权力无限小,责任无限大,最弱的肩膀扛最重的担”，以及财权与事权不匹配的状况。建议县委加大改革力度，推进“强镇扩权”工作，即推动行政权力下移、扩大乡镇的财权和相应的社会经济管理权。一是强化乡镇财政管理权。对新增乡镇税收县级实得部分、新增建设用地有偿使用收入县级部分、土地出让金县里实得部分、城市基础设施建设配套费、乡镇属地国有资产处置收益等100%返还乡镇（凤冈镇另立标准）。二是下放行政审批执法权。根据实际需要，将县级部门的行政审批权和行政执法权全部或部分委托给乡镇直接行使，并在核定的人员编制范围内，进一步完善内部机构设置，强化政府公共服务职能。三是下放人事管理权限。乡镇范围内的公务员及其他事业单位人员招录（包括调入、借调等），在符合政策的前提下，由乡镇党委根据需要研究决定并提出书面申请。对部门派驻乡镇机构领导干部任免、拟提拔使用干部应书面征求乡镇党委意见；部门派驻机构领导干部的年终考核由主管部门和乡镇党委政府共同负责，其考核等次由乡镇提出书面建议，主管部门予以确认。
首先，要提高财政体制结算的保障程度。在县乡税费分成方面应大幅提高乡镇分成的比例，计生社会抚养费返还乡镇的比例由现在的60%提高到80%（同时取消统筹计生经费、计生中心户长工资、计生专干工资）；每年上解县里五小税的20%、教育口的生均经费、危房改造经费等减半或全部取消；园区乡镇引进企业税收100%返还给乡镇。其次，理顺县乡财税征管体制。应将国、地税任务落实到职能部门，乡镇协助税务部门完成国、地税收缴工作，建议税务部门仍在乡镇所在地设置征管机构。其三，建立新的县乡财政体制。建议明年县里按照“划分收支、核定基数，收入上缴，支出下拨，超收分成，短收自补，一定三年” （将乡镇分成三类进行核定）的原则建立新的县乡财政体制。乡镇的同志希望大块收入归县财政，乡镇人员工资也由县财政统筹，小块收入归乡镇财政，乡镇运转经费由乡镇财政承担。其四，加强统筹协调工作。如对于发展总部经济，建议县里进行协调，制订全县统一的税收返还比例，避免乡与乡之间恶性竞争。鼓励各乡镇引进那些既有利于收入考核，又有利于财力增长的有效税收收入的项目。其五，重大事件支出实行县乡一事一议。如重大事故的维稳、重大项目的建设（对全县有重要影响且规模在500万以上的项目）、重大活动的举办（安排在乡镇举办）等，县里应设立专门账户，按乡镇公用经费年终结算10%提取，县里按1：1配套，实行专款专用。
（四）建立双重考核机制，实施步步紧逼政策
鉴于K县乡镇财政面临的困境，建议恢复乡镇财政收入目标管理考核，同时要增加财政工作在综合考核中的权重（占总分的20%）。财政收入考核必须坚持“量”与“质”并重，即一方面“保量”―――继续强化目标任务考核；另一方面“保质”―――更加注重乡镇可用财力的考核。在考核办法的制定上，要充分考虑到乡镇税源基础及税收入增长的现状及规模，不能搞“一刀切”和简单的“比例浮动”考核法。县里对乡镇财政收入目标严格考核并建立重奖重惩机制。同时实行收支挂钩的管理措施，县财政根据各乡镇财政收入进度拨付公用经费，完成得好多拨，完成得不好少拨或不拨，以调动各乡镇抓财政收入的积极性。同时，要将乡镇财政工作业绩作为干部提拔、调动的重要依据。
首先是控制人员增加，在农村人口大幅流入城市的背景下，不能根据编制数来增加医生和教师数量，而要根据实际需要配备人员。对于县直单位从乡镇借调人员，乡镇可停发工资并限期调走，对于停薪留职人员应将其档案移交至人事部门人才交流中流。凤冈镇、二都镇、棠阴镇由于地理置的关系，镇政府、学校、医院人员超配，镇里不堪重负，县里应为这些乡镇减负，即超过全县平均数的人员工资待遇由县财政承担。其次是严格控制计划外支出，规范财务规章制度，建立消赤减债责任制。纪检监察审计部门要加强对乡镇财政运行情况尤其是对乡镇党政一把手的监督，保障乡镇财政资金规范、阳光运行。
（六）加强领导狠抓落实，确保乡财解困见效
首先是县委县政府要高度重视乡镇财政工作，建议成立“加强乡镇财政工作领导小组”或建立“乡镇财政工作联席会议”制度，定期研究乡镇财政工作，提出做好乡镇财政工作的指导意见。其次是加强对乡镇财政工作的调度，坚持每月一通报，每季一调度。其三是加强乡镇财政所人员的配备，强化财政监管，确保应收尽收，避免乡镇税收出现流失。其四是乡镇要把县里下达的财政收入目标当做政治任务来完成，党政一把手要把主要精力放在抓财源建设和组织财政收入上，同时可根据需要成立“财税工作组”，专做财源建设和组织财政收入的工作。习近平总书记在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会（下称4·19网信座谈）上强调“让互联网更好造福国家和人民”。其中关于及时了解、吸纳、引导、回应网络舆论，打造健康清朗的网络空间精神家园的重要论述，与我国6.88亿网民的日常生活紧密相关。贯彻以人民为中心的思想发展网信事业，追求更好的网络空间治理是题中应有之义。
网络空间治理顾名思义，指的是公共权威为实现公共利益，针对互联网虚拟空间中公民的各种活动所进行的疏导与管理，是中国特色国家治理体系的有机组成部分。正如治理（governance）一词的涵义经历了由控制、引导、操纵向合作、互动、协商的逐渐演化，网络空间治理在国家治理实践中的主要表现形式，也经历了由威权管控向制度建设再向协同共治的转变：
一、将现实社会中的管制手段移植到网络空间。包括信息封锁手段（如封帖、删帖）、行政执法手段（如“跨省追捕”事件）、专项治理手段（如整治互联网低俗之风专项行动）等。
二、将网络空间的非制度化活动纳入制度轨道。包括在网络媒介搭建问政平台（如人民网地方政府留言板）、设立网络发言人制度、全面开启网络实名认证等。
三、组织多元主体参与协同治理。包括联合网络运营商（ISP）与内容提供商（ICP）进行技术屏蔽和内容审查、邀请专家学者背书、团结意见领袖引导舆论（如举办“网络名人故宫行”活动）、组建网评队伍造势等。
正如习总书记在4·19网信座谈同时指出的，“网络安全和信息化工作扎实推进，取得显著进步和成绩，同时也存在不少短板和问题”——在网络空间治理的范畴内具体表现为：互联网的创造力虽然在网络问政建言献策（如时任深圳市长于幼军对话《深圳，你被谁抛弃》的作者）、网络反腐提供线索（如举报“表哥”杨达才）、网络问责促进改革（如“孙志刚事件”推动收容制度废止）等方面得到彰显；互联网的破坏力同样在网络暴力散播戾气（如“很黄很暴力”事件）、网络谣言损害公信力（如大V“秦火火”造谣传谣）、网络涉黄污染视听（如网络视频直播平台传播低俗淫秽信息）等方面不断肆虐。
以实际效果衡量互联网带给中国的影响，其建构性特征与解构性特征同样鲜明。网络空间治理工作陷入了有益标的不能全得，而无益标的不能全舍的两难困境，个中原因需要从以下四个方面认识：
第一，国家的政治体制。在现实政治参与渠道相对畅通的一些国家，互联网作为新兴媒介，虽然也是公众政治参与的重要平台，却鲜有民意汹涌的情形出现。网络参与在中国的兴起是以传统的一元政治体制为基础的。一方面，转型时期相对严格的社会控制，由于互联网的出现而被削弱，网络空间与现实社会之间形成了“管制势差”；另一方面，互联网的基本属性对于政治参与而言，起到了赋能（E-enabling）、卷入（E-engaging）与赋权（E-empowering）的作用，提升了网民的政治效能感，两者共同导致政治参与人口由线下（offline）向线上（online）发生大规模转移。所以在某种程度上，互联网所迸发的活力与网络社会的去制度化特征是相伴而生的，就像是同一枚硬币的正反两面，追求绝对秩序的单边思维将很有可能窒息网络活动的生命力，出现“倒脏水时将婴儿一起倒掉”的结果。
第二，政府的治理结构。基于中国国家治理层级间的条块结构，呈现出一幅中央（高层）支配与地方（基层）反支配的博弈图景。其中，目标指令层层颁布的压力型体制，导致了指标细化逐级加码的表现型政治，进而演化成一种被学界称为“晋升锦标赛”的治理模式——相同层级政府由于任务类似且考核方式单一而产生的横向比较与竞争。辖区有边界而网络无边界，对于政府官员而言，政府治理存在的问题在辖区内暴露可以严控知情范围，在互联网上暴露则意味着“家丑外扬”。如果接受批评的前提是辖区内部问题的公开化，那么衡量修正问题所带来的政治资本收益与暴露问题所导致的政治资本流失，理性的选择一定是优先应对问题的暴露，确保自己在“晋升锦标赛”中不会因此而掉队，再考虑处置暴露的问题。治理结构决定了政府官员对于网络空间中的“忠言逆耳”具有天然的抵触情绪，期望其主动通过网络走群众路线面临难以逾越的鸿沟。
第三，网民的行为取向。中国的政治信任总体表现出一种差序格局，具备“两个递减”的基本特征，具体而言，指的是横向比较，越是负责具体行政事务的一线部门政治信任越低；纵向比较，越是行政层级较低的基层政府政治信任越低。造成的结果就是形成了公众政治参与的一般逻辑：想方设法引起更高层级领导的关注，诉求才有可能得到满足。因此，公众在进行网络政治参与时往往倾向于采取一种“会闹的孩子有奶吃”的问题化策略：以批判性的立场审视客观情况、以宣泄式的情感包装主观意见，然后通过网络舆论放大器，在纵向与横向两个维度上向更高层级和更广范围扩散——最理想的结果自然是问题得到妥善解决，而得知当事人遭到问责也同样可以获得代偿性满足。纯粹和风细雨式的意见表达既缺乏滋生的土壤，又缺乏持续的动力。客观上讲，网络空间生态恶化、暴戾情绪弥漫，公众自身的行为取向对此应负有一定的责任。
第四，部门的职责分工。互联网虚拟社会是现实社会的缩影与映射，是人的现实社会活动与社会关系在虚拟空间中的延伸。根据不完全统计，参与网络空间治理相关工作的行政部门曾经一度达到十六个之多。为了统筹协调虚拟社会中涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题，缓解“九龙治水”的局面，中央成立了网络安全和信息化领导小组，中央网信办（也即国家互联网信息办公室）则担负起全国互联网信息内容管理的职责，并负责监督管理执法。网络空间中的问题部分产生于虚拟社会，而更大一部分则来自于现实社会。作为元治理角色，中央网信办在实际工作中可以干预虚拟却无权过问现实，导致其监管执法权力并没有转换成协调能力，却异化为一种服务责任：既不能解决公众网络诉求，也不能对涉事主体监督问责，反而逐渐成为其他部门或各级政府在网络空间的善后机构。权责关系没有理顺造成虚拟社会治理与现实社会治理的脱节，在外媒眼中掌握互联网领域生杀大权的实权部门，在网络空间治理工作中经受着力不从心的考验。
综合上述分析，我们不难发现，问题与矛盾在某种程度上是内生性的、系统性的，冀望治理效果得到显著改善绝非一日之功。但是，习总书记在4·19网信座谈中强调，“网信事业要在践行新发展理念上先行一步”，为走出网络空间治理困境打开了“机会窗口”，也指明了改革方向：应当以创新、协调、开放的思路治理自由、平等、开放的网络空间。而这所谓“先行一步”，应该重点从以下几个方面着手：
一、调整治理目标。互联网不是法外之地，但也不是理想中的“乌托邦”。我们既然承认并且能够接受现实世界并非风平浪静的事实，也不应该以“既让马儿跑，又不让马儿吃草”的逻辑去苛求网络空间歌舞升平。调整治理目标，辩证地认识互联网创造力与破坏力共存共生的客观现实，平衡好网络空间治理中稳定与发展的关系，是有效改善治理效果的重要前提。在严把网络安全关的前提下，从中央层面到地方层面，正视并且普遍达成允许网络空间存在一定程度非理性因素的共识，应该成为网络空间治理的价值基点。
二、培育社会力量。多年以来，在我国行政体制改革中一直倡导转变政府职能，退出不该管也管不好的领域。但却屡屡陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈。究其原因，很重要的一点就是社会力量过于薄弱，导致政府、市场与社会关系失衡。网络空间中的“治”与“乱”，同样在很大程度上取决于社会力量能否对政府治理形成有益的补充。应该在政府的监督指导下适度放开网络虚拟社会的某一个领域，将其作为培育社会力量的“试验田”，让网民（及其组织）通过各种形式实施自我治理，训练其在不依靠“家长指教”的情况下实现公共利益的能力。这样做并不是为了卸载政府的责任，更不是要削减政府的职能，而是储备一股新的力量——当网络社会面临多重治理危机的压力时，成熟而强大的社会力量将更有可能为政府提供有力的辅助与支持。
三、打通虚实壁垒。作为国家治理体系的有机组成部分，网络空间治理显然不同于治理一个现实社会，但也绝不仅仅是治理一个虚拟社会，而是治理现实社会与虚拟社会相结合产生的“新社会”。关于如何处置网络民意的思考不应该仅仅止步于应对层面，如搭建沟通平台、建立回应机制等——这在本质上无异于对意见和建议的直接回避与排斥。所以，除了要在虚拟活动与现实政治的接壤处做好前端工作，更应该关注如何打破虚实壁垒，贯通收集民意、处理问题、进度反馈的整个治理链条，确保来自网络的意见可以收集齐全、反映出的现实问题能够解决妥善、问题处理的进度可以向网民反馈到位。允许互联网的影响力深度作用于现实社会，促进治理结构的优化与治理方式的转变，才是国家治理体系对于网络活动的吸纳，达成网上网下形成同心圆，多元主体共同参与治国理政的目标。
四、优化职能配置。当代治理相比传统管理最显著的区别在于权力主体与权力向度的多元化，表现出由权力集中、亲力亲为向权力下放、协同合作的思路转变。重新平衡网络空间治理工作中统筹协调与监督执法两项核心职能的比重，是追求更好的网络空间治理的必由之路。一方面，在网络空间治理领域内设立统筹协调机构，目的是为了重构府际关系，发挥多元主体的协同效力，而非将其自身塑造成一个在国家治理体系内可以直接执法的庞然大物。所以需要特别警惕职权配置的“棘轮效应”，避免赋权容易而分权困难的情况出现。另一方面，治理主体间的协同合作不仅要以约束网络行为为目的，同样要为激发网络活力创造条件。需要创新协同工作机制，在确保互联网信息内容管理全程留痕的前提下，注意发挥纪检监察部门在网络空间治理中的作用：对于监督执法工作不及时不妥当要问责，对于网络信息所反映的行政失范同样要问责——以双向监督问责作为保障，全面发挥网络民意对于政府行为的威慑与促进作用。
参考文献：略
注：
此文章写于2015年10月，原载经济日报此，调研报告部分内容被市委办调研组采纳，并获市委书记指示。
