特大城市人口增长和城市管理的核心问题是如何协调好大规模流动人口集聚与城市有序发展的关系。当前我国仍然处于快速城镇化的发展时期，特大城市的人口规模仍然在继续增长，而其中的多数流动人口集中在城市郊区的“城中村”地区。
“城中村”，是由城镇建成区包围的土地产权归农村集体所有的人口聚居地区。从更宽泛的意义来看，城中村也包括已经城镇化了的地区以及农村和城镇接邻的近郊地区。李培林在深圳的研究发现,现代城市的中心地区也仍然存在一些“城中村”。但总体上城中村是城镇化外延扩散的力量和农村进城人口发生碰撞的地区，是城乡体制的混合地区，是主要位于城市郊区和城乡结合部地区的社会空间形态。
流动人口大量积聚构成城中村社会治理的突出挑战。如果说国外大城市的“城市病”主要集中在城市中心，中国特大城市的“城市病”则更集中在城中村，形成中心村城区繁荣而城市郊区和城中村地区贫困混乱的显著对比。
本文通过对上海这个特大城市城中村地区流动人口集聚和社会治理的实证研究，反思城中村流动人口社会治理的根本目标和存在困难，总结有关的社会治理的经验和不足。
一、城市病，还是城市新生？
大量流动人口的涌入是我国东部沿海地区特大城市人口增长的主要原因，而进入城市的流动人口主要集中在城市的郊区和城中村地区。从 1990年代初期浦东开发以来，上海常住人口数量从1990年的1334万增长到 2015年底的2415万，其中户籍人口增长只占很少部分。户籍人口的自然增长从1991年以来处于持续的负增长状态，而户籍人口的增加主要集中在1950—1960年代“上山下乡”的知青人口返回城市，以及通过技术性人才迁移和大学毕业生落户等方式的户籍迁移。
上海当前的流动人口大约1000万人，主要集中在近郊区和城乡结合部地区。根据2013年流动人口动态监测调查的数据，居住在城市近郊区的流动人口比重占52%，其中，居住在商品房社区的比重为37%，老城区22%、城中村为14%、农村社区24%、集体宿舍3%。特大城市郊区和城中村地区的流动人口大量集聚，是城镇化过程中外来人口空间分布的显著特点。
流动人口住房保障制度的缺失造成了大量外来人口对城中村这种非正式聚居空间的巨大需求。城中村引发的社会问题引起了广泛重视。
田莉指出城中村影响城市规划实施并阻碍城市发展。城中村存在着包括道路拥挤、建筑高密度、公共绿地缺乏和市政设施规划建设不足等硬件问题，同时还存在事故和火灾隐患、犯罪率高、人员混杂等各种社会问题，因此从政府到地方社会，都将城中村作为“城市病”丛生的地区。
魏立华和闫小培指出，高犯罪率表明整个城市社会控制、社会结构、用于支撑社会运行的法律、道德维护系统出了问题,城中村是非正式经济、不稳定的低收入流动人口聚居区域，与其他城市社区相比，犯罪率更高在所难免。同时，空间形态上的“脏乱差”，只是“城中村”的冰山一角，城中村的真正问题在于流动人口的市民待遇不足。
在城中村地区各种“城市病”的普遍存在，流动人口集聚也往往被认为是影响城市发展的破坏性因素。城中村是特大城市人口管理和服务压力最大的地区，也是城市管理争议最大、冲突最为严峻、工作任务最重的地区。
在另一方面，“城中村”对城镇化过程中的移民发展和城市生活又具有必不可少的积极功能。如同桑德斯在《落脚城市》中所描述，在具有自发性、高密度特点的落脚城市中，移民群体依靠社会支持网络建立起一套非正式制度，在促成个体向上流动的同时，还依靠资金和人口在乡城之间的流动，维系乡村与都市的紧密联系。
落脚城市具有实现社会流动、帮助迁移人口适应生活等工具性功能，并使落脚城市在贫民窟的表面下快速变迁，有着转变为充满希望的“明日城市”的可能性。因此，落脚城市本身蕴含着城市生长和发展活力的关键因素。
随着流动人口不断离开落脚城市、融入更广大的城市社会，部分城中村会更加衰落和贫困化，但也不能否认，城中村仍然是移民进入城市必不可少的中转平台。如果失去了这样的落脚城市，移民和城镇化过程就缺乏了具体发展的基础。中国“城中村”的很多特点实际上正具有“落脚城市”的特点和功能。
实际上，城中村为移民进入城市提供了基本生活需要。城中村提供了适宜低收入群体可支付的住房安排。这些农民建设的廉价出租房屋为移民提供了一种社会住房，实际上这些责任本应由政府提供。
魏立华和闫小培认为城中村构成了城市低成本生活区，在市场和政府缺位的情况下为城市流动人口提供住房和基本服务。而当移民人口在城乡结合部和城中村社区集聚以后，还会形成一种地方性的支持网络，构成一种积极的社会资本，帮助流动人口获得就业。
移民开展的一些就业和经济创业更倾向于招聘流动人口就业，这种社会网络和社会资本为流动人口提供了进入城市的生存和发展机会，使得城中村也由一个流动人口居住生活的过渡社区逐渐演化成为流动人口工作创业的发展场所，也使城中村从非正式的移民聚居区域变成一个活跃的社会经济生活的共同体。
城中村所具有的积极作用还在于，城中村具有较低的土地成本和商务成本，降低了产业创新和优秀人才进入的门槛。这种移民所具有的底层的创新性和竞争性，正是城市发展和活力的重要来源。
流动人口在城中村居住使整个社区的人口结构和社会结构发生变化。在城中村中，流动人口通过其努力改变生活地点的丰富实践，扩展出丰富的经济活动，带来社区的功能变化和转型，创造出新的社区生活形态，并在这个过程中推动城市不断更新、发展，支持了现代城市的形成。
无论是在纽约下东区的果园街、还是伦敦的中国城，甚至是在发展中国家的印度、拉美和中国的一些移民聚居社区，移民从马路摊贩开始，逐步对商业活动和住房不断投资改造、发展出公共活动的空间，推动各种经济活动和社会服务不断成长，并创造出新的城市面貌。这样的新的城市生成过程，说明城中村本身具有促进城市更新的能力，这种能力恰恰就是移民本身的创造性。
同时，城中村不仅对于外来移民是重要的发展平台，对于本地居民的福利提高也是有意义的，他们为本地居民提供了餐饮、娱乐、家居生活、五金维修等各种服务。城中村还构成了当地村民经济收入的重要来源，使得地方居民的经济收入增长实际上离不开大量的外来移民。
需要说明的是，在流动人口在城中村中不断改变生活地点的过程中，存在复杂的城市动态和利益关系。在城中村地区的人口活动“建构”着地方社会的利益共同体和社会共同体，这些社会网络支持了本地居民和外来人口的共生关系。
而在另一方面产生出（包括臆想出）本地人口和外来人口的矛盾。本地人口和外来人口不仅在公共服务获取和排斥上存在冲突，也存在歧视和反抗的内在张力。在城中村中，流动人口和本地人口一方面互相依赖，一方面不断产生利益冲突和社会冲突。但是无论是相互冲突还是相互依赖，都是新的地方社会共同体的发展过程。
实际上，城市边缘的城中村不仅不是城市生活的边缘，恰恰是新城市成长的前沿，包括移民在内的各种社会主体不断调试交往模式和社会结构，共同建设地方社会共同体，带来社区的不断更新发展和新城市生活的逐渐形成。
二、要应对，也要支持
在特大城市郊区的城中村，流动人口集聚和地方发展的相互关系包括两个方面的内容：一方面，随着流动人口集聚，城市社会问题和社会矛盾增加，表现为各种“城市病”的出现；另一方面，城中村中的人口集聚和经济社会活动，也带来“新城市”的更新发展。
因此，特大城市城中村社会治理就同时具有两个基本任务：一是“对城市病的应对”，二是“对城市新生的支持”。
对于前者而言，城中村社会治理包括两个目标：第一是“维护秩序”，在城镇化和人口集聚过程中维持城市生活和发展的秩序，包括环境秩序、社会秩序、交通秩序、法律秩序以及经济秩序等等；第二是“提供服务”，满足本地居民和流动人口日益增长的生活和社会服务需求。
因为实际上各种“城市病”本身不是外来人口集聚所带来的“社会疾病”，而是城市管理和服务不足所造成的结果，是“管理病”，或是“服务病”。为应对流动人口在城市生活所产生的就业、住房、教育、卫生医疗和环境环保等具体需求，需提供充分的公共服务和社会服务供给、加强设施建设投入来增强满足社区居民需求的能力，如此才能应对“城市病”。同时，通过进一步提高管理和服务的效率和质量，城中村的“城市病”问题才能得到根本解决。
对于后者而言，城中村社会治理也包括两个基本的目标：第一，促进对流动人口的“社会包容”。既然移民是新城市不断成长和发展的重要力量，那么就需要接纳和包容他们。这种社会包容不仅是移民逐步市民化和被城市社会所同化的过程，更是一个多元文化的共同成长和共同塑造城市的过程。通过对移民的包容和接纳，实现社会整合，并在这个过程中塑造共同的城市认同和相互信任。
第二，支持移民的“创新创业”。支持移民对城市更新所发挥的积极作用，从而支持和创造出城市未来发展的可能性。需要基于流动人口集聚后带来的更加多样化和复杂化的经济活动和社会活动，促进基层创新，增强人口的发展能力，促进城市生活内在品质的提高和更新发展，提升社会经济生活的繁荣。
因此，特大城市城中村地区流动人口社会治理的根本目标，不应该是对城中村的流动人口数量和结构进行行政调控，以及对流动人口采取制度的排斥，甚至是通过拆除城中村对流动人口进行驱逐。
当前一些城市管理部门不能认识人口迁移流动和城市发展的内在机理，而只是从现象层面认为通过严格控制城市人口规模、排斥移民就能解决城市发展的困难，实际上是“药不对症”的，也无助于城市的发展。
从“应对城市病”、“支持城市新生”两个方面的任务来看，城中村地区流动人口社会治理需要加强城市的管理能力和公共服务供给能力，以及实现更加包容性和发展性的城市治理。
这也告诉我们，城镇化不能单纯采取一种“摊大饼”式的扩展方式，城中村作为城镇化发展的前沿地区，需要从基层社区的土壤中由下到上地建设城市，将城中村整合纳入城市体系，才能实现良好有序的城市运行、提供优质的公共服务和民众的福利进步，支持新兴中产阶层不断成长和建设更加整合的社会，以及不断创造新的发展机遇促进城市更新和经济繁荣。良好的流动人口社会治理，实际上也是由下到上加强城镇化内涵建设的过程。
三、来自三个社区的考察
为了考察特大城市的城中村社区治理需要重视什么基本要素，有什么不同的模式和特点，我们在上海周边郊区选取了三个村庄样本进行案例研究。
上海作为东部地区起带头作用的特大城市，工业化和城镇化的推进速度很快，城市发展过程中土地利用变化、城市形态变化非常巨大，在城镇化过程中引发了城中村问题。特别是特大城市在城市化过程中吸纳了大量流动人口，以致流动人口主要分布在郊区和城乡结合部的城中村。这里构成了研究特大城市流动人口集聚和城市社会治理的理想区域。
本研究有目的地选择了三个各有特色的城中村，分别是宝山区的茂盛村、嘉定区的太平村和浦东新区的联丰村。
选择案例的原因，并不是因为这三个城中村的流动人口社会治理比较成功。实际上，在某些调研社区中流动人口社会治理还困难重重。我们选择它们，是因为这三个社区基本涵盖了特大城市周边城中村的三种不同类型。它们分别处于不同的区位，例如联丰村已经完全纳入了城市地区，茂盛村则在城乡结合部的边缘，太平村则是在城乡结合部的农村地区。
这三个城中村也有着不同的特点和不同的形成原因、不同的流动人口社会治理的实施措施、不同的内部和外部的治理结构，不同社会主体发挥作用的方式和能力。
因此考察这三个具有差别的城中村，有助于总结城中村流动人口社会治理的差异性总以及共性的经验和有针对性的对策措施，从而推动特大城市城中村地区流动人口社会治理。
（一）不同的特点和不同的形成原因
第一个调研点是宝山区的茂盛村。这是位于月浦工业区内的一个面积较小的村落，基本上已经没有农地。全村仅有的农地，主要用于种植一些生活蔬菜。城中村中的本地人口基本上都是老年人，本地劳动力基本已经在上海其他地区就业和购房。村落中有相对整齐的居民住宅，主要通过私人租赁的方式提供给流动人口，这些流动人口也主要在周边工厂中就业。
第二个研究地点是嘉定区的太平村。这是一个被广泛宣传的、具有样板意义的工业化村庄。城中村内有类实体型企业50多家，村企业主要涉及机械制造、服装、家电、建筑、装饰等五大产业。2013年，该村的工业产值达到14亿元，实现税收2.1亿元，村集体能够支配的资金为1370万元。村集体具备强有力的经济实力，可村委会可进行强有力的管理，因此他们在加强人口和社会治理积累了不少成功的典型性经验。
第三个城中村是浦东新区的联丰村。这是一个基本已经完成城镇化的城镇地区。联丰村目前只剩三个生产队，还保留了村集体的宅基地和部分村集体用地。有一些村集体经营用地通过集体公寓的方式委托中介对外租赁，村民则依托宅基地居住用房和违章搭建房屋对外租赁。由于租赁价格便宜，所以吸引了不少流动人口的居住。
经过长期的发展，城中村已经和周边社区融为一体，社区交错嵌套在周边街道的居委会中。很多城中村中的外来人口也已经居住了10多年乃至20年，成为事实上的当地居民。但是由于村庄住房的集体产权性质，他们的租赁实际上并不能得到法律的保障。当地外来人口居住在有证出租房屋的占25.8%，居住在违章搭建房屋的占65.6%。
城中村中存在各种经济活动，城市经济和社会生活网络密切交织。据统计，这里有小场所、小商户208家，但是其中在工商局注册登记的只有11家，其他197家为无证照的商户和经营场所，而且95%是外来人口开办。
城中村中基础设施条件明显落后，和周边居委会社区形成显著的边界。也就是说，当走过某条街道时，就会从相对整齐的居委会进入城中村的混乱状态。城中村似乎构成坐落在城市街道中的一块破落的方块地区。
城中村基础设施的落后是与村集体本身没有充足的经济能力和经费投入相关的，最近几年区政府提供了部分的财政补贴，才得以加强了垃圾清扫环卫工作。另一个原因是，村集体由于对社区未来拆迁的预期不明朗，所以也没有计划对住房和基础环境进行更新。
但是在这样的一个似乎是陈旧破败的地区，却有着丰富的社会生活，如路边的菜场、生活用品市场、水果摊、热水房、浴室、理发店，而且周边临街的街道有着各种商店、特别是来自不同地区的餐饮服务商业。
这三个城中村形成的原因是有差别的。城中村总体上是由于工业化和城镇化“侵蚀”农村社区的结果。
茂盛村是城市外迁的工厂形成的工业区，并挤占农业用地和农村社会构成城中村。
太平村是村庄就地工业化和就地城镇化形成的城中村，村办企业和外商投资企业租赁农村建设用地形成集体工业区，因此是在城市边缘的村庄通过就地城镇化和城市地区逐步接壤形成的城中村。集体工业区使得村集体的经济能力非常雄厚，而由于存在村办企业和村集体经营用地上租赁企业带来的用工需求，太平村通过建设标准化的住宿宿舍为村办企业的工人提供住宿。
联丰村则基本没有工业化支撑，是由城镇化空间扩展，使原来的农村地区通过征地转化为城镇地区，村集体入股的一些投资已经转化成为当地建设用地上的规范企业。
在征地以后留存下来的城中村，似乎是城镇化扩展以后所剩余下来的一块“残渣”，主要是村集体用地和个人宅基地基础上的各种“违章搭建”和私人租赁。
但是一个有趣的发现则在于，这里虽然不是由外部进入的工业形成的城中村，却由于城中村中不断涌出各种市场、小商业、餐饮等非农产业，形成了“城中村创造出了非农化”的现象。
（二）不同的社会治理模式和实施措施
正是由于三个城中村具有显著不同的特点，其流动人口集聚和社会治理也形成了有差别性的典型模式，在具体实施中形成了不同的经验。
宝山区的茂盛村是一个“以房治人”的社区。城中村的私房原先分散在城中村的村民手中，通常租借双方只凭口头讲价。由于出租行为不经过正式租赁市场进行备案，也不存在租房合同对双方行为进行约束，存在潜在的风险和纠纷。
此外，由于外来人口流动性较强，作为出租方的房东往往不会对承租的流动人口进行把关（事实上也很难进行有效把关）。因此，城中村中往往由于门槛低、管理真空而吸引一些违法分子，对社区治安造成隐患。
在村委会和镇综治委的领导下，该村庄成立了住房管理站。住房管理站的工作内嵌在村委会的管理工作中，村委会成立规范私房出租领导小组，村书记是第一责任人，主要责任人是村主任和治保主任，由镇综治办成员和各村民小组小组长共同构成小组成员。
在“以房治人”的具体实施过程中，除专职的信息采集员外，社区民警、综治社保队员、护村队员、村民小组长、平安志愿者等都有义务提供辖区内人与房的精确信息。
住房管理站人员有明确分工，并形成了层次明晰、责任明确的制度化的组织体系。通过住房管理站设立信息采集员，通过村民和村庄协管员来提供和更新住房信息，统一租赁市场、建立房源信息档案，及时更新房源信息，同时建立房屋出租情况、出租人员信息建档，为住房租赁双方提供免费服务。
村庄以住房为管理工具进行居住证管理、租赁管理、计划生育管理等，并依托住房管理站提供就业服务等。
在加强村庄道路、公共厕所、自来水、路灯等公共设施基础上，住房管理站为村庄住房免费安装门禁、监控探头，对村民和外来居住人员发放门禁卡，实行封闭小区式管理，并将门禁和监控信息集中到住房管理站，从而提高城中村治安管理的能力，提高入住人员的安全感，也保障来沪人员的经济利益。
村庄对住房租赁制定了“五不原则”，即不得将房屋出租给无合法身份证件的人员、从事违法犯罪活动嫌疑的人员、无固定工作无正常生活作息规律的人员、从事非法经营的人员和参与非法宗教的人员。
杜绝违章搭建，通过本地村民讨论建立村规民约，确立村民在住房租赁上的权利和义务，然后由村委会和住房管理站与村民以签订承诺协议的形式来具体实施。
通过“以房管人”的模式，茂盛村实现了村内“人口清、房源明”，改变了居住人员混杂、外来人口信息采集困难的情况。通过对流动人口的管理和服务，在满足居住要求的同时，开始逐步重视流动人口的居住质量和生活水平的提升，开始促进流动人口作为村居民对城市生活的融入。
嘉定区的太平村具有强大的集体工业和集体经济实力，村庄的自治能力较强，形成了“村党委领头、新村民委员会灵活自治、新村民积极参与的新村治理模式”，笔者将其归纳为“扩展的村民自治”。
太平村将流动人口视为“新村民”，并纳入村治理体系。村党委下包括了8个村民组党支部，也成立了新村民委员会，新村民委员会包括老村民、新村民和社区民警组成，解决城中村流动人口管理和服务的相关问题，解决新旧村民之间的隔阂，强调本村居民和新村民的相互融合、共同发展。
在新村民委员会的70多个新村民小组中，有近一半是外来新村民。新村民在村庄中获得了一定的自治权利，新村民委员会的各小组长和委员会由新村民选举产生。流动人口具有了几乎和本地居民一样的选举权、被选举权、参与管理权、受奖励的权利，等等。
新村民委员会建立流动人口管理信息台账，进行实有人口和实有住房登记，加强社区层面的住房管理、人员档案、参与党团管理等等。太平村还成立了太平家园，取消违章搭建，统一为村民出租房屋，对流动人口提供公寓式的租赁服务。
新村民委员会和村委会、镇人口办有着良好的协调和联动关系。流动人口通过组织化的渠道参与村庄建设和管理，同时，公共服务设施如幼儿园、村民大舞台、图书馆都是所有村民共享，这些都增强了流动人口的社会认同、安全感和归属感。
村庄各项事业得到新村民的积极配合和主动参与，以致于很多流动人口即使在其他地方找到工作，也不愿意搬离，而将这里作为他们的生活家园。
作为在城市建设区面积不断扩大中所“剩余”下来的城中村地区，浦东新区的联丰村社会治理的基本方式，可以被认为就是“加强行政整治”。
通过镇人口办、民警和村委会三方合作，进行了一系列的整治实践，包括社会治安整治、信息登记、居住证清理、治安重点人群监控、交通整治、卫生整治、夜拍档的整治，以及对流动人口子女教育入学的控制，等等。
通过经常性的民警例会推动治安工作，新区和镇管理部门对民警的信息采集、处理违章、处理违法犯罪等工作例行监督考核。
村委会的管理工作主要集中于治安防控、卫生状况管理等方面，为了便于掌握村庄的流动人口信息，村委会成立了治安协保人员的管理站。目前实现了24小时巡逻，白天由社区综合协管队员在采集信息的同时负责巡逻，晚上有保安队巡逻，村里的特保队在工作空档早午班巡逻。
此外，村里设立了60人的平安志愿者，主要以房东、集体房的管理者为主，负责提供人员变动信息以及盗窃等违法犯罪信息给社保队员；村委还设立了14人的义务消防员，并配备有一辆小型消防车，每周组织一次训练。
由于严格的人口管控、居住证信息清理和整治工作，该地区的居住证登记率还有所下降。
在整治的同时，村庄也重视增加对公共设施的投入，例如给每个生产队配备公共厕所、公共垃圾筒。但总体来看，城中村的公共服务供给是相当薄弱的。严格的人口管控和行政整治仍然是这样的城中村管理的基本方案。
（三）不同的治理结构
通过分析城中村本地村民、流动人口、村集体、镇职能部门、周边企业在流动人口社会治理中的作用，以及各主体间相互作用，可比较三类城中村治理结构的不同。
太平村由于集体经济实力较强，实行村集体为主导力量的治理。其公共服务设施和服务建设相对标准最高、内容最为齐全，包括百姓大舞台、卫生站、幼儿园、图书馆，道路、公共厕所、环境卫生都非常完备。整齐的环境增强了村庄居民的凝聚力。
村民将村庄治理的权利交给村委会，在日常事务的自我管理中，实际上缺乏相应的主动能力。村民的主要权利让渡给村集体，不能在宅基地上进行搭建，而统一通过村集体出租土地和建设太平公寓的租赁住房获得集体的分红，形成了对村委会的委托治理。
相对于城市其他地区的外来人口缺乏任何权利，太平村流动人口的社会权利可以得到必要保障，新村民参与民主管理和民主治理，具有相对平等的权利。
但是流动人口自我的组织性却是缺乏的。本地村民和新村民基本上能够和谐共处，其相互的社会认同和社会整合总体是在增强的。村庄中没有任何摆摊设点、破墙开店的基层生活自治服务的存在，从这个意义上看，城中村的治理是比较集体主义的。
村集体对于村办企业运营也有相当大的干预能力，企业利润本身构成了村集体经济实力的来源，构成城中村社会治理的基础。
在太平村的社会治理中，镇政府的直接介入很少，可以说是一个政府授权的社会治安综合治理，村庄社区本身已经有非常完善的电子监控体系，有治安管理力量，治理能力较强，村委会和政府形成顺畅的“上下联动、内外共治”关系。
在宝山区的茂盛村，相对来说并没有明显的主导力量，拥有比较平衡和协商的社会治理结构。茂盛村村集体有一定经济力量，但是相对薄弱，因此除了对门禁和监控等治安防控进行投入之外，在河道疏浚、道路建设等方面的公共投入是不足的，而且在环境政治等公共事业项目中需要向镇政府申请额外的补助支持。
同时，村庄的居民则有一定的自主力量，茂盛村的私宅能够在一楼开设店铺，如棋牌室、餐饮、超市，这在以集体经济统一管理的太平村是难以看到的。虽然有住房管理站这样的中介机构，流动人口和本地村民的利益链是相对直接的。
本地村民通过村规民约形成自我约束，但是在村集体管理中排斥流动人口的参与，某种意义上是同村人口用村规民约来确定对于流动人口的管理办法。在村庄管理的具体实施中，城中村也会吸纳流动人口参与管理，例如由流动人口担任信息员，流动人口代表也参与住房管理站的定期例会。
由于集体经济力量的不足，茂盛村的城中村公共服务的内容是薄弱的，很大程度上城中村成为周边工业区企业的住宿区，因此周边企业也通过慈善和公益的方式，通过“结对子”支持村庄的部分公共事业。
城中村和镇政府的关系也是伙伴关系的，与太平村所在的江桥镇完全委托村集体自主管理不一样，茂盛村的城中村治理包容了镇综治办和村委会的共同参与，在村庄其他公共服务事业中由于村集体经济力量的有限，寻找职能部门的支持和参与都显得非常重要。
可以发现，茂盛村的社会治理具有不同利益主体比较平衡、相互沟通协商协作的特点。
浦东新区的联丰村，政府的行政管制是地方社会治理的主导力量。通过镇人口办、派出所民警和村委三方建立城中村整治的工作体系。
各项专项整治工作是由政府组织开展的，政府通过对基层派出所民警的定期例会和抽查考评等行政方式推动社区整治，而村委会往往是配合相关的管理整治工作。
村委会落实政府工作开展信息登记和整治工作，但具有两面性，即村委会往往在整治之前就通知城中村中违反要求的摊贩等做出相应准备。村委会一方面积极落实人口管理，另一方面也帮助村中的流动人口子女在就近小学中协调名额，也通过组织暑假班和兴趣班一定程度上帮助流动人口子女。
村民在城中村社会治理中几乎起不到什么作用，不反对、也不配合政府的各项整治。实际上村民通过出租私房在城中村发展中获得相应的利益，与承租户也有着良好的关系，但是若让他们为流动人口争取利益，例如给政府部门出具允许居住证挂靠的证明，他们又是犹豫和不参与的。
村庄的集体经济薄弱，各项公共服务很难通过集体经济来供给，包括环境卫生、教育等等，相当大程度上需要当地政府的支持。流动人口获得很少的社区公共服务，同时流动人口之间的商业贸易网络、社会交往网络、亲属和同乡网络却是非常丰富的，各种同乡会也相对较强地发挥功能。
流动人口自我雇佣和发展各类丰富的商业活动，形成了相互支持的地方社会。更值得重视的是，在政府和集体的社会服务供给不足的情况下，流动人口通过商业化的社会服务来解决自身问题，如城中村中有开水站、公共浴室、棋牌活动室。这些服务项目不仅服务流动人口自身，也为当地村民提供服务。
但是，这样的流动人口地方社会很大程度上都是非正式组织状态的，当地政府对于城中村社会治理也只能依靠不断地加强整治、取缔和排斥来试图实现地方社会的秩序。
四、城中村社会治理的困境与出路
（一）特大城市城中村社会治理的经验
不同城中村社区有着不同的特点和不同的管理、服务和公共治理方式。特大城市城中村地区社会治理有若干基本的经验：
第一，加强政府的社会治安综合治理对于人口集聚的城中村地区社会治理是非常重要的，包括加强公共安全警力投入、加强包括环境卫生、路灯和交通道路等基础设施建设，强化人口信息登记和细化“两个实有”管理（实有人口管理和实有住房管理），等等。
第二，村委会和地方社区虽然在不同的城中村所发挥的作用存在不同，但都对于社会治理有基础性作用。有一个强有力的集体经济对于城中村治理是极大的支持。如果社区自身的经济能力薄弱，加强社区的资源整合能力也非常必要。
第三，住房是城中村社会管理的重要杠杆。这并不一定意味着可以“以房控人”，更主要在于，住房是人口的基本生活需求，提供住房服务和依托住房完善管理和服务，更有助于找到城中村社会治理的着力点。
第四，对于城中村社会治理来说，村民共同参与和建立村规民约也是非常重要的。与此同时，应该通过各种方式吸纳流动人口参与城中村的管理和社会治理，包括吸纳流动人口进入村委会的自治体系，实现更加包容的社区关系，如此才能实现共同治理，实现本地人口和流动人口的社会融合。
第五，在城中村社会治理中，同时吸纳包括企业和各种社会力量的共同参与，例如通过住房完善流动人口信息登记、企业帮助提供信息数据、企业帮助提供资源加强社会整合，如此才能形成地方社会治理的合力。
总之，在流动人口大量集聚的城中村地区加强社会治理，需要加强政府公共安全和公共服务投入，但不能只是依靠片警的力量，不能单纯依靠单一的政府管理，城中村社会治理也不只是政府和村委会的工作，需要依靠村民自治、社会参与，吸纳流动人口、企业力量和各种社会力量共同参与，必须依靠共同治理才能实现。正因为如此，城中村社会治理能够成为特大城市社会治理整体建设的重要组成部分。
（二）城中村社会治理的挑战和对策
特大城市边缘地区的城中村社会治理，一方面需要通过“维持秩序”和“提供服务”来应对人口快速集聚过程中的“城市病”问题，另一方面需要通过促进“社会包容”和支持“创新创业”来促进城市的新生发展。
城中村社会治理的这四方面目标往往都被认为是难以实现的，其实现的困难表现在特大城市城中村地区流动人口大量集聚和完善社会治理面临内在矛盾。
在城中村地区“维持秩序”的困难，在于人口增长带来经济社会秩序、社会治安问题和环境交通秩序混乱等与地方政府管理能力有限性构成矛盾。从根本上说，城中村的社会秩序混乱是地方政府管理能力不足所导致的。
那么，解决城中村“城市病”的根本办法，不是拆除城中村和限制人口，而是相应提高地方政府的社会管理能力。在某些城中村地区通过拆迁改造的办法“驱赶”外来移民，实际上是将社会问题转移到其他地区，是一种治标不治本的办法。
因此，强化基层社会管理能力是城中村地区“维持秩序”的关键。在加强管理中，各种专项整治是必要的，更重要的则是需要形成常态化、制度化的治安守则、交通守则、市容守则、环境守则等，从而依法实施管理，并通过强有力的力量来保证实施，这样才能确保城市的秩序。
在加强城市管理中，我们也发现科技进步对管理能力的提升总是快于集聚人口的增长，例如在茂盛村这样的住房电子门禁系统和人口信息库的建设，在太平村这样通过密集的电子监控维持市容和秩序，如果能够将企业数据、社会安全数据和实有人口、实有住房数据重新发挥作用，通过发展大数据和云平台，相关管理部门能够在日益复杂化的人口集聚中实现高效率的社会治理。
在城中村地区“提供服务”的困难，在于城中村地区公共服务需求增加和公共服务提供能力有限的矛盾。并不是所有城中村都像太平村这样有强大的集体经济实力，因此多数城中村由于集体经济能力不足、或者地方政府公共财政不足，难以提供足够的教育设施、卫生设施等，从而难以提供有质量社区生活。
而对于公共服务供给不足的问题，以减少人口来降低需求却未必可取，更正确的思路是增加供给。除了增加村集体和地方财政投入，加强城中村社会治理可以开放公共服务，允许和鼓励企业和社会化力量建设学校、卫生设施、环境处理机构、住房中介服务机构，加强流动人口的自我组织提供自我服务，通过增加各种营利性和非营利性的服务供给来满足城中村不同群体的社会需求。
联丰村的例子告诉我们，通过流动人口的自我服务也能够一定程度上解决公共服务供给问题，例如开水房、公共浴室和棋牌室。只要流动人口存在具体的需求，就可以通过开放服务市场或者开放社会组织的方式来满足公共需求。
因此，“提供服务”的困难与其说是服务供给能力不足，更准确的原因是对服务供给存在制度的限制。
有的时候，城中村的公共服务体系建设未必必然需要大规模的推倒重建，很多公共服务设施和社会设施实际上只要很小的改善就能取得很大的效果，例如在街角提供一个垃圾站和垃圾筒可能就能有效地改善脏乱问题，而并非一定要将制造垃圾的居民驱逐。
一些陈旧的建筑和社区可能通过很小的改善，就能发挥良好的社区更新的效果。例如通过建设一个路灯，可能人和人的交往、地方商业活动、公共安全就能发生很大改变，根据城中村居民的具体需要提供一些小的、渐进的公共服务改善，能够放大发挥出良好的社会效果。
从建设一个不断更新发展的新城市来说，在城中村地区实现“社会包容”的困难，在于城镇化过程中需要强化本地人口和当地社会实现共生性的社会整合，与城镇化过程中流动人口和本地人口存在居住隔离、交往隔离、制度排斥与利益竞争的矛盾。
对于促进流动人口社会融合需要加强户籍制度和福利制度的改革、需要加强城中村社区更密切的相互交往和社会网络，也需要本地居民和外来移民具有更大的发展机会实现向上流动。
社会包容其实涉及到流动人口的社会权利问题，福利制度改革能够保证流动人口的社会权利，同时吸纳流动人口参与城中村社区的管理事务、以及类似太平村的将流动人口纳入到地方自治体系中，才能更有效地保障和实现不同社会群体的社会权利。
同时，促进社会包容需要提供一些本地人口和外来人口相互交往、相互沟通的空间，例如通过开放的百姓大舞台、孩童活动的草坪等能够有效建设出公共参与和地方的认同，并通过地方的媒体和互联网等现代技术应用，有利于创造出可沟通的城市，并通过增强社会交往来增强社会融合。
支持大量迁移流动人口“创新创业”的困难，在于由于流动人口本身的流动性和非正式性，其草根性的创新创业活动与加强规范化的劳动就业管理、市容管理，以及城中村地区非正式的土地、住房制度形成矛盾。
例如由于村集体住房产权的集体产权性质，使得城中村的水果摊、小商品商店等等，办法办理工商执照，地方政府在进行各项专项整治维持市容的同时，实际上也制约了一些从底层兴起的创业活动。
各种不能工商注册的小摊贩、黑作坊、黑餐饮等等，有的是假冒伪劣和不利于健康的经营单位，是应该取缔的，有的则是提供就业、满足地方社区需求，是当地社区不希望加以取缔的。
因此城市政府在加强规范性管理的同时，也需要有一个毛细血管机制将非正规就业、非正式居住和非正式保障的流动人口逐步吸纳进入城市发展和创新体系，并支持其创新创业的发展。
城市总是希望在经济活动单位上设立一个门槛，如果达到门槛才能进入，其实经济体系内在的产业链条对于各种经济或社会的需求是多样化的，是深入城市底端（甚至是深入“地下”的）。
因此，需要有一个吸纳机制将在这个产业社会服务链条上的所有人口，包括快递员、餐饮服务、马路摊贩、社区卫生服务等等都逐步吸纳进入城市、有效地整合在城市体系中。
这些非正式经济、非正式活动也有其内在的合理性，为了城中村干净整齐而取消马路摊贩，看起来实现了很干净的社区，但丧失了城市的活力和丰富生活的内容。所以在某种意义上说，看起来最为混乱的联丰村还最具有城市的丰富活力和成长基础。
对于马路摊贩来说，如果能够有一个服务公司能够将这些低端的非正规就业正规化，并进行一些市场化的竞争选择，规则的逐步引入，通过形成这样的吸纳机制，创新就能生长起来，而经济社会的秩序也能够建立起来。包括家庭非正式的私人租赁活动，也能够由像茂盛村中的住房管理站提供中介服务，或者将其逐步转化为家庭旅馆。
城市的低端吸纳和基层创新本身能够创造出新的发展机会，从而将城中村发展真正被城市体系所包容，并通过源于基层社区的创业创新活动，为人的不断发展和城市的不断成长提供可能。
因此，城市化过程中，特大城市边缘地区的城中村地区流动人口大量集聚，改变着城市的空间形态、人口结构和社会结构，增加新的经济活动和社会生活。城中村的社会治理需要应对“城市病”，同时需要支持现代城市的“新生”。
从这个视野来看，对于特大城市城中村社会治理如果只是考虑严格控制人口总量，是一种“头痛医头、脚痛医脚”的办法，而且未必能够真正解决问题。流动人口大量集聚和城中村社会治理是复杂和困难的，但不能以人口调控和移民排斥为手段简单应对，这不仅无助于解决根本问题，而且伤害了移民城市新生发展的根基，不能根本有利于移民群体乃至本地居民的利益和福利，并会激发社会矛盾，不利于城市的正义，带来新的社会问题。
城中村地区流动人口社会治理的途径，要努力维持秩序和服务、实现社会整合和发展。一方面努力应对流动人口集聚所带来的城市病，另一方面支持城市的成长和新生，实现正确和有效的社会治理是存在和可行的。世界范围的大城市往往都是吸纳大量移民的移民城市，应该乐观地相信移民所带来的城中村问题是有解的，移民和城市未来是有解的。
通过从社会治安管理过渡到社会治理，加强人口和社会的管理和服务，推动社会整合和社会融合，以及制度化地加强对流动人口的包容和支持，特大城市城中村地区可以改变“城市病”集中、社会问题和社会矛盾突出的表象，而转而逐步成为城市成长最有活力的地区。
类似上海这样的特大城市，正面临快速城镇化过程中加强城中村社会治理的任务，需要借鉴其他移民城市的经验，也完全可以从实践中创造出成功经验为其他城市所学习和借鉴。
注：
本文首发于内部刊物《中国社会科学（内部文稿）》2016年第3期，论文原题《城市病？还是城市新生？》，本文为其删节版，曾在《东方早报上海经济评论》2016年9月6日公开发表，经作者授权在本刊网络发表。
