中央与地方的权力分割，是国家治理中的千古难题。中央权力过大，地方权力过小，政治学界一般称之为强干弱枝；中央权力过小，地方权力过大，容易导致离心效应，甚至引发内乱。基于央地权力分割的不同，产生了单一制和联邦制两种不同体制，二者各有何特点？有何优劣？传统中国的历朝历代，集权和分权是如何处理的？中国该从联邦制里吸取哪些经验？带着这些问题，凤凰评论《高见》近日专访了任剑涛。访谈分为上中下三篇，此为中篇，上篇为《任剑涛：大国更适合联邦制》，下篇为《任剑涛：官官矛盾才是官民矛盾的根源》。
周代毁于中央和地方的争权
凤凰评论《高见》：在中国历史上，周代的封建制度造成地方过于强大，中央越来越弱。但是，周代延续了八百年，比后面的历朝历代都长。周代的政治体制，似乎有点类似于“联邦制”的形式。你怎么看？
任剑涛：如果要回到中国的传统，应该说是非常复杂的。西周是有稳定政治秩序的一个阶段，它历时275年，可以傲视后期王朝。到了东周，周代的制度运转已经风雨飘摇。因为东周的时候，基本上就是“挟天子以令诸侯”了。封建制已经被新兴起来的诸侯采纳的各种制度类型，竞争性地取代。但是周代为什么能够维持到秦，才正式宣告“挟天子以令诸侯”这种制度的终结呢？这里面有几个因素要考虑。
首先，它是刚刚告别初民社会，建立的第一个重要的政治体。我们一般说夏商周三代，说二里头文化是夏文化晚期的重要标志，但是直到今天，通过考古还无法完整地勾勒出夏文化。它的物质文化可能看的比较清楚，社会文化也比较清楚，但它的政治建构主要出于传说。殷商通过挖掘，也有了一些了解，但是真正可以全盘复原的是始于周。
对周代来说，它确确实实把初民社会的血缘控制机制，变为政治社会的人为控制机制，这是一个伟大的发明。所谓分封，有一句话说得很清楚，大宗套小宗。通过宗族的自然结构，扩张为一个政治社会的结构，我们最熟悉的家国同构就来自于周。这个自然秩序的扩展，是一种血缘控制体系，它运用是自然血缘不可变更的力量，把它改编为一种高度稳定的政治力量。
第二点，周代建国的国父们——文武王和周公，承继了中国原初社会的禅让制度，尧舜禹选贤任能，而不是直接的私相授受。文王本来可以当政，结果他没当政，他开创了以崇高的道德威望和先祖辈分为依据的齿序结构安排。这种政治控制机制使得道德变得非常重要，这属于高度稳定的机制，它意味着当权者必须站在道德高位，以免争权夺位。加之这种制度逐渐形成了一种嫡长子继承制，所以周代的政治非常稳定。
第三，周公开辟了叫做“敬德保民”的政治传统，掌权者不会极其恶劣地表现贪欲，起码在表面上是民为贵，社稷次之，君为轻。在行政秩序上把君王放得很轻，民众就不会造反。依靠这些，才延续了八百年。
秦始皇本来建构郡县制，它又想在中央权力上延续封建制，所以他开万世之基业，但二世而亡。原因就在于，他的中央机构与地方机构是错位的，中央机构就是我一世，二世，三世乃至万万世，地方是通过选拔，通过郡县制的安排来治理。大多数人看到秦这个制度安排，于是就认为秦创造了很伟大的现代国家，福山就是一个典范，这给我们中国人以巨大的鼓舞。但是，这是个巨大的误会。分析制度结构就会看出来，它其实是错位的：它的中央政权是分封制，地方政权是郡县制，是一个怪胎。
凤凰评论《高见》：周秦之变是中国历史学家关注的重点，从政治治理的角度来说，它衰败的原因是什么？
任剑涛：周秦之变，经过了四百来年的运行，彼此征战，尸横遍野，为什么造成这样的结果？说到底，那就是面对中央权力和地方权力争权的局面，周的体制已经运行不下去了。今天我们大陆新儒家的朋友们，把周代的制度说的是花朵一样美丽，美轮美奂，感叹周秦之变的糟糕，说周秦之变是第一次败坏了儒家文化。要搞清楚，周秦之变晚期，儒家文化才出现，儒家文化就是要去挽救周秦之变而产生的新型秩序。
统一政治体往往面临三大行政矛盾
凤凰评论《高见》：周的体制运行不下去，具体体现在哪些方面？
孔子强调，时也命也，他绝对不是捍卫周的制度，为什么？孔子也看到了，周的制度面临的问题，就是人类统一政治体的政治难题——三大行政矛盾：
第一，中央权力和地方权力考虑的统治对象，范围，结果，诉求和最后的评价大不一样。中央权力是通盘的，它把所有臣民当做一个整体。中央政府视野开阔，登高望远，而越是基层，越要脚踏实地。民众交了多少税收，地方政府想要更多，保持手头宽裕。如果地方政府财政困难，就必然搜刮民众，民众就会骂地方政府官员，中国自古至今就是如此。但是向中央缴了重税，中央给的财税分成又不够，地方政府怎么运转？没办法就只能讹诈，什一税的规定是规定，文明的官员收十之二三，不文明的官员收十之七八，再野蛮的官员收十之八九，最野蛮的官员把明年的税收提前给收了。中央官员和地方官员，它的权力大小范围幅度的划分，使得他们考虑问题的角度完全不同。
第二就是人民难题。大家可能对统一的国家，统一的政府有统一的感受，但是，在实际的生活处境中，我在山东或者四川，我在江南和在晋城，那反应完全不一样。所以具体的地方民情或中央统一下抽象的人民，是不一样的。对于抽象的人民，中央政府可以站在道德高位，称自己就是坚持民为贵。地方政府是中央的派出机构，要是民为贵就很困难了，它一定要社稷为贵，代表皇权来维持地方运转。
皇帝尽可以讲民为贵，地方政府要守卫社稷，而更关键的是，地方政府的权力是中央政府授予、派出的.尤其是科举制正式成熟以后，官员大都是通过科举考试，是皇帝给授权的。因此，从权力来源上来说，官员第一个要感谢的是皇帝，因而在地方政府行政权力的运转上，民众变得最微不足道，因为官员的权力来源于谁，它就对谁负责。因此就变成了名义上的君为轻，实际上的君为贵，所以这个行政统治秩序的第二个难题里就出来了。
中央政府的排序，展现的是一种道德姿态，因为地方具体课税，然后上交。中央政府吃的是间接税，在道德上可以很高尚，而地方政府越到基层越要负责实际征税，比如七品芝麻官，是最低级的官员，他必须和乡绅打交道，乡绅好就是良绅，不好就是劣绅，一群恶霸去收税，民众就会很反感，但是地方官员为了皇权不得不这样去统治。所以，第二重难题也就使得皇帝、社稷和民众产生了行政上的排序分离和严重错位。
第三，权力运作所体现的行政伦理，中央权力和地方权力也大不一样。行政权力越往基层走，冲突越尖锐。谈民为贵，在地方的实际运转中基本上不可能。他必须对民众征税，于是他的道德高位就在基层权力上彻底丧失，由此导致第三层问题出现。陶渊明挂冠，千古以来被视为文人典范，其实陶渊明作为县太爷想升知府升不了，他就辞职，是被迫的。行政权力必须要从低位到高位，如果不能，那就没有按照行政逻辑来发展，官员就没有动力。而一旦有行政动力，要取得上峰甚至皇帝的欣赏，就一定要通过权力运作的绩效表现出来，而很高的绩效往往意味着权力讹诈，于是权力应用的悖论也就出来了。
周代的崩溃，其实就是分封诸王跟中央王权冲突矛盾的结果，分封诸王想自己的权力大一点，还想有一点话事权。这个逻辑我们今天应该熟悉，比如说广东的顺德是一个县级建制，给它的是地级市的权力。为什么？因为它觉得县权力不足，比如它想搞一个大型投资，要市里批，等批下来菜都凉了。古今都要讲行政效率，地方诸侯想有更多的权力，中央不愿意让权，于是东周的崩溃是必然的。
单一制下，基层官员容易被污名化
凤凰评论《高见》：你刚才说到的情况跟美国正好相反，基层官员因为要对上级负责，一直被污名化，一直都不受人待见，但是在美国，地方政府在民众的心目中的威信更高，越往上走，民众反而没什么感情。
任剑涛：这当然是不同的政治传统所致。美国开国前就有强大的自治传统，地方不需要中央政府干预，它已经通过互助运行得很有序了。在他们看来，干预就要征收联邦税，要加重税收负担，所以美国就形成了对中央权力警惕和怀疑的强大传统。一直到今天，联邦政府可为的事情不多。
美国国父们在设计政体的时候，唯独在外交和对外战争上，留给总统极大的自我决定权，其他权力包括联邦的征税权，都已经限定在国会和最高法院以及总统的三权分立格局里，总统只能对外有紧急权力进行宣战，绑架国会，支付战争拨款。总统对地方事务的干预权力非常小。比如美国哪个州遭遇到飓风，灾情严重，联邦政府说我来救灾，给你派军队，这个州说我不要你派军队，因为你有灾的时候你派军队来，你认为有正当理由，假如州在跟联邦政府冲突的时候，你认为也可以派军队来，那就危险了。所以，在能够自救的情况下，州不需要联邦政府出面。
凤凰评论《高见》：这跟单一制国家很不一样。
任剑涛：我们更仰赖高一级的政府。地方一旦遭了灾，中央政府不管派什么，基层都会欢迎，因为它带好处来了。所以我们不能指望中国民众像瑞士联邦那样，公民全民投票拒绝每个月发福利，那在中国人看来简直是傻瓜。为什么？因为中国是单一制国家，单一制政体里头，地方会依赖中央政府的财政转移支付。
中国从秦以来就是强干弱枝，中央政府权力大，中央一声令下诸侯闻风而动。然后到了现代，我们最熟悉的说法就是，政令出不出中南海。这不能一味的视作行政效率低，关键得看是什么政令，如果是事关国家全局、国家统一、国家主权的，政令不出来那就是国家危机了。如果中央事无巨细都发指令，地级或市级政府和实际管理的省级政府权力都被抽空，政令不出中南海的话反而是好事。
凤凰评论《高见》：单一制下这种政令的上下级衔接方面，会有什么潜在的隐患？
任剑涛：单一制情况下最大的危机就是地方权力挂空，无法决策。但地方又得在第一线去领导民众，民众会以为权力就是它的，结果它的所有指令要等待中央政府发布，这种挂空会产生一种双重效应。第一，它没有前线决策权，在等决策权的过程当中会延误时机，因为前线的决策权必须是当下、及时的。县级政府请示市委（地委），市委请示省委，省委请示中央，等决策下来菜都凉了。
第二就是资源动员。地方政府的资源被上级和中央收走了，在应应对紧急状况的时候，地方政府手里资源非常稀缺，以至于必须中央权力调配分割。地方官员没有决策权，又没有资源动员能力，在民众面前就容易招骂，也就成了委过的对象，地方官员因此容易被污名化。
但是在联邦体制下，地方有自治传统，首先会强调公民之间通过互助解决问题，解决不了找地方政府。地方政府得来，因为公民对地方政府直接缴税，所以公民首先不是盼望中央政府，如果地方的资源、地方的权力确实已经无法应付这个紧急事件，那中央政府就必须出面，因为公民交了联邦税收。
凤凰评论《高见》：由此可见，纳税人意识的养成很重要。但中国民众在这方面，的确有所欠缺。
任剑涛：我们在营业税改增值税之前，基本的消费税都不打入发票和小票，一般人连税收意识都没有，他不知道自己是纳税人。我在几个名牌大学任过教，学生说不要讲纳税人，我们现在还没工作没纳税呢。我说开玩笑，你任何一笔消费都在缴税。在美国，商品本身的售价、税收是多少，标得清清楚楚，每个人都很清楚，自己是给地方政府、中央政府交了税的。于是，真正成熟的纳税人意识才有了。
纳税人意识不只是解决纳税人跟政府的关系，最关键是解决地方政府、中央政府能够为社会自治做什么事情的问题。纳税人不知道纳税了，政府的权力很大，又对民众承诺民为贵，民众会觉得政府是全能的，饭来张口衣来伸手都应该。无所不能的万能政府把权力捆得死死的，因为大家可以对它提出无限的要求。
所以，在中国这种单一制国家，政府的层级越往上，大家对它的要求和期待也就越高，甚至产生一种道德虚幻的自我安慰。但是越到基层，大家的要求越具体，基层政府因权力和资源的匮乏而无法成事，民众会骂得狗血淋头，基层政府就被污名化。这样的污名化，导致低层权力承担道德罪过和实际罪过，高层权力享受虚幻的道德满足感，权力之间产生了事实上的分裂。
