不管承认与否， 这个世界已经变了， 突出表现在国际格局正在出现深刻调整，全球治理陷人停滞， 国际秩序的未来充满不确定性。人们对现在的国际秩序众说纷纭、 莫衷一是。有人把它说得很好， 认为它基本上是公平公正的， 无须改变；有人把它说得很差， 认为它是不公平不公正的，亟需改变， 甚至需要推翻；还有人认为它有些方面是公平公正的， 有些方面是不公平不公正的 ，应当维护前者、 改革后者。对国际秩序的认识与评价， 不仅关系到国家对外关系的目标和政策方向 ，而且对国内改革事业和政策也有重要而深远的影响。本文试图就当前国际秩序与中国的关系提出几点看法， 希望对相关的讨论有所贡献 。
一、战后国际秩序及其问题
当前的国际秩序脱胎于二战，因此又称为战后国际秩序。简言之，它是 “二战”结束后在美国、苏联和其他主要战胜国的主导下，为避免战争，谋求世界持久和平、稳定和繁荣，各 国通过协商谈判建立的。它以联合国体系为核心，以国际法和国际规范为行为 准则，并随着时间推移不断演进。其主要特征如下：
首先，战后国际秩序是基于西方为主的人类历史经验建立的。近代史上西方国家因为工业化开始早，发展较快，所以强势主导了战后国际秩序的建立和发展。主要体现如下：一是这个秩序下的基本行为体是法国大革命后出现的现代民族国家；二是它要求尊重威斯特伐利亚和会确立的世俗国家主权平等原则；三是它要求遵守古罗马以来不断演变的国际法和国际规范；四是它的组织形式是在反思威斯特伐利亚和会和巴黎和会结果的基础上建立起来的新型集体安全体系，即联合国体系。当然，从某种意义上讲，所谓西方经验也是两方国家和世界其他国家与地区交流的结果。
其次，战后国际秩序是一个有利于“二战”胜利者的政治秩序。这突出地表现在它体现了当时美国对世界事务的看法和联合国体系主要机构的制度安排。美国对世界事务的看法是理想主义和现实主义的混合体。从理想主义的角度讲，美国认为国际社会是可以通过某种制度安排来实现和平、稳定和共同繁荣的。这种制度安排就是一套代表人类追求的价值理念，一个具有普遍意义的国际组织体系，一个相对有效的决策体系，以及一套相对公平合理的国 际法和行为规范。从现实主义的角度讲，美国为维护自身利益和追求效率在其鼓吹的价值理念上也做出了务实的妥协，主要体现于对联合国权限的设置、安理会常任理事国的选择、否决权的设立，以及世界银行和国际货币基金组织的决策方式和人事安排等方面。通过各种宣言和协议，“二 战”主要胜利者决定了许多“战后”的领土边界、战败国的国际地位和作用，并获得了一些体系中重要的特权和利益，如中美苏英法都是联合国安理会常任理事国，拥有否决权；美国在世界银行和国际货币基金组织拥有事实上的否决权；美国和欧洲国家垄断了 世界银行和国际货币基金组织领导人的任命权等。即便是之后的美苏冷战也没有改变这个基本事实。
再次，战后国际秩序是一个有利于发达国家的经济秩序。它是一个以资本、技术和人才竞争为核心的市场经济秩序，谁拥有资本、技术和人才，谁就占据有利位置。鉴于发达国家在这些方面都远远超过发展中国家，前者从这个秩序中获得的利益也远超后者，从而导致世界两级分化。近年来网络技术的发展进一步加速了这一进程。最后，战后国际秩序在不断变化。如美苏冷战，两大阵营进行了意识形态、军事、政治制度和经济体制的全面竞争，冷战最终以苏东阵营解体，美国单极格局出现和国际经济合二为一告终；民族独立和不结盟运动的兴衰，在此期间，国家数量大幅增加，发展中国家的诉求受到关注；全球化浪潮走向世界，在此期间，随着经济社会交往急剧扩大，人们在享受全球化带来的各种福利的同时，也面临日益凸显的全球性问题的挑战；经历了中国等金砖国家的崛起和西方国家影响力的相对衰退。在此系列进程中，战后国际秩序中一些基本原则如国家主权受到严重冲击，国家武力扩张行为受到空前制约，人类基本价值对国际规范的影响大幅增加，非西方国家的诉求得到更多的重视，西方国家对世界的掌控地位受到越来越大的挑战。
战后国际秩序同时也是一个问题和挑战繁多的秩序。它没能阻止大国恶性竞争，没有从根本上消除世界大战甚至人类毁灭的可能，上世纪６０年代初美苏古巴导弹危机曾将世界推向毁灭的边缘。它更没有消除局部战争，事实上，“二 战”结束以来，局部战争一直在发生，给许多人带来灾难和死亡。它没有给人类带来共同繁荣，反而伴随着全球化和科技发展，国 际和国内两极分化日趋严重。它没有能够有效应对许多全球挑战，如发展问题、贫闲问题、环境问题、气候 问题、大规模杀伤性武器扩散问题、恐怖主义问题、网络安全问题、大规模传染性疾病传播问题等，这些挑战正在对人类生产和安全构成日益严重的威胁。除此之外，当前国际秩序之所以出现全面弱化的趋势，与其自身存在的弊端与问题也密切相关。
首先，美国霸权地位的滥用问题。西方有一句名言，权力腐蚀人，绝对的权力导致绝对的腐败。在这个秩序下，美国的权力太大，大到美国时不时可以绕开联合国、绕过国际组织单独来做自己要做的事情。如越南战争、第二次伊拉克战争、科索沃战争等，都是以美国为主导的丙方绕开联合国、绕开国际组织进行的战争。结果不仅给相关国家和美国自身利益带来了很大的损失，也给国际秩序造成了很大伤害。在这个秩序下，美国没有面对有效的制约，同时享有绝对权力，滥用权力成为必然现象，这是现有国际秩序的一个很严重的问题。
其次，美国主导的军事联盟体系存在较大弊端。美国主导的军事联盟体系，是当前国际秩序的一个重要方面。虽然它在过去这些年里面也发挥了一些积极的作用，包括维护国际安全、遏制军国主义在某些国家复活等。然而，这个军事同盟体系本质上是一种排他性的制度安排。受这个联盟体系影响，世界分成两类国家：一类是同盟国家，另外一类是非同盟国家。这就给国际社会造成相当大的困扰，使得非同盟国家对同盟国家，或者是同盟国家对非同盟国家出现很大的不信任，它们之间没法进行有效的合作来维护国际安全。
再次，国际秩序 的变革滞后 于世界发展的需求。这个国际秩序，相对于不断变化的世界来说，比较保守和僵硬，缺少动态的、不断与时俱进的弹性。虽然它也在不断调整，但在美国的影响和制约下，它调整的步伐远远跟不上形势的变化和需求。例如联合国安理会的构成，五个常任理事国中，像英国、法国的实力，应该说有了比较明显的下降。同时，另外一些国家（比如日本、德国），实力有了比较大的增强。但是，联合国安理会常任理事国是不变的，这就出现很大的问题：一方面，实力增强的国家对现状不太满意；另一方面，实力下降比较明显的国家又没有那么大的影响力，从而给全球治理造成了相当大的困扰。
最后，美国主导的经济全球化模式的问题日益突出。这一模式的主要特征是重市场、重效率，但忽视平等。纯粹以市场竞争为导向的全球化逻辑决定了从中获利的人和失利的人之间必然出现越来越大的鸿沟，国内和国际上财富分配越来越趋向两极化，这种情况为日后反全球化势力的增长创造了条件。应该说，这是一个长期发展的进程。早期，欧美利用自己对资本、科技和科学管理能力的髙度垄断，一方面通过不断扩大生产规模和出口工业产品，拓展海外市场；另一方面通过大量海外投资，在全球范围内配置资源，攫取高额利润。这使得它在国内有可能长期维持髙水平的生活和高福利政策。然而，上述做法为欧美获得巨大好处的同时，也给其日后的衰落创造了必要的条件—其他国家和地区在欧美主导的经济体系下利用自己 的后发优势发展起来，先是日本，后是四小龙（韩国、新加坡、中国台湾和中国香港）、四小虎（泰国、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚） ，特别是后来中国经济快速增长。这些国家和地区的发展逐渐打破了欧美国家对资本、技术和管理经验 的垄断：一方面使得欧美国 家先后出现国内制造业大规模外移，产业空 心化；另一方面使得欧美国家技术和管理能力 方面的收益相对明显减少。面对海外激烈竞争，欧美国家失业率上升，财政收人逐渐人不敷出，过去长期维持的高水平生活和高福利政策越来越难以为继。在上述背景下，欧美社会两极分化日趋严重：在全球化进程中处于优势地位的人，如资本持有者、跨国公司高管、国际金融、服务、技术和 管理方面 的特殊人才 的收入以惊人的速度增加；同时，在全球化进程中处于劣势地位的很多人失去就业机会，转行在服务业就业人员的收人远劣于从前，即使保留就业岗位的人的收入也长期停滞，甚至不增反降，这部分人对现状 的失望和不满情绪不断增加。随着时间的推移，激烈的市场竞争导致全球化中 获得高收益的人数不断减少，受益较少或受害者人数越来越多，收入两极分化的情况日趋严重，为反全球化浪潮的兴起埋下了伏笔。
二、国际秩序的百年变局与未来趋向
应该说，过去一百年发生的大事不少，如一战、1929世界大萧条危机、二战、冷战、全球化进程加速、冷战结束，都曾导致国际秩序出现重大变化。那么，现在到底发生了什么 让我们说这是“百年未有之大变局”呢？我想是不是可以从这个角度看，即这个世界正在出现一个“东升西降”的进程，主要表现在两个方面：一是西方国家的综合实力明显下降、维持现有国际秩序的能力和意愿明显走低；二是以中国为代表的新兴国家实力快速上升，在认同 现有国际秩序的 同时，主张改革这个秩序的能力和意愿大幅上升。这两方面 的互动正推动 着国际秩序走向重大变革。这个进程酝酿时间较长，其真正凸显应该是在２０世纪９０年代。二战结束后，虽然西方总体实力起起伏伏，但其强大和主导地位一直没有改变。上个世纪９ ０年代，这种情况开始发生重要变化，西方总体实力呈现明显下降的趋势。有研究表明，西方七国集团的国民生产总值在世界国民生产总值中的占比从１９９２年的 ６８％ 降到２０１５年的４７％。２０ １ ８年进一步降到３ ０．１ ５％；有人预计，２ ０２３年还会进一步降到 ２７．６％。作为超级大国，美国实力下降幅度要小很多，但美国的主要盟国的经济在世界国民生产总值中的占比都出现大幅下降。
虽然西方国家军事实力的下降幅度较经济实力 而言要小很多，但还是比较明显的。北约国家的军事开支占世界军事开支的份额从过去的２／３降到 ２０１７年的５５ ％ 左右。此外，特朗普“美国第一”的政策更使得美国和盟国内部关系紧张，共同行动的能力弱化。
在美国为首的西方国家维护国际秩序 的能力下降的同时，其维护国际秩序的意愿也在下降。美国介人第二次海湾战争后，特别是２００８年金融危机后，其经济出现了较大问题，财政赤字髙企和财富分配不合理导致美国国 内许多人越来越反对美国过多地卷人国际事务。受此影响，美国政府维护国际秩序的意愿下降，特朗普的上台及其采取的“美国第一”的政策都是美国国内政治上述偏好 的外在表现。
与普通国家不同，作为超级大国，美国只能通过维护国际秩序来维护自己的利益。普通国家可以通过搭便车的方式维护自己的利益，美国不能，因为它的块头太大了；如果它搭便车，车会垮掉。但是，维护国际秩序是一个成本很高的事情。正如美国著名历史学家保罗？肯尼迪在《大国的兴衰》一书中指出的，历史上超级大国大都不是被打败的，而是被维护秩序的成本过髙拖垮的。所以，作为超级大国的美国的最大利益就是以最小的成本最大限度地维护国际秩序。为了实现这一目标，美国在战后做 了三件事：一是保留和加强了二战期间形成的军事同盟体系；二是和其他国家一起建立了以联合国为中心的国际组织和国际机制；三是和其他一些国家建立了各类合作伙伴关系。通过上述做法，美国让别的国家一起出钱出力，以最低的成本维护国际秩序。
让他国出钱出力，美国也需要承担相应责任，其中包括：给盟国提供安全保障；倡导和推动国际社会解决全球性问题；遵守规则，对一些国家特别是盟国开放市场等。二战结束后，特朗普之前美国历届政府都坚持了上述做法，并有效维护了美国的利益。部分地由于上述做法，七十多年过去了，尽管这个世界经历了风风雨雨，起起伏伏，美国仍然还是世界上最强大的国家。然而，特朗普一上台就放弃了这种做法，他认为美国承担了过多的国际责任。特朗普政府采取了一系列措施放弃过去承担的责任，包括退出像ＴＰＰ 和《巴黎气候协议》在内 的一些国际协定和国际组织。作为世界上唯一的超级大国，美国这样做势必给现存国际秩序带来巨大冲击。
在新兴经济体快速发展，特别是中国崛起的背景下，变革既有国际秩序成为新兴经济体现实的诉求。面对传统的国际秩序，新兴经济体出于各种原因都不太满意，它们都要求在一定程度上对现有秩序进行改革。例如，俄罗斯觉得北约东扩威胁到俄罗斯的利益，印度觉得国际社会对它的大国地位还不够尊重，中国觉得在国际上没有足够的话语权。
在上述背景下，国际秩序受到了严重冲击，出现了全面弱化的趋势。首先，国际经济秩序弱化，突出表现在世贸谈判停滞、区域性贸易和投资机制兴起、经济自由化面临越来越大的阻力。其次，国际政治秩序弱化，突出表现在大国之间信任降低，矛盾有激化趋势，美俄、中美、中日之间关系都是如此。西方国家和中国为代表的崛起国家之间的协调出现越来越大的问题，战略上缺乏互信、沟通困难重重、具体问题上相互掣肘，合作维护秩序的意愿不强，如在朝核、网络安全、５Ｇ等问 题上。最后，国际安全秩序弱化，突出表现为网络安全威胁上升、不扩散机制受到挑战、大国之间竞争加剧等方面。当前国际秩序需要变革，但是，应该如何变革？在这个问题上存在很多不同声音。在回答这个问题之前，我们需要厘清下述两个问题。其一，有没有一个理想的国际秩序？对具体国家而言，也许有。理论上讲，具体国家可以根据自己的情况找到最适合的某种国际秩序，如美国倡导的民主自由秩序和中国 主张的人类命运共同体秩序。然而，由于国家利益的多元性、变动性和主观性，国家之间的差异太大，大国小国、强国弱国、发达国家发展中国 家，来自不同文明背景的国家的诉求很不一样。对于国际社会而言，理想 的国 际 秩序也许就是个可望而不可 即 的奢侈品或乌托邦。但是，没有绝对理想的国际秩序不等于没有好一点的国际秩序。至少可以这样说，一个和平、有序、繁荣、公平、公正、重视保护人权和相对和谐的国际秩序，比一个战乱、无序、萧条、不公平、不公正、漠视和践踏人权和尔虞我诈的国际秩序要好。尽管战后国际秩序存在很多问题，但客观地讲，它也是一个较以前的国际秩序更加和平、公平和平等的秩序。它固化了“二战”的胜利成果，体现了国际正义和国际社会的愿望，在过去七十多年 中尽管出现了冷战和局部战争，但还是避免了世界战争；它限制了大规模杀伤性武器的扩散；它推动了国际贸易和投资自由化，加速了全球化进程，给世界带来前所未有的繁荣；它为应对全球化问题的挑战提供了合作的观念和利益基础。
其二，西方国家维护国际秩序的能力和意愿的下降会不会导致现有国际秩序的终结？丙方的实力处于下降的通道里，就目前的情况看，继续下降的可能性较大，当然不会完全是直线的，有可能会波动，但它不会像过去那么强势、强大。加上中国等新兴发展中国家的崛起，整个国际格局的实力可能会更加分散，非西方国家的声音会更多更强。所以说，在某些方面，现存国际秩序可能正在走向一个终点，即西方独霸这个世界的情况也许正在走向终结。世界的资源和实力将不再像过去那样集中在美国或几个少数发达国家手里。但是，这并不等于说国际社会会放弃现有国际秩序中 那些好的、大家比较认同的国际机制、国际法和国际规范，恰恰相反，现在的大部分国际组织、国际法和国际规范，都可能都会留存下来。如美国退出了联合国教科文组织，后者仍继续存在；美国退出了巴黎气候协定，大多数国家还是留在了里面。从这个意义上来讲，对国际秩序的未来没有必要过于悲观。
三、中国与全球治理新格局
中国虽然也曾参与建立现有国际秩序，但那时中国很弱，在相当长时间内，中国的声音得不到重视，作为二战的主要战胜国之一，中国没有赢得相应的尊重。作为一个发展中国家，中国发现这个国际秩序对发达国家要更有利。新中国成立后，由于冷战的原因，中国长期被排斥在这个国际秩序之外。所以，在新中国成立后相当长时间内，中国政府对现有秩序是持批判态度的，认为这个秩序是不公平、不公正的，甚至在某些时候曾致力于推翻这个秩序。但是，自１９７１年中国重返联合国以来，特别是１９７９年中国实行改革开放政策以来，中国在现有国际秩序下发展壮大起来：中国是世界上五个拥有否决权的联合国安理会常任理事国之一，是世界上五个合法拥有核武器的国家之一。
当然，对于中国而言，这个秩序在不少方面还是不公平和不公正的，需要通过适当的方式加以改变。因此，中国国家主席习近平提出，世界各国应该共同维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系，积极构建以合作共赢为核心的新型国际关系，共同推进世界和平与发展的崇高事业。探讨中国在国际秩序变化中的作用，需要明确认识中国在国际秩序中的身份、角色、利益等。首先，中国是一个崛起中的大国，它跟一个崛起中的小国不一样，它跟一个没有在崛起的大国不一样，它跟一个崛起后的大国也不一样。国家规模大，崛起的影响也会很大，所以国际社会对中国崛起的反应也会很大。过去几十年，中国的综合国力快速增长，很多产品的生产总量中国在世界上早已是第一位，比如说钢铁、水泥等产品的生产中国早就远远超过其他的国家。在这个背景下，中国的国际地位和影响力在迅速地提升，现在的一举一动都备受世界的瞩目和关注。
其次，作为崛起中的大国，中国的身份和利益还存在相当大的不确定性。中国反复告诉外部世界中国永远不称霸，但在许多外国人看来，也许这只是说说而已，最多也只管现在。有一位对中国还算比较友好的国外学者说：我真心地相信中国政府说它不称霸是它的本意，那就是现在中国真的不想称霸。但是屁股指挥脑袋，也就是说人在什么位置上就会从什么角度考虑问题。按照这个逻辑，当中国实力发生变化的时候，中国在这问题上的想法和看法也会随之而改变。当中国真的有了称霸实力的时候，中国会不会还是不称霸呀？中国怎么能够让我们确信中国将来也不会称霸呀？要想完全说服对方，似乎是件无法做到的事。因为只有当中国真有了实力以后，中国还不称霸，别人才会相信你。
第三，作为崛起中的大国，中国既不是崛起以前的中国，也不是崛起以后的中国，又是两者兼有之、两者都不是的中国。这样一个中国，它的身份和利益在多方面是双重的和矛盾的。从身份的角度来说，它是发展中国家，也是发达国家；它是穷国，也是富国；它是弱国，也是强国；它是普通大国，也是超级大国。身份决定了利益，中国在多方面 有两重身份也就意味着 它在多方面有两种不同的利益，而这两种不同的利益经常是矛盾、甚至是冲突的，如我们既有发展中国家的利益，也有发达国家的利益；既有穷国的利益，也有富国的利益，等等。结果，在这个阶段，确定 国家利益成为一个很大的问题，因为此时中国的国家利益，常常是自相矛盾、自我冲突的。
第四，从全球秩序的角度来讲，中国的崛起做出了重要贡献：首先，从维护国际秩序而言，中国的崛起在一定程度上使得像美国这样的西方大国在处理国际事务问题上更难滥用权力。例如，美国想通过联合国来做一些事情就需要说服中国。如果中国不 同意，它就很难利 用联合国等国际组织来做自己意向的事情。其次，激励其他发展中国 家摸索自己的发展道路。中国的崛起为发展中国家的发展提供了一个重要的启示，即一个国家要想发展好，就必须根据自己的国情来制定发展策略，而不是简单地照搬其他国家的模式。只有找到了符合自己国家国情的发展模式、发展方式，才能够发展起来。否则 的话，就存在一个水土不服的问题。最后，中国的融入既是一个不断强化既有国际秩序的过程，也是一个不断推进国家秩序变革 的过程。为融入当前的国际秩序，中国自身进行了很多的改革。例如，为加人ＷＴＯ，中国修改了很多法律法规。应该说，既有的国际秩序，无论是政治上还是经济上，由于中国的融 入变得更加强了，有了更大的覆盖范围。
此外，中国的加人，也给国际秩序的未来提供了新 的希望。例如，在全球治理问题上，中国提出的一些改革措施，使发展中国家有更大的发言权；中国成立的亚洲基础设施投资银行（ＡＩ ＩＢ） ，也是对现存国际金融机制的贡献。应该看到，让中国提出一个现有国际秩序的新秩序方案，不太现实，也许也没有必要。改革开放以来，中国正是在融入这个秩序的过程中 发展和壮大起来的。现有国际秩序有其合理性和进步性，对于这个秩序，中国需要做的是改革和改良，而不是推翻和取而代之。中国面 临着中华民族伟大复兴的任务，在当前深刻的国际秩序变迁中，必须走和平发展的道路，必须从世界秩序的历次变迁历史中参悟有益的政治智 慧，推动构建人类命运共同 体，并与其他国家合作，引领全球治理新格局的发展。为此，中国首先需要继续坚持对外开放。在全球化时代，互通互联是一种必然，只有开放才能获取和平发展所需的资源和信息，只有在开放 的竞争中才有所比较和不断改进自己，也只有通过开放在国与国之间的互动中才能形成共有观念来指导国际合作和全球治理。其次，中国 需要坚决捍卫自由贸易原则和多边体制，推动经济全球化深人发展。经济全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果，为世界经济增长提供了强劲动力，促进了商品和资本流动、科技和文明进步，以及各国人民 善意的交往。然而，２ ００８年国际金融危机以来，国际上逆全球化思潮暗流涌动，一些 国家开始实行贸易保护主义政策。特别是去年以来，美国罔顾国际规则，违背世界贸易组织基本精神和原则，发起针对中国等国家的贸易战，破坏了正常的国际贸易关系和经济秩序，对国际经济秩序造成很大冲击。由贸易是世界经济发展和各国合作共赢的必然要求，符合世界各国共同利益。作为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国和第一大外汇储备国，中国有责任 和其他国家一起，共同捍卫自由贸易和多边体制，推动经济全球化深入发展。
再次，中国在加强与其他国家合作的同时，需要妥善处理与美国的关系。作为崛起大国和守成大国，中美之间出现对抗和战争虽然不是必然的，但仍然是可能的。这也就是说，两国仍然面临美国哈佛大学教授格拉姆？艾利森所说的修昔底德陷阱。在此背景下，中美之间的分歧常常被无端放大，无论是传统的分歧如人权、对台军售和贸易问题，还是新问题，如海洋权益、政府采购、投资限制和网络安全等问题，都有可能导致双方关系紧张和冲突。有些不良政客们发现利用上述分歧谋取私利的做法格外有利可图，从而大肆宣扬两国冲突，加剧两国间的矛盾。这种情况也使得两国民众之间不信任增加，使两国政府务实和理性处理两国关系变得更加困难。在这个关节点上，中美两国在处理彼此关系时都要有耐心，避免采取某些行动使中美关系走向全面对抗。同时，在中美关系比较紧张情况下，尤其要加强与其他国家的合作，包括和欧盟、日本、俄罗斯等一些大国的合作，以及与周边国 家、“一带一路”沿线国家的合作。
最后，办好自己的事，用改革的确定性面对国际秩序的不确定性。外部环境形成的压力常常是自己无法掌控的，只能通过积极沟通、协商，有理、有利、有节地应对。在大变局之下，无论未来各种不确定性有多少，对中国而言，最重要的还是在国内做好自己的事情，把外部的压力转化为改革和开放的动力。就目前而言，做好自己的事，就是要加快落实中共十八届三中和四中全会决议和十九大报告中确定的各类改革措施。这些改革措施落实好了，中国就会不断发展，不断繁荣，不断强大，就会在世界上发挥更大作用，为人类做出更大的贡献。
（本文系访谈整理，经作者修改而成）
