2011年7月，美国国务卿希拉里·克林顿在印度参加第二次美印战略对话期间第一次明确提出“新丝绸之路”计划。同年10月，美国国务院致电美国驻有关国家的大使馆，要求将美国的中亚、南亚政策统一命名为“新丝绸之路”战略，这标志着“新丝绸之路”计划正式成为美国的官方政策。在阿富汗撤军的背景下，“新丝绸之路”计划的出台引人注目。那么，美国提出“新丝绸之路”计划是出于什么样的地缘政治考虑?“新丝绸之路”计划对美国中亚战略的影响是什么?后撤军时代美国的中亚战略将出现什么样的新变化?这些问题，值得关注。
一、“新丝绸之路”计划与美国的地缘政治利益
冷战结束后，中亚作为一个新独立的战略空间，因其丰富的石油和天然气资源以及独特的地理位置，在世界地缘政治格局中的地位骤然上升，因而受到美国的关注。为了获取里海地区的石油和天然气资源，同时也为了帮助中亚国家走上美国所谓的民主化发展道路，摆脱对俄罗斯的过度依赖，美国曾多次提出面向中亚的“丝绸之路”计划。
最早于1999年5月，美国国会通过了《丝绸之路战略法案》（SilkＲoadStrategyActof1999）。该法案强调将中亚和高加索地区作为一个整体进行整合，加强这一地区同欧洲的经济和能源联系，削弱俄罗斯在中亚所拥有的传统影响力。它反映了阿富汗战争前美国对中亚的整体政策设计，这一时期，美国的目标是促使中亚地区融入到全球经济体系中，“不能让中亚地区沦为俄罗斯或伊朗的后院”。
2005年，美国正在阿富汗酣战之时，约翰·霍普金斯大学中亚和高加索研究所负责人弗雷德·斯塔尔教授对有关“新丝绸之路（TheNewSilkＲoad）”的设想进行细化，提出“大中亚计划”即美国应以阿富汗为中心推动中亚、南亚在政治、能源、交通和安全等方面的合作，建立一个由实行市场经济和世俗政治体制的亲美国家组成的新地缘政治板块从而实现美在广大中亚和南亚地区的战略利益。2006年1月，美国国务院调整了部门机构设置，将原属欧洲局的中亚五国归入了新成立的中亚南亚局，全面推进“大中亚计划”。这标志着美国的中亚政策设计发生了深刻变化，由推动中亚向西发展，融入高加索和欧洲地区，转为推进中亚向南发展，融入南亚和印度洋。但由于阿富汗战争的激烈进行，美国的中亚政策以服务阿富汗战争为首要目标，推进“大中亚计划”，将中亚拉向南亚，纳入以印度为中心的中南亚地区体系中的战略目标不得不暂时搁置。
2011年7月，在阿富汗撤军的背景下，美国提出了升级版的“新丝绸之路”计划。“新丝绸之路计划”在某种程度上可以看作是对“大中亚计划”的回归。
“大中亚计划”要求全面推进能源、安全、民主与一体化四个目标，“新丝绸之路”计划则强调能源和基础设施建设、地区自由贸易网络的构建与经济一体化，放宽了对中亚国家民主化的要求，但二者在地缘政治方面有相同的考虑，即将中亚和南亚整合在一起，形成一个以印度为中心的中南亚地区体系，削弱俄罗斯和中国的影响力。
“新丝绸之路”计划代表着美国对中亚地区的最新政策安排，随着美国在阿富汗战事的结束，由阿富汗战争所形成的利益已退居次要美国在中亚的地缘政治考虑重新占据上风。美国政府积极推动“新丝绸之路”计划自然不单是为了中亚地区繁荣与稳定这一举动背后有其更深层次的地缘政治利益主要包括:
第一，保障“后撤军时代”阿富汗稳定和经济社会持续发展。毫无疑问，阿富汗作为连接中亚和南亚的“枢纽”，其社会稳定和经济可持续发展，关系到“新丝绸之路”计划的顺利进行。一方面，美国希望将“重军事轻经济”的政策调整为以经济社会发展为主的政策，从而赋予阿富汗自身“造血”功能以获得经济的可持续发展，为“新丝绸之路”计划的顺利实施提供最坚实的保障;另一方面，这也是巩固阿富汗战争胜利成果的需要。
第二，通过区域经济合作，推动中亚国家的政治转型和民主化。美国放宽了对中亚国家的民主要求，不代表对中亚的民主化没有要求。美国认为中亚国家的威权统治和腐败问题严重压制了民众意见的表达，助长了伊斯兰主义的激进化和恐怖主义的滋生和蔓延，因此必须推动中亚国家的政治体制从“威权统治”向“政治民主”转型;而通过加强中亚地区与外界的区域经济合作并融入到全球经济体系中，以经济自由化促进政治民主化，将会是实现美国所谓的自由、民主、人权等价值目标的最好方式。
第三，保持并强化美国在中亚地区的影响，遏制俄罗斯和中国的影响力。中亚正在经历近10年来最大的地缘政治变化，这就是美国力量的削弱以及俄罗斯和中国影响力的上升。随着美国在阿富汗撤出军事力量，它为中亚国家提供的安全作用将不复存在，其在中亚的战略存在和影响力明显削弱;而由于俄罗斯和中国与中亚毗邻，具有天然的地缘政治和经济优势，因此其在中亚的影响力不断上升。这种情况下，美国提出“新丝绸之路”计划，想要通过构建一条连接中亚和南亚的“南向”经济与能源走廊，来削弱中亚国家与俄罗斯和中国的政治与经济联系，从而削弱俄罗斯和中国对这一地区的影响，意图明显。
自2011年7月提出“新丝绸之路”计划以来美国便加紧推进该计划。美国推行“新丝绸之路”计划主要从“硬件”和“软件”两个方面来进行:
第一，“硬件”方面，主要是完善地区的能源和基础设施建设，包括阿富汗国内的公路建设，阿富汗与周边国家的铁路网路建设以及中南亚地区间能源及电力网络的建设。第二，“软件”方面，主要是降低贸易壁垒，推动地区国家间贸易自由化。
美国深知，在阿富汗撤军的背景下，要想推行“新丝绸之路”计划，实现以阿富汗为枢纽，将中亚和南亚地区整合在一起的战略目标，以经济为切入点是最好的选择。为此，美国国务院确定了40多个项目作为“新丝绸之路”的核心项目。其中土、阿、巴、印天然气管道项目（即TAPI项目）和中亚—南亚电力贸易项目（即CASA—1000项目）是“新丝绸之路”的两大核心项目。TAPI项目从很早就开始谈判，最初由土库曼斯斯坦、阿富汗、巴基斯坦三国参与，印度在2008年后加入。2010年12月土、阿、巴、印四国就TAPI天然气管道项目达成框架性协议。随后在2012年至2013年间，印、巴、阿三国分别与土库曼斯坦签署了天然气购销协议，为TAPI项目的顺利实施奠定了坚实的基础。TAPI项目管道全长1680公里年输气量计划为330亿立方米，为期30年，建成后将极大缓解阿富汗、巴基斯坦和印度的能源短缺，土库曼斯坦也将在与南亚国家的能源出口中获得巨大收益，这自然受到地区国家的欢迎。土库曼斯坦随后宣布在2015年开始建设TAPI管道，美国为此做了大量的工作。美国认为TAPI项目是“新丝绸之路”计划的关键一环，将会在打造中亚—南亚“南向”能源经济走廊方面发挥重要作用。
与TAPI项目相比，CASA—1000项目也出现了一定程度的进展。CASA—1000项目计划将塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的夏季富余的高压电输送至阿富汗和巴基斯坦，以缓慢阿巴两国电力紧缺。2011年11月，参与该项目的四国就电力价格达成了协议。2013年12月，美国国务院宣布为CASA—1000项目提供1500万美元资金。2014年2月，吉、塔、阿和巴四国在华盛顿召开的世界银行会议上签署了电力贸易原则性协议。同年3月，世界银行批准了为CASA—1000项目提供的5．36亿美元的资金，随后美国宣布再提供1500万美元以支持这一项目。
除了力推“新丝绸之路”计划的两大核心项目，美国也注重铁路和公路等基础设施建设。在美国的主持和协调下，全长400公里的土库曼斯坦——阿富汗——塔吉克斯坦铁路项目于2013年6月在土库曼斯坦的列巴普州开工，该铁路的修建不仅会密切三国之间的经济联系，而且对中南亚地区跨境运输走廊的建设也具有极大的意义。同时，乌阿铁路也于2012年下半年正式运行，全长75公里，从乌兹别克斯坦的海拉坦至阿富汗的马扎里沙里夫。这段铁路未来还将延伸到赫拉特，从赫拉特经喀布尔，进入巴基斯坦的边境小城托克汉姆，以便与巴基斯坦国内铁路联通。乌阿铁路的建设是阿富汗国内铁路建设的重要一环，同时对阿富汗与周边国家铁路的连接也具有重要意义。此外，为了稳定阿富汗形势增强阿富汗政府对全国的控制能力，美国还帮助阿富汗修建了近3000公里辐射全国的环形公路网。
实施“新丝绸之路”计划不仅需要建设新的能源和基础设施建设，还需要减少过境贸易中存在的壁垒，推动地区贸易的自由化。在这一层面，美国想要构建中南亚自由贸易网络，面临的最主要障碍是各国政府的高关税和其他无形的贸易壁垒。对此，美国也做出了很大的努力。在美国的大力推动下，阿富汗和巴基斯坦于2010年签订了《过境贸易协定》（APTTA）。2011年8月，美国又居中斡旋和协调，促使阿富汗加入吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦两国共同签署的过境运输协议（CBTA）。这两个协定的签署，意在减少过境贸易中存在的关税和其他贸易壁垒，诸如繁琐的海关程序、入境检验、道路限额等严重影响运输效率的问题。这样，以阿富汗为节点，连接中亚南亚的贸易通道逐步打开，这将为美国主导的“新丝绸之路”计划的进行打下来最坚实的基础。
从美国推行“新丝绸之路”计划所采取的措施可以看出其用心良苦:首先，中亚国家拥有丰富的油气资源，但地处欧亚内陆，由于历史、政治经济等多方面的原因，对俄罗斯和中国两大市场的依赖很深;一旦以阿富汗为节点，连接南亚直至印度洋的南向通道被打开，那么中亚的能源与商品就能更便捷地进入国际市场，这样自然而然能够削弱中亚国家与俄罗斯和中国的政治经济联系，增强美国在中亚地区的影响力。其次，将战后阿富汗的重建置于区域经济合作的大背景之下，更加注重多边方式和外部协调，不仅有利于阿富汗的稳定和经济社会的可持续发展，也有利于增强中南亚地区的经济合作和贸易往来。最后，美国放宽了对中亚国家的民主要求，不再以对政府高调施压的方式要求中亚国家推进民主化，而是采取更加巧妙和温和的方式诸如教育援助、媒体和非政府组织等;而在政府层面，对于中亚国家的民主问题，美国将采取越来越实用主义的态度。综上所述，毫无疑问，大力推行“新丝绸之路”计划，打造一条以阿富汗为枢纽，连接中南亚地区的“南向”能源与经济走廊已经成为美国中亚战略的优先方向。
从2011年7月，美国提出“新丝绸之路”计划以来，已经过去了五年的时间，国际形势和地区局势都发生了很大的变化，使得美国中亚战略的实施有了很大的不确定性。这种不确定性主要受以下因素影响:
首先，美国全球战略重心的转移。2012年以后，面对世界经济重心向亚太地区转移和中国迅速崛起的国际形势，美国开始推行“亚太再平衡”政策，将其全球战略的重心向东转移，加大在亚洲太平洋地区的战略存在。而中亚处于这一地区的边缘，在美国外交大战路调整的背景下，美国对中亚地区的战略注意自然有所降低。随着美国对中亚战略注意力的下降，美国投向中亚的外交资源和在中亚的持续行动能力也都会出现萎缩，这必将给整合中南亚地区，打造“南向”能源及经济走廊的美国中亚战略的实施带来很大的不利影响。
其次，阿富汗安全局势的持续动荡，特别是恐怖主义和极端主义势力的再次勃兴。据联合国的数据显示，2015年，塔利班控制了阿富汗境内20%的区域，达到了2001年以来的峰值。阿富汗塔利班势力在该国频繁发动恐怖袭击，2015年成为“最血腥一年”。伤亡平民总数达11002人，比去年增加4%，其中死亡人数为3545人。反恐战争进行十五年来，阿富汗恐怖主义活动依然猖獗。在美国减少阿富汗驻军的情况下阿富汗安全局势持续动荡，以塔利班为代表的恐怖主义和极端主义势力再次勃兴，成为美国推进“新丝绸之路”计划的最大挑战。新的能源、电力、铁路、公路以及贸易通道都要经过危机重重的阿富汗，安全没有保障，严重妨碍了经济活动的展开，这种形势下如何展开连接中南亚地区的能源和基础设施建设成为美国推动其中亚战略必须面对的问题。
最后，中亚和南亚之间的贸易增长缺乏动力。“新丝绸之路”计划是一个针对中亚、南亚地区的综合政策安排，其意图是通过构建连接中亚、阿富汗、南亚次大陆的能源与经济走廊，实现中南亚地区的贸易及能源大幅度增长，进而将中亚和南亚整合在一起，形成一个以印度为中心的中南亚地区体系，削弱俄罗斯和中国对其的影响力。然而事实证明，美国对中亚和南亚之间贸易繁荣的预期过于乐观，由于中亚国家经济规模较小，与南亚地区的互补程度不高，再加上高昂的运输成本和各种安全风险，在可预见的将来，中亚和南亚之间的贸易增长仍缺乏动力。如果中亚和南亚之间的贸易不能实现大幅度增长，地区之间的经济联系不能加强的话，那么美国的中亚战略的实现自然无从谈起。
在美国从阿富汗撤出主要军事和作战力量后，在美国国内财政面临压力的情况下，美国的中亚战略将走向何方?这是一个值得关注的问题。
2015年1月，美国负责南亚事务的助理国务卿比斯瓦尔在威尔逊智库中心针对“新丝绸之路”计划专门发表演讲，坦承该计划面临巨大的风险和挑战，但强调该计划是“奥巴马政府对该地区持久承诺的体现”，美国将着力在打造地区性能源市场、促进贸易和交通、优化海关和边界手续、推动商业和人员往来等方面推进该计划，并宣称“拓展该地区内部的贸易并将其引向南方，通过巴基斯坦到达印度，将会起到‘游戏改变’者作用”。这说明尽管面临种种不利因素带来的不确定性，如美国外交大战略的调整、地区贸易增长缺乏动力、恐怖主义和极端主义肆虐、地区国家间缺乏互信、基础设施建设资金不足等，但鉴于中亚所处的重要的地缘战略地位，美国仍将以“新丝绸之路”计划为指导性政策，加大其推进中亚战略的力度。
2015年10月31日至11月3日，美国国务卿克里连续访问了吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦五国，与其举行双边会谈，讨论一系列涉及彼此利益的双边和地区问题。其中11月1日在乌兹别克斯坦历史名城撒马尔罕举行的“C5+1”（中亚+美国）外长会谈，被认为是克里此次访问最具政治意义的行程。在会谈结束后发表的声明中，美方宣布将向中亚国家提供援助，旨在提高中亚地区经济体的竞争力度，帮助中亚地区的蔬菜等农产品作为优先领域进入包括阿富汗和巴基斯坦在内的国际市场。从此次美国的官方表态也可以看出，美国并未放弃“新丝绸之路”计划，正在以经济手段为切入点，以促进中南亚地区的贸易增长和区域经济合作为目标，继续实施其中亚战略。
毫无疑问，“新丝绸之路”计划将是未来美国经营中亚的主要区域性途径和框架。阿富汗撤军之后，美国在中亚的战略存在明显削弱。此时，从美国在中亚的外交资源的分配和现实的可能性来看，继续推进“新丝绸之路”计划，既是美国力图保障阿富汗战后安全局势稳定所做的政策安排，也是其中亚战略的一项长期内容，是美国介入中亚事务的最佳选择。在“新丝绸之路”计划的框架下，美国对中亚事务可能更多地采取“有限介入”的方式，美国可能不会像过去那样在政治上采取激进的方式推动中亚国家的民主化改革，美国与中亚可能更多地展开经济合作、人文交流和非政府组织方面的交往，即对中亚采取更加柔性的方式施加影响力，进而更多地以这些方式来塑造和扩张其在中亚的影响力和战略存在。
注释：略
注：中亚与中国西北边疆政治经济研究中心研究生创新基金项目招标课题“后撤军时代美国的中亚战略及中国的政策选择”（040314D02）的阶段性研究成果。
