——以“长吉图”开发开放先导区战略为例
一、问题的提出
党的十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化”作为国家转型过程中新的阶段性目标｡[1]其中，国家治理体系和治理能力的现代化不仅包括中央的治理体系和治理能力，还包括区域和地方的治理体系和治理能力的现代化｡我国幅员辽阔，区域差异十分显著，地方治理水平也极不均衡｡在地方治理的研究中，我们不能仅关注经济发达地区地方治理体系和能力的现代化问题，更需要关注广大落后地区治理体系和治理能力的现代化之路｡而这也正是本文对边疆落后地区特殊地理位置和复杂民族问题研究的出发点｡然而，我们在对已有文献的梳理过程中发现，由于政策目标的模糊性、上下级政府信息不对称以及政府间的利益冲突等问题，地方政府常常“变相”执行或选择性执行中央政府的政策，这一现象在我国的边疆治理中也不例外｡
对此，政策分析的研究者们通过田野调查甚至是亲身参与政府的日常工作，近距离观察官员的实际行为，用实证研究为国家政策在地方执行过程中的“走样”提供了一系列有力的逻辑解释：首先，基于政治科学惯用的利益群体分析思维，不少学者认为中央政府决策在地方执行中所出现的扭曲，乃是缘于地方政府维护自身利益的动机，突出表现为央地的利益冲突愈演愈烈｡其次，从政策流程思维出发，部分研究非常关注中央政府政策制定的质量和政策评估的效果，努力探究政策执行偏差同上下游政策过程间的关联｡最后，从组织社会学分析惯用的“权威类型—组织方式”路径出发，越来越多的研究开始关注中国国家政权基本组织形式所体现出的国家治理制度逻辑，这种制度逻辑的内在张力如何引发政策执行偏差｡
当前的研究已经为中国的政策执行积累了丰硕的成果，但在该领域依然存在学术推进的空间｡首先，多数研究的经验基础建立在对政策执行的“层级性”(条条)和“多属性”(块块)的分析之上，却对“政令不出中南海”这种发生在同一层级政府内、政策目标定义明确但依旧得不到有效执行的现象缺乏关注｡与此相关，已有文献的理论和分析框架通常是单向的、静态的，难以对现实中多面的政策执行效果进行系统和动态的分析｡结果，案例的数量持续增加，案例的类型却扁平而重复，“经验观察仍在不断积累，但却没有显著的知识增长”｡[2]最后，将诸如“高位推动”这样的传统思维总结为中国公共政策执行的经验，似乎是在肯定中国共产党在重大公共政策中的角色和作用｡可这种对策方案过度简化了政策执行过程中所内含的技术因素，仿佛只要有决策者的决心、能获得决策者的支持，政策执行的成功便水到渠成｡而事实上，治理体系与治理能力的现代化需要比“决策者意志”更富确定性、更具体、更易于操作的分析工具，才能让政策议程中不同排序的公共政策都得到相对有效的执行｡
本文希望能够凭借一项案例研究，在贡献经验事实和丰富理论视角的过程中，沿上述方向深化人们对政策执行困难的理解｡
二、从“急先锋”到“冷板凳”:“长吉图”政策战略重心的转移
为了复苏东北老工业基地经济活力，推进图们江流域区域合作与发展，国家发改委在2009年正式批准了《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》(以下简称《纲要》)，范围包括吉林省的长春市、吉林市部分区域和延边自治州，这项政策也被称为“长吉图政策”｡从行政级别上来说，长春市、吉林市和延边自治州均为地级市｡延边自治州下辖延吉市、珲春市、龙井市、图们市等6个县级市和2个县｡作为一项涉及多地域、多层次、多部门的沿边区域发展政策，如何协调好、处理好少数民族地区、窗口城市和腹地城市、首府城市与一般城市之间的资源分配和战略重心是其关键问题｡
为了更好地统筹规划，中央政府在《纲要》中明确指出，将珲春市作为对外开放的前沿窗口，“延龙图”为纽带，“长吉”为经济腹地(延龙图代指延吉市、龙井市和图们市，下同；“长吉”为长春市和吉林市的简称，下同)｡发挥珲春市“急先锋”的引导作用，通过其对外开放程度的不断加深来带动腹地各个产业的发展，并进一步促进吉林省乃至整个东北地区经济总量的增加｡“长吉”作为经济发展的腹地主要起支撑和联动的作用，鼓励将相关配套产业向前沿和窗口地区转移，支持和鼓励企业利用对外通道开展国际物流业以促进窗口地区的发展｡2015年，国务院发布《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》中，提出要进一步推进吉林省包括珲春市在内的六个边境城市的开发开放政策，显现出边境城市“在全国改革发展大局中具有十分重要的地位”｡[3]
吉林省在《纲要》通过之后，出台了《长吉图开发开放先导区实施方案》，提出“一年有良好开局，三年有明显进展，五年取得实效，十年实现跨越”的总体目标，从产业、科技、体制机制等方面大力推进政策落实｡长春市为了响应上级政府的任务，以项目建设为核心从产业、城镇化、旅游、物流等领域推进长吉图战略实施｡到2013年，借助“长吉图”战略契机共向省级和国家争取项目423个，直接获得资金支持49亿元，居全省首位｡
延边州则以旅游业为突破口，大力发展边境游，推动沿边地区发展｡珲春市作为吉林省沿边开发开放的对外窗口，在2012年全面启动珲春国际合作示范区建设，将珲春市定位为“长吉图”政策的“桥头堡”，充分发挥其先锋带动作用｡政策执行过程中，作为“长吉图”政策的重要参与主体——长春市、吉林市、延边州和珲春市的战略定位却出现了“灵活性”｡国务院在《关于支持中国图们江区域(珲春)国际合作示范区建设的若干意见》中明确说明“立足珲春市、依托长吉图、面向东北亚、服务大东北”的战略定位，[4]突出珲春的窗口开发前沿地位｡然而省级政府对政策解读的文件中却反而重点强调了“长吉”的核心地位｡笔者对珲春市的实地调研和访谈中，A区各部门的工作人员纷纷表示：“珲春市目前经济发展的最大制约因素是来自于上级政府的支持力度不够，边境的发展状况无法真正得到中央和省级领导的重视，吉林省在这个方面表现得缺乏创新、墨守成规，未来希望得到上级政府的特殊重视｡拿‘长吉图’战略来说，专项资金虽然多了一些，但是进展缓慢｡”[5]
访谈中，珲春市工作人员对自身“急先锋”的战略地位落实情况不满，这还可以从吉林省财政资源在相关地区的分配比重进一步得到印证｡分析结果显示(见图1)，吉林省给予长春市的财政转移支付远远高于吉林市和延边州｡
从2009年开始保持着较高的水平，并呈现上升趋势｡尽管2013年长春市的省级转移支付规模较前一年有所下降，但它一直都是省级政府财政转移支付的重点，在资源配置中处于十分有利的地位｡而恰恰是从《纲要》获准的2009年开始，珲春市所在的延边州与长春市相比，获得的省级财政转移支付差距反而持续扩大｡从政策解读到财政资金的拨付再到地方政府工作人员的直观感受，政策的执行已与决策阶段的政策设计产生了偏离，如何利用理论工具对这一现象加以解释说明，如何分析边疆政策执行偏差的产生机理，下面笔者将带着上述问题分析珲春市是如何一步步实现从政策的“急先锋”到“冷板凳”的角色转型。
三、“模糊—冲突”模型:解读“长吉图”政策的竞争性视角
对于执行环节频频“走样”的中国政策来说，从“急先锋”到“冷板凳”的政策偏差只是一个缩影，但分析其原因时，从执行和参与的主体、政策本身、体制机制以及国内外环境等因素都可能是导致政策走样的原因之一｡如何抽丝剥茧，厘清相关影响要素是一个重点，更是一项难题｡一个积极的尝试是借助理论模型明晰政策的执行路径，既可以有效地掌控影响执行行动的主要要素、排除无关干扰项，又可以进一步在实践中检验修正模型，使之更适用于我国的国情。目前在政策执行领域，通过模糊性与冲突性两种政策属性来解释纷繁复杂的治理现象与执行状态的“模糊—冲突”模型，不仅是一种广泛使用的分析工具，亦是一对不可忽视的变量｡学者理查德·马特兰德将这两种变量加以整合，从模糊性与冲突性高低程度的不同为切入点将执行区分为四种类型，不同的政策类型对应不同的要素组合，这就是“模糊—冲突”模型(见图2)｡
其中，政策的冲突性不仅涉及政策目标之间的冲突性、政策与其他政策之间的冲突，还有不同主体之间利益差异性的冲突，例如政策与政策执行者之间的利益冲突、来自不同执行机构的执行者之间的利益冲突、执行者与其他官员之间的利益冲突｡利益的冲突是执行偏差的出发点之一｡政策的模糊性主要来自政策问题、政策目标和政策手段三个方面，[6]而且往往被视作政策分析的包容条件，即在多大程度和范围内允许执行的灵活性｡在政策执行过程中，模糊性与冲突性相互交织共同产生作用｡模糊性对冲突性有缓解作用，也赋予了地方“因地制宜”的权限，冲突性的产生一方面因为个体自身利益的不一致性，另一方面又是模糊性空间内的博弈与争夺导致的｡“长吉图”政策的目标、执行手段和工具并不清晰，但作为沿边开发开放政策，对于边疆地区经济发展是大大的利好，央地之间冲突较弱｡
对于珲春市而言，面对落实“长吉图”政策的问题，工作人员B表示“吉林省不清楚到底如何突破，没有定任务定计划，(对于珲春市的)绩效要求也并不具体”｡但此项政策出台后基层地方政府发展经济的“干劲十足”，“珲春市在建设珲春河治理大桥的时候，几十亿的工程，省里没有投资，但是克服困难还是建成了”｡[7]根据马特兰德的分析，作为一项高模糊低冲突的试验性政策，其执行结果主要取决于参与者｡但在实际的执行中，边疆面临比沿海地区和腹地地区更特殊、更严峻和更加复杂的国内外情势，边疆治理也不同于其他地区的治理方式与治理理念｡同时，对吉林省而言，不同层级政府的模糊和冲突的程度和内容并不相同，矛盾与焦点也并不一致，这就需要在边疆治理特殊背景下逐层剖析与阐释｡所以笔者尝试以边疆治理主要特点为出发点，借助“模糊—冲突”模型，重点剖析目标与利益关联，解释“长吉图”政策执行偏差的地方执行路径与逻辑｡
(一)稳定高于一切，民族问题突出边疆地区的安全与稳定，因其独特的地缘条件，不仅关系到地方政府政治、经济、文化、社会等各个方面的发展，还具有重要的国家及国际政治意义｡相比于腹地和核心区域，“稳定高于一切”是边缘性区域地方治理的首要条件和最终目的，这种治理理念渗透于边疆政策的决策、执行和评估的方方面面，承载着特殊的政治和社会意义｡
边疆地区政治安全和社会发展的任务艰巨，双重压力下地方官员做事往往“畏手畏脚”“瞻前顾后”，易致政策执行机制僵化，主动创新能力停滞｡诚如，在“长吉图”政策的发展指标中，国家明确要求：到2012年，长吉图经济总量在现有基础上力争翻一番，到2020年翻两番｡换2017.353地方治理创新･新视野言之，从2009年开始，吉林省每年必须要保持约19%的经济增长率｡2004年至2008年五年内，吉林省GDP平均增速约为14.28%，[8]19%的增速要求对于吉林省来说是个不小的压力｡《纲要》明确指出，要形成分工明确的区域发展格局，努力提升区域整体综合实力，形成区域协同拉动效应｡三大参与主体——长春市、吉林市、延边州的角色定位虽有较为清晰的表述，可中央政府并没有明确指出财政、人力等资源侧重｡也就是说政策的执行方式、手段并不清晰｡当然这也是出于给予地方政府一定自由裁量空间和减少央地冲突的考量｡与此同时，对于三个地区未来发展水平的目标要求又过于模糊，导致政策有“选择性执行”的空间(参见图3)｡
吉林省作为东北老工业区和知名的粮食大省，第一、二产业积累雄厚，但近些年来发展势头逐渐放缓，第三产业竞争力不强｡第二产业尤其是汽车产业对吉林省经济增长的贡献率在50%以上，[9]主要布局在长吉两市｡因而在选择注资产业时，工业一直是吉林省重点发展和扶持的对象｡与此同时，长春市具有较大的市场需求，物流交通便捷，而且适龄劳动力丰富，依托一些高等学府，高精尖人才也较为丰富，吉林市又与之毗邻，所以选择长春市和吉林市作为财政投入的重点，既沿袭了一贯的政策导向，又满足“长吉图”政策经济总量指标的刚性要求｡另一方面，边疆地区民族构成复杂，少数民族聚居，各民族交往和交流有限｡边疆民族地区在发展上又远远落后于东部沿海和中部地区，少数民众容易产生“相对剥夺感”，出现负面消极情绪，不利于边疆地区的发展｡
自新疆、西藏等地区发生打砸抢烧恶性事件后，各级政府将边疆地区的民族团结和共同发展放在了突出位置｡延边自治州是中国最大的朝鲜族聚居之地，延吉市是其首府，也是多民族聚居的城市，有朝、满、回、蒙古等少数民族，约占总人口的60%以上，为延吉市的发展提供了充足的劳动力，有助于推动经济的发展｡但相对于其他民族结构单一的城市来说，也面临治安管理难度较大、民族矛盾突出的问题，因而延吉市一直以来都是延边州的发展重心｡
2006年，延边州政府提出“延龙图”一体化发展政策，促进延吉、龙井和图们地区协调发展，未将珲春市列入其内｡原因在于，延吉、龙井和图们地区在地理位置上相互毗邻，地区特点鲜明，互补性强，旅游业发展迅速，将三者联动起来有利于带动全州的发展积极性｡因而这项政策不仅得到了省级政府的认可和支持，国家也在“长吉图”政策中表示要进一步完善延龙图开放前沿功能｡对于延边州政府来说，在本阶段，既要持续推进延龙图一体化发展政策，又要服从上级关于长吉图政策的要求｡为了维护边境安定，促进民族团结，在资源有效、压力倍增的情况下，两项政策并行实施可能性较小，因此出于兼顾本级政府的利益和上级交付任务的考虑，延边州政府将发展重点放在推进“延龙图”政策，进一步集中力量促进延吉市的经济社会发展也是不得已而为之的“稳妥”之举｡
(二)产业后劲不足，资本积累困难由于自身经济底子薄，劳动力匮乏，资金短缺，珲春市的产业发展对经济增长带动力并不强劲，资本积累困难，发展动力不足｡这也是珲春市相比于长春市、吉林市和延吉市边疆治理面临的又一瓶颈｡从对外贸易能力上看，吉林省与俄罗斯、朝鲜毗邻，与日本隔海相望，珲春更是有“一眼望三国”的绝佳地理位置｡但珲春人口稀少，人才流失严重，消费需求低，市场容量小，第二、三产业薄弱，无法对周边国家和地区产生向心力｡
作为口岸边境城市，周边多为经济欠发达地区｡朝鲜经济封闭，开放程度不高，政治因素为主导并制约经济发展｡俄罗斯远东地区人口稀少，产业结构单一，互补性差，对珲春市经济技术带动能力弱，对外贸易层次较低｡隔海相望的日本与韩国的发展重心不在东北亚，新贸易口岸及港口也没有完全打通，过货通客能力差，对外通道建设薄弱，导致珲春对外贸易和口岸发展受限，需求不旺盛，市场萎靡｡
从区域贸易的视角看，吉林省作为农业大省，农村地域广大，城乡结构单一，二元结构突出；东北三省产业趋同，区域内贸易往来并不频繁，珲春市相比其他地市并不具备优势地位｡就延边地区产业发展而言，特色的朝鲜族文化催生了延吉市成为吉林省著名的旅游城市，虽然珲春也具备发展旅游产业的潜力，但目前仍处在起步阶段｡在珲春实地调研的过程中发现，数个旅游项目还在建设甚至停滞状态，配套行业发展缓慢，旅游产业没有形成规模经营｡工作人员C表示：“(上级财政)投入还是太少，没钱，前期投入不够，无法形成规模，不够连成片｡”[10]且在2015年10月份之前，长春到珲春市缺乏载客的铁路通行，只能乘坐长达5个小时的大巴汽车，这对珲春市旅游产业发展构成严重障碍｡从域际往来的角度出发，珲春乃至中国东北地区离东中部沿海地区市场空间距离较远，且无发展成熟、吞吐量高的出海口，无形中增加了贸易往来运输成本，限制了珲春市对外贸易的发展｡
(三)邻边特征显著，跨国合作受限边疆治理的又一特点是邻边性特征突出，受地缘政治影响较大，构建跨国、跨地区合作发展机制任务多，难度大｡吉林省所在的图们江流域跨国合作平台不完善，地方政府管辖范围大，资源有限，人力物力相对缺乏｡珲春对外行政平台低，影响力小｡政府与朝俄地方政府之间缺乏常态化的沟通机制和政策优势的吸引力，国内外著名大中型企业、重大骨干项目落户窗口和前沿(珲春、延龙图地区)的难度较大｡
(四)近几年，珲春市国际自贸区“限制优惠政策了，原来给出口企业的一些运费补贴，今年也不实行了”，“与朝鲜的交流不错，但是没有达到一定级别，省级地方政府之间的往来很少｡朝俄政策不稳定也给我们带来了很多困扰，表现在缺乏常态的交流机制与平台，政策执行难度很大，俄罗斯对于远东地区一直没有法理上的安全感，朝鲜封闭……(珲春市目前的发展)经济上没有市场，政治不稳定”｡[11]
(五)短时间将珲春市打造成吉林省经济发展的增长极难度很大｡反观长吉图政策的任务指标，可以分为两个层次：一是地域之间的协调发展，即珲春市、“延龙图”和“长吉”不同的战略定位；二是涉及经济总量、生态治理、产业结构、对外贸易等多项指标的协调发展｡为了如期完成长吉图政策的多项具体目标，在资源有限的情况下，势必要舍弃对经济体量贡献不突出，受境外市场影响较大的珲春｡换言之，从利益和目标的视角上看，省级政府作为政策执行阶段的决策者，需要将政策目标加以分解，层层落实到下级政府的工作中｡对于一项多任务目标，目标之间产生冲突时，省级政府在进行资源配置时，更多考量政策的延续和经济总量的提升｡
(六)长吉两市既具有成熟的产业优势，又具备较为丰富的人力资本，同时又没有对国外市场的依赖，因而能够稳定地实现经济的快速增长，注资“长吉”有利于创造既满足和变通了国家政策的具体目标，又符合地方政府的利益的“双赢”局面｡延边州政府不仅面对复杂的国际关系和少数民族问题，还要应对“长吉图”政策与“延龙图”政策对于资源争夺的冲突｡而“长吉图”政策对此要求并不明确，延边州政府在执行中“不得不”将资源分配倾向于延吉市，满足其政绩的利益诉求｡依据上述目标和利益层层分解其相关内容，可以勾勒出目标选择及地方政府利益冲突对政策执行产生影响的脉络(见图4)｡
从地区稳定和民族问题的诉求入手，从邻边效应和产业提升的困境出发，从政策目标到利益的层层抽离，可以看到，基于政策手段与方式的模糊性赋予的包容性空间，地方政府作为理性主体从各自的利益出发，将政策一步步背离制定初衷｡科层结构内部的不同层级目标和利益的冲突导致了执行的异化与偏差｡这种状况不仅存在于央地之间，更隐性的是地方政府不同部门、不同层级之间的博弈，这也是我国目前政策执行阶段普遍存在的现象与问题｡四 结 语目前，边疆治理领域已有研究更多聚焦于上层行为主体，从多层治理的角度来说，忽视了次国家政府治理层级在边疆治理过程中的地位与作用｡
为了提高治理能力、完善治理体系，从决策、执行到评估多个阶段和从国家、中央到地方各个层级都应当加以重视｡但在治理实践中，地方政府在政策执行阶段所产生的执行偏差的事实大量存在，消极执行、选择性执行现象屡见不鲜，研究者透过相当数量的经验积累和实证分析将政策执行偏差主要归结于政策制定和评估不善、上下级政府利益冲突以及科层制本身张力｡然而，存在相当一部分政策目标清晰、上下级政府标的一致，但执行效果千差万别，这类政策执行现象没有得到很好地解释与探究｡同时，政策执行案例与经验已是相当丰富，但分析工具却存在很大欠缺，案例研究很大程度上无法发挥“以小及大”“以点带面”的作用｡因而，关注地方执行主体和政策执行分析工具对于完善边疆治理显得尤为重要｡基于实地调研与深度访谈，笔者尝试运用“模糊—冲突”模型对“长吉图”开发开放先导区政策执行偏差的影响要素和发生机理进行了深度分析和详细阐释｡笔者认为，目标与利益的模糊性与冲突性，作为影响政策执行效果的重要因素，作用于边疆治理中政策执行环节，导致了长吉图开发开放先导区政策的一步步“走样”｡其次，利益绝不能空泛与抽象地理解，但将利益冲突仅定位在央地之间往往缺少对地方各层级政府之间博弈的关注，笔者认为需要将地方执行主体分解为不同层级和部门之间利益的差异性加以考量｡最后，边疆治理具有其特殊性，面临的问题也更为复杂多元，只有基于吉林省地方政府面临的现实情境与问题，才能抽丝剥茧厘清政策的发展脉络｡本文只是边疆治理问题的一种解释维度，具有一定局限性，还有更多的视角值得我们去探讨与研究｡
注释：
[1]于君博：《治理的微观基础——一个基于“合作”的概念框架》，《复旦公共行政评论》2015年第14期｡
[2]周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期｡
[3]参见《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》国发[2015]72号，2015年12月24日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/07/content_10561.htm，2016年3月12日｡
[4]参见《国务院办公厅关于支持中国图们江区域(珲春)国际合作示范区建设的若干意见》国办发[2012]19号，2012年4月13日，http://www.gov.cn/gzdt/2012-04/25/content_2122804.htm，2016年9月20日｡
[5]描述来源于访谈笔录｡
[6]朱玉知：《环境政策执行模式研究》，博士学位论文，复旦大学，2013年，第31页｡
[7]描述来自于访谈笔录｡
[8]资料来源：笔者根据吉林省财政厅公布的统计年报计算整理而成｡
[9]资料来源：笔者根据吉林省财政厅公布的统计年报计算整理而成｡
[10]珲春旅游业发展现状的描述来源于访谈笔录｡[11]描述来源于访谈笔录｡
