一、欧盟安全战略的演进
截至目前，欧盟共出台了三份安全战略文件，依次是2003年欧盟安全战略(A Secure Europe in A Better World——European Security Strategy，简称ESS2003)、2008年欧盟安全战略执行报告（Report on the implementation of the European Security Strategy，简称ESS Report2008）和2016年的欧盟全球战略：《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲——欧盟共同外交与安全政策的全球战略》（Shared Vision,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union"s Foreign And Security Policy，简称EUGS）。
2003年的欧盟安全战略，是基于当时的地缘政治环境以及上世纪90年代以来共同外交、安全而出台的战略文件。该安全战略虽为欧盟共同外交与安全政策建设提供了整体框架，但理想主义色彩浓厚，“欧盟的安全战略更像是一个概念，不能为欧盟各成员国对外政策提供指导”，并没有发挥其应有的作用。同时，欧盟自身对共同外交与安全政策的无效多边主义也倍感困扰。2008年版的执行报告是在2003年欧盟安全战略的总体框架下，根据5年来的实施情况对其进行检讨，提出相关改进措施。因此，执行报告只是对2003年欧盟安全战略的“小修小补”，并没有触及根本问题。近年来，国际形势和欧盟内部的情况都发生了重大变化，欧洲面临着内部权力分配的变化、强势的俄罗斯、动荡的中东局势、难民危机和恐怖主义的困扰，欧盟需要集中精力“确保自己的边界,阻止潜在的侵略者，消除恐怖主义的威胁”。欧盟需要就前进的道路进行战略思考，调整其安全战略以应对上述挑战。因此，2016年6月28日,欧盟出台了新的安全战略文件，简称“欧盟全球战略”，又可称为“欧盟新安全战略”。
欧盟新安全战略（下文简称为“新安全战略”）指出，欧盟力图建立一个更强大的欧洲，以维护其利益、价值观、原则和国际地位。为此,欧盟将实行软硬兼备的策略来应对安全威胁，强调欧盟战略的自主性，在多边主义的指导下，与伙伴国合作，共同维护世界的安全与稳定；还将加强与域内外国家的合作，遵循务实原则，促进全球治理体系变革。其内容可概括为“一个中心、一个指导思想、两个支撑点”。此外，新安全战略指出，为实现这些目标，需要建立一个可信的、反应迅速的、联合的欧盟。
所谓“一个中心”，是以建立一个更强大的欧洲为中心目标，发挥欧盟在国际社会中的作用。“一个指导思想”指的是，以推进利益和价值观齐头并进、价值观嵌入利益为指导思想，在此指导思想下，欧盟界定了四大核心利益，包括促进和平，保障其公民与领土安全；促进欧盟繁荣；培养民主的适应性；支持全球法治。所谓“两个支撑点”，一是确立实用主义为欧盟在未来几年对外行动的指导原则，并明确了统一、参与、责任与合作四项具体的对外行动指南；二是制定了欧盟对外行动的五大首要任务——保障欧盟内部安全、维护欧盟周边安全、综合应对周边地区冲突与危机、通过合作推动区域治理、积极参与全球治理并推动全球法治。
新安全战略制定了一整套欧盟对外政策的战略体系其指导思想、原则以及具体的政策主张，都以实用主义为导向。
1、指导思想的实用主义导向
欧盟指导思想的实用性体现在将价值观嵌入利益中向外输出。长期以来，欧盟一直热衷于利用其“软实力”[1]影响国际关系，对外输出欧式民主、人权、法治等价值观，推行价值观外交。新安全战略提出：“欧盟的利益和价值观携手并进，我们有兴趣在世界上推广我们的价值观。同时，我们的基本价值观也嵌入我们的利益中。”也就是说，新安全战略改变了以往过多强调价值观的情形，将价值观与利益放在同等重要的位置。此外，该战略部分摒弃了价值观外交所推崇的民主、人权、法治等概念，代之以和平与安全、繁荣、民主和全球法治四大核心利益。
就和平与安全而言，欧盟将促进和平，并保障其公民和领土的安全；维护邻国和周边地区的和平与安全；并致力于建立更安全的世界,努力减少冲突，解决不稳定的根源，促进人类安全。
就繁荣而言，新安全战略认为，“欧盟的繁荣是建立强大欧洲的基础”，因此欧盟将促进内部经济增长，解决就业问题，构建安全健康的环境；在全球范围内，实现可持续发展的目标，并致力于数字改革。
就民主而言，欧盟将尊重基本自由和法治,确保欧盟民主的质量，在移民、能源、反恐和贸易等领域，尊重国内法、欧盟法和国际法。
就全球法治而言，欧盟将坚持以联合国为核心、多边主义为主要原则的全球秩序，反对强权政治，维护世界的和平、公平和繁荣。
2、指导原则的实用主义导向
新安全战略提出“实用主义将指导欧盟在未来几年的对外行动”。进而，在此前提下新安全战略确定了四大具体的对外行动原则：
统一。新安全战略强调,成员国之间、欧盟机构之间要统一目标，通过实施一致政策，统一行动。新安全战略指出，团结的欧盟能克服各个成员国单独行动时面临的能力不足和成员国相互不协调的缺陷；成员国与欧盟整体利益不存在冲突；共同的利益只能通过成员国一致的立场和行动才能实现。该战略强调，一个真正团结的联盟才有可能实现欧盟的安全、繁荣和民主，并在世界上产生积极的影响。
参与。欧盟将全面参与世界市场，并共同制定规则。由于内部与外部环境是相互依存的，欧盟不能孤立地抵御外部威胁，应积极参与并融入世界，以应对威胁和挑战。
责任。欧盟将负起责任，解决造成冲突与贫穷的根本原因。为此,欧盟将迅速采取行动以防止暴力冲突，采取负责任的态度，果断应对危机，维护地区稳定。而且，还制定了具体的规划，首先是在欧洲及其周边地区承担责任；其次将行动范围有针对性地延伸到亚洲、拉美等更远的地方；最后，在全球范围内解决冲突和贫穷的根源，支持并保障人权。
合作。欧盟将与核心合作伙伴和区域组织开展合作，深化与民间社会、私营部门的合作关系，致力于建设一个更加和平与繁荣的世界。
3、具体政策措施的实用主义导向
在实用主义原则和价值观嵌入利益思想的指导下，欧盟在具体的政策主张方面也相应地进行了务实性的调整，主要体现在以下三方面：
一是更加注重保障欧盟内部安全。当前，恐怖主义、气候变化、经济波动和能源短缺相互交织，共同威胁欧洲的安全，对欧洲的价值观形成挑战。对此，新安全战略强调：首先，要提高欧盟战略自主性并培育安全力量，以应对外部威胁；其次，欧盟将帮助合作伙伴提高安全和防御能力，甚至在伙伴国提出要求时为他们提供安全保护；再次，欧盟将在已有的集体防务制度框架内，深化与北约的合作，侧重维护欧盟成员国中非北约成员国的安全；最后，欧盟将加强对欧洲安全和国防的贡献，协调成员国在防务领域开展合作，而且联盟基金将支持国防科研和开展跨国合作。同时，欧盟将在充分遵守人权和法治的情况下，在反恐、网络、能源领域采取切实措施应对挑战，并加强与伙伴国、欧洲民众和媒体的战略沟通，巩固欧洲的集体安全。
二是以恢复力（Resilience）取代价值观输出，作为欧盟周边政策的核心。欧盟周边政策（ENP）是其扩大后实行的主要地缘政治项目,该政策于2004年启动，旨在为欧盟与周边国家发展关系制定部分原则和秩序，以促进欧盟周边国家的稳定、安全和繁荣。早在欧盟周边政策制定之时就强调，“承诺共享价值观”是欧盟与邻国发展关系的重要基础。为此，2004年版战略文件指出，欧盟应促使周边国家加强民主法治，改革司法机构，尊重人权和基本自由，支持民间社会的发展等，向周边国家扩展“欧盟模式”。
然而近年来，欧盟周边地区安全形势已发生重大变化。欧盟周边政策不仅不能有效应对这些变化，而且也无法满足合作伙伴不断变化的需求，欧盟自身的利益也没有得到有效维护。为此，欧盟有可能淡化周边政策中的民主化概念，致力于构建周边国家和社会的恢复力：一是在其周边地区采取多方面的应对策略，实施具有针对性的政策，支持具有包容性和负责任的治理，保护和促进人权；二是支持脆弱国家重建；三是努力促进经济增长、创造就业，并为处于社会边缘化的群体创造有利环境；四是通过贸易协定来支持可持续发展、人权和法治，并寻求妥善应对欧盟周边地区的能源转型，避免加剧社会紧张。这反映出欧盟注重实施差异化政策，注重运用贸易、发展、各种限制性措施和外交等综合手段，预防、解决冲突以及建设和巩固长期和平。
三是提出全球治理的“欧盟方案”。2008年金融危机后，原有的国际力量对比发生变化，权力的转移和扩散正在全球层面悄然进行，新兴国家要求改变全球治理体系的呼声随之出现。对此，新安全战略明确提出，“欧盟将在共同的利益、原则和首要任务的指引下，建立一个更为强大的联盟，发挥其在世界中的作用”，并将参与全球治理作为欧盟对外行动的首要任务之一。为此，欧盟提出了全球治理的“欧盟方案”，主要包括：全球治理必须改革联合国安理会和国际金融机制；欧盟将以身作则，实施可持续发展和气候变化的措施；寻求扩大国际规范、制度和体制的范围；推动网络、空间、能源等领域全球规则的制定与发展；与其他国家行为体、非国家行为体、国际和区域组织建立稳固的伙伴关系。
新安全战略对欧盟而言意义重大，它为欧洲提供了应对当前挑战的现实路径，重新界定了欧盟在世界舞台中的角色，制定了一整套欧盟对外政策的战略体系，注重提升欧盟的安全与防务能力，为欧盟进一步采取安全和防务行动奠定了基础。此外，新安全战略首次提出一些新理念，如欧盟面临混合威胁、构建和平的政治经济秩序和采取综合途径以预防冲突和解决冲突、欧盟应加强北极合作、制定欧盟参与全球治理的方案等。因此，该战略不仅将对欧盟和整个国际形势产生影响，而且对未来欧中关系的发展也提出了一些战略性的规划。
1、促进欧盟安全与防务建设。
防务合作涉及国家的主权，因此任何在防务合作上的举动都会遇到挑战，欧盟成员国在开展防务合作时亦是如此这导致欧盟安全、防务领域合作很难取得重大突破。共同外交与安全政策无论是在权责分配、欧盟体系、表决程序、法律机制、机构设置和财政预算上，还是在与其他对外政策的关系、对个人权利的保护上，均有不同程度的缺憾，极大地制约了欧盟共同外交与安全政策的功效。另外，自二战结束后，欧洲一直是美国重点关注的地区，以美国为主导的北约维持着欧洲盟国的安全，这使得欧盟主要是依靠与北约合作来防范各类安全威胁，自身安全与防务能力不足。据欧洲防务局（European Defence Agency EDA）公布的数据显示，从2005—2015年的10年间，27个EDA成员国的国防开支实际下降了10.7%（220亿欧元）；从2006—2014年，EDA参与成员国的研发支出实际下降了18.5%（20亿欧元）。这反映出欧盟对防务领域投资不足。
2008年金融危机后，伴随着美国将战略重心向东亚转移，“美国不再将欧洲视为世界最重要的地区，欧洲安全不能仅靠美国的保护”。对此，新安全战略强调，“有效的安全与防务能力是欧盟应对外部危机、建立伙伴关系和保证欧洲安全的必要条件”，“防务合作应该成为规范而不是例外”，“要欧盟提高战略自主性并培育安全力量，深化与北约的合作，协调成员国在防务领域开展合作，这将为共同外交与安全政策赋予新的面貌”。此外联盟基金将对欧盟安全与防务能力的提升产生重要作用。欧盟对国防研究的资助将激励成员国之间开展更紧密的防务合作,保证对关键防御基础设施的投资，促进成员国之间的采购合作，进而加强欧洲委员会与欧洲防务局（EDA）之间在确定关键防御能力方面的合作。如果新安全战略能够全面实施，它将有助于欧盟在防务领域的自主性建设，同时也将促进欧盟成员国之间、成员国与欧盟机构之间以及欧盟机构之间的合作。
2、有助于稳定民心，维护欧洲一体化
近年来，“危机”一词总是笼罩着欧洲大地，从乌克兰危机到恐怖主义危机，从克里米亚危机到难民危机，从债务危机到英国公投危机,相互叠加，冲击着欧洲一体化。在多重危机背景下，疑欧主义、民粹主义思潮泛起，欧盟成员国之间互信降低，严重阻碍了欧洲一体化进程。以应对难民问题为例，以德国为代表的国家积极接收难民；以匈牙利为代表的中东欧国家视难民为大麻烦，抵制欧盟委员会提出的“配额”。针对当前欧洲“分崩离析”状态，欧盟以新安全战略的出台作为回应——在英国“脱欧”公投后的第五天，欧盟就公布了新的安全战略，尽管该安全战略酝酿已久，但这种巧合给新安全战略赋予了政治上的意义。这显示出欧盟意图通过新安全战略，稳定民心，增强成员国凝聚力，维护欧洲一体化建设。新安全战略注重从现实出发，调整价值观外交，以加强安全与防务作为维护欧盟本土安全的重点，将构建周边国家和社会的恢复力作为周边政策的核心，提出欧盟将促进北极合作和参与全球治理，务实应对挑战。这一系列措施旨在提升欧盟应对危机和挑战的能力，提振欧洲民众对欧盟的信心，为欧洲一体化建设带来新的动力。
当前，伴随着新兴国家实力的上升，“新兴国家积极构建‘后西方秩序’，推动国际体系去西方中心化”。对此，新安全战略提出“双管齐下”的策略：一方面，力图与美国建立更为牢固的跨大西洋伙伴关系，以应对新兴国家的挑战，进而维护自身的国际地位；另一方面，积极参与全球治理，推动全球治理体系变革。这表明，欧盟要将维护国际秩序和变革全球治理体系相结合，努力扮演西方中心化国际体系的维护者和全球治理体系变革者的双重角色。虽然，未来欧盟究竟会在全球治理体系变革中发挥多大作用，尚难以预料，但其提出的变革方案不仅为欧盟参与全球治理指明了方向，而且也为全球治理体系变革提供了参考。
然而，值得关注的是，新安全战略实施尚存在诸多制约因素。首先是面临来自成员国的挑战。二战后，西欧国家主要是依赖美国提供安全保护，导致欧盟成员国不愿意将大量的资源、精力投入到共同的外交和安全政策中。此外，各成员国政府坚持认为，本国有能力控制日益增长的跨国经济力量，可以在本国范围内解决区域和全球问题。这些思维定式将直接挑战新安全战略的执行。其次，新安全战略的一些目标存在认知偏差。比如，新安全战略宣称要构建“全面的陆地、空中、外空和海事领域”的军事能力，但在公众的话语中，这种能力意味着包括远征等高强度战争在内的一切军事能力，而新安全战略并没有清晰界定该军事能力到底是指传统军事能力，还是包括核能力。这将对新安全战略的实施造成一定困扰。最后，新安全战略的执行还将面临制度性的掣肘——欧盟力图维持欧洲内外安全的“野心”，势必会涉及到《里斯本条约》第42（2）条的规定：“共同的安全与防务政策应包括制定共同防务政策，而只有当欧洲理事会一致通过，共同防务政策才会生效”。因此，新安全战略在执行过程中受制于欧盟已有制度的制约势在难免。
新安全战略提出，“欧盟将在尊重国内法和国际法的基础上发展与中国的关系，深化双边贸易和投资，促进形成公平的竞争环境和适当的知识产权保护，加强高端技术合作，并就经济改革、人权和气候行动与中国展开对话”。欧盟与中国深化合作的重点领域涵盖以下几个方面：
经贸与投资领域。在过去的10年里，中欧在经贸领域合作不断深化，到2015年，欧盟与中国已建立了继欧盟与美国之后的世界第二大经济合作关系，中国成为欧盟的第二大出口市场和第一大进口来源地，双方经济合作体量巨大。然而，自2009年欧债危机后，欧元区整体经济发展遭受巨大打击，尽管欧盟出台了各种拉动经济增长和促进就业的举措，但都效果不彰。许多成员国依旧面临生产力水平低迷、投资短缺和失业率居高不下等问题。因此，“中国对欧盟的政治、经济和社会发展比以往任何时候都更为重要”。而中国的“一带一路”倡议无疑将会给深化中欧经贸合作提供重要机遇，不仅为欧洲企业带来更多的贸易和投资机会，而且也将促进中国企业投资欧洲，缓解欧盟面临的投资不足问题助力欧洲经济复苏。
气候领域。自2005年中欧建立“气候变化伙伴关系”以来，双方在清洁发展机制（CDM）、可再生能源和碳捕获与储存等方面开展了大量合作，合作内容日益丰富，合作效果显著。在《中欧合作2020战略规划》中，双方更是同意建立绿色低碳发展的战略政策，以积极应对全球变化。随着中欧双方合作的深入，双方的共识逐步扩大，中欧正在成为推动建设国际气候治理统一框架的重要行为体。此次新安全战略明确提出：“将增加气候融资，推动气候变化的国际合作，努力降低清洁能源成本，利用欧洲投资银行（EIB）为发展中国家和中等收入国家提供技术援助”。因此，欧盟将在气候变化领域与中国展开对话，加强在高科技领域合作。
全球治理领域。新安全战略从改革、投资、实施、深化、拓展、发展和伙伴关系7个方面阐述了欧盟参与全球治理的主张。新安全战略指出，欧盟将支持联合国和国际金融机构改革，推动建立一个强大的联合国作为多边秩序的基础；呼吁联合国安全理事会成员不要投票反对那些采取及时果断的行动、以防止或制止大规模暴行的可信决议草案，注重加强与联合国在建设和平事务上的协同作用；欧盟将促进建立公平竞争的开放环境和有规则的经济体系，推动在网络空间、能源等领域制定全球规则，等等。这些主张都与中国所主张的全球治理理念不谋而合。因此，欧盟新安全战略将推动中欧在改革现有全球治理机制和建立全球规则方面展开合作。
此外，新安全战略多次强调，欧盟将优先选择那些提供全球公共产品和解决共同挑战的伙伴国进行合作：与世界各地的合作伙伴，就反恐进行交流并制定打击暴力极端主义和恐怖主义的联合方案；加强与伙伴国在能源和网络安全领域的战略沟通；与合作伙伴国共同维护周边安全；在移民政策上加强与伙伴国合作以确保共同分担全球责任，注重开展区域合作和北极合作。作为欧盟的重要伙伴国中国与欧盟在反恐、提供全球公共产品、能源和网络安全、周边安全、移民和北极方面有合作的可能和空间。
但是，从全球布局层面审视新安全战略，可以发现构建更加紧密的美欧关系，深化与北约合作仍是欧盟对外政策的核心，“在更广泛的安全议程上，美国仍然是我们的核心合作伙伴”，“当涉及集体防御时，北约仍然是多数成员国进行防务合作的主要框架，欧盟将深化与北约在互补性、协同性、包容性方面的合作”“构建更稳固的跨大西洋伙伴关系，有助于我们抵御风险，解决冲突，为有效的全球治理做出贡献”。这也就意味着，不论欧盟与中国合作体量多么巨大，合作领域多么宽广，合作成果多么显著，欧盟与中国的关系很难超越欧美关系，而成为欧盟对外政策的首要考量。此外，新安全战略虽然表达了与中国进一步深化合作的意愿，但在其亚洲经济外交布局中，欧盟同样强调与日本、印度的经贸合作，尤其是在中欧自贸协定未果的情况下，“力图与日本、印度等战略伙伴和东盟成员国签订自由贸易协定”。同时，欧盟将扩大与东盟成员国的合作，以期最终达成欧盟-东盟自贸协定，这将对中国力主的区域全面经济伙伴关系（RCEP）产生一定程度的冲击。
总而言之，新安全战略是欧盟根据严峻内外安全形势所制定的未来欧盟对外政策行动指南，以实用主义为导向是该战略的显著特点。欧盟新安全战略的出台将会在促进欧盟安全与防务建设、稳定民心、维护欧洲一体化进程、推动全球治理体系变革等方面发挥积极作用。然而，该战略在执行过程中也将面临来自成员国的挑战、已有制度的掣肘和民众对战略目标认知差异等制约因素。同时，新安全战略也释放出深化与中国合作的信号。为此中方应充分利用欧盟新安全战略中的有利方面，寻求与欧盟在贸易和投资、高端技术、气候变化和全球治理领域展开合作，促进“一带一路”建设。也应该注意到，构建更紧密的跨大西洋伙伴关系、深化与美国和北约的合作仍是欧盟对外政策的核心。欧盟在亚洲的经济外交布局也会对中国力主的区域全面经济伙伴关系（RCEP）产生一定程度的冲击。
注释：略
注：本文系国家社科基金青年项目“欧盟新安全战略研究”（项目批准号：16CGJ024）、武汉大学人文社会科学青年学者学术发展计划“‘一带一路’与经济外交研究”及武汉大学自主科研项目“欧盟对外关系法研究”的阶段性研究成果。
