和讯网消息 由中国证券市场研究设计中心（SEEC）与和讯网联合主办的财经中国2017年会暨第十五届财经风云榜于2018年1月18日上午举行，本次论坛主题为“构建新秩序 驾驭新动能”。
中国财政科学研究院院长刘尚希在论坛上表示，在预算资金使用上存在严重的碎片化，这种碎片化毫无疑问影响了巨额财政资金的绩效，财政支出已经达到20万亿，这20万亿怎么用好，它关系到经济，关系到社会，关系到中国整体发展。他认为，财政的作用不仅仅是减税，或就是拿钱，在钱上做文章，其实财税政策、财税改革，更多的是在治理方式上做文章，怎么样让政府行为方式去引导市场形成一种正确的行为方式，而不是去扭曲市场。
以下是演讲实录：
刘尚希：很高兴参加今天的论坛，听了两位的演讲启发很多，刚才恒山秘书长给大家一个祝福，2018大家都发，这确实是一个吉祥的年份，我想2018年肯定会比2017年更好。
刚刚主持人说了，要从产业升级的角度谈点看法，说实在话，对这方面的研究不是很深入。我想中国的产业升级要从中国的发展这个大的视角来分析和判断，中国的发展是独特的，“中国版的发展经济学”也是独特的，中国发展的逻辑和其他国家发展的逻辑也是不一样的。
我们现在进入高质量发展阶段，在这个阶段，其实意味着我们发展自身的逻辑也在进行转变，过去的发展是通过物的发展落实到人的发展，然后再转变到促进物的发展，出发点和落脚点都在经济增长、财富增长。在这里，人是中介。现在的出发点和落脚点则要落到人的发展上来，通过人的发展来促进经济发展，进而促进人更高水平的发展。在这里，物是中介。
我们过去的发展是把经济增速放在首位的，所以我们的宏观政策都是围绕经济增速来做文章。现阶段，我们转到了高质量的发展阶段，毫无疑问，各方面的经济政策和改革都不能围绕经济增速来做文章，尽管我们需要经济增速，但不能像过去那样，经济增速上去一点或下来一点就对政策进行调整。我们应在经济增速的问题上更有政策定力。围绕什么做文章呢？应当是围绕更高质量来做文章，发展的质量首先体现于供给的质量，这就需要产业的转型升级。现在的改革是以供给侧结构性改革为主线，供给侧结构性改革这条主线怎么去理解？
我认为就是两个方面，一是要素的市场化，二是治理的现代化。供给侧结构性改革过去以“三去一降一补”的抓手着力，三去一降一补，可以视为1.0版的供给侧结构性改革，现在供给侧结构性改革应该到了升级版，这个升级版应当在这两方面上下功夫，直接体现在对要素的市场化改革，而要素的市场化改革与政府治理的现代化是紧密相连的，这就是两只手的作用，要素的市场化改革就是更充分地发挥市场这只手在资源配置的作用，政府治理的现代化就是更好发挥政府这只手的作用，是这两只手形成一种合力，这样来推动整个产业转型升级，推动整个中国经济发展进入高质量发展阶段。
这两个方面与财税都是密切相关的，财税既关联着市场，又关联着政府，所以，财税政策、财税改革对供给侧结构性改革，对要素的市场化改革，对政府治理的现代化有非常重要的影响，十八届三中全会《决定》里有个很重要的论断，财政是国家治理的基础和重要支柱，其实这句话就已经表明了财政的作用是基础性的，是深层次的，是长效性的，也是战略性的。
当前，财税改革怎么来推动供给侧结构性改革？也就是说，一方面要推动要素的市场化改革，另一方面怎么来推动政府治理的现代化，实际这也是政府自身的改革，这两方面，财税的作用一直都在发挥，不管你意识到还是没有意识到，它总是在发挥这样的作用，我们怎么认识它，怎么分析它，怎么看待它。
我们处于发展转型的关键时刻，在当前，财税改革的一个任务就是推动供给侧结构性改革的要素市场化改革，比如去年的“三去一降一补”，财税政策在这里发挥着基础性的作用，为“三去一降一补”保驾护航，无论是去产能、去杠杆、去库存，都离不开财政政策。
大家知道，煤炭、钢铁去产能，人怎么安置？这就涉及到财税政策保驾护航，如果人的问题解决不好，去产能就很难顺利地推进，这方面是需要财政政策发挥作用，从实际来看也发挥了良好的作用。
比如去杠杆，这也需要财税政策在其中发挥作用，去库存亦是如此。一降，即降成本那更是离不开财税政策。
财税在降成本方面，一是降税，二是降费，降的规模可能在历史上都是少见的，一方面通过这种改革来降税、降费，既减轻了企业负担，同时更促进政府行为方式的转变，尤其在降税降费方面，政府的行为方式也发生转变。
补短板，不仅是农业要补，而且创新方面也要补，生态方面也要补，财政在这方面的作用是非常明显的。在农业方面，财政支出力度是非常大的；创新方面，财政的支持力度前所未有，我国研发支出在世界名列前茅，财政在其中的作用功不可没。
除了这些方面，财政通过自身的改革来转变政府的行为方式，也就是促进政府自身改革，转变政府职能，实现政府治理的现代化。这是通过预算改革、中央与地方财政关系改革，税制改革对政府行为方式、政府活动的范围及方向进行约束。当然，这个约束是需要长期下功夫的。现在政府性基金很多，政府各个部门手里都有钱，各个部门的甚至各个司，各个处里都有钱。这些钱怎么花？这对市场的影响很大，对政府的行为影响也很大。
现在总体看，在预算资金使用上存在严重的碎片化，这种碎片化毫无疑问影响了巨额财政资金的绩效，财政支出已经达到20万亿，这20万亿怎么用好，它关系到经济，关系到社会，关系到中国整体发展。
更重要的是，这20万亿在使用的过程中，关系到政府的行为方式，关系到政府的职能是否真正转变。如果政府各个部门主要兴趣放在分钱、撒钱方面，那么政府的改革就很难真正地推进，而且这里面还会衍生出其他的问题。政府花钱的方式不同，对市场的影响也是不同的，到地方调研时我曾经发现，有的企业以创新的名义，可以从政府的不同部门要到钱，而且要的钱不是个小数，甚至上亿的钱，这种情况下，大家想想这个企业的主要精力会去干什么？企业就会想方设法去打造各种各样创新名目到政府各个部门去要钱，而不会真正去搞创新。
这种支持方式实际上是适得其反的，因为它扭曲了市场主体的行为动机，使他们不是落在真正创新上，而是在想方设法去到政府各个部门套取资金。
当企业能从政府那边更轻松赚到钱的时候，它不会努力从市场赚钱，也不会努力通过创新来赚钱，政府这种行为方式对市场主体的行为方式影响是非常大的。
也许从政府各个部门来看，大力地支持创新，支持产业的转型升级都是正确的，但是合起来就出现了问题，也就是合成谬误，合成谬误这种现象在现实生活中间并不少见。
怎么样避免这种合成谬误，使政府这种行为不扭曲市场的行为，推动我们的产业实实在在转型升级，这是一个大的问题。在促进转型升级过程中，政府需要自己去反思这方面的问题，财政部门可能发现了问题但解决不了，因为财政的问题不是财政部门的问题，财政的问题是国家治理的问题，是高位阶的问题，通过部门的一些政策、一些文件是无法去扭转的。因为政府这种花钱的方式其实就代表了政府怎么治理经济，怎么治理社会，其实反映了政府的一种治理方式。
所以，政府的治理方式，政府治理的现代化毫无疑问，不是一个部门能推动的。怎样通过财税改革去改变政府的这种行为方式，为要素市场化改革真正创造条件，其实有很多深层次的问题需要解决。
财政的作用不仅仅是减税，或就是拿钱，在钱上做文章，其实财税政策、财税改革，更多的是在治理方式上做文章，怎么样让政府行为方式去引导市场形成一种正确的行为方式，而不是去扭曲市场。
从行为角度来分析，政府的行为对市场的行为影响非常大，而这背后就是财税问题。这个预算怎么分钱，怎么花钱，中央与地方的财政关系中支出责任怎么划分，这都涉及到各个政府部门的行为方式，中央与地方的行为方式，这对市场、对供给侧、对整个产业转型升级都是至关重要的。
以前我们的分析更多从数量角度看问题，减了多少税，宏观税负怎么样，但从行为方面来分析更加重要，如果眼前减了费，减了税，降低了一点负担，但如果政府行为方式不发生变化，甚至这种行为带来扭曲的市场行为，那么从长期效果来看肯定是不好的。
所以，怎么样真正去转变政府的行为方式，就是要依靠财税改革，只有财税改革真正发挥了这个作用，整个政府职能的转变才能有实质性的进展。但要通过预算真正约束政府，这在我国还是个大难题。过去的预算是政府手里分钱的工具，我们要把政府手里分钱的工具转变为一个约束政府的工具，这既是法治理现代化的需要，也是当前推动供给侧结构性改革，推动要素市场化改革的需要，更是高质量发展阶段的需要。
像这样的改革，很显然它不是一个部门所能解决的。
所以，大家看到财税改革的进展可能与大家的预期是有差距的，为什么有差距？其实这不是一个部门的问题，部门推动这个改革是小马拉大车，那是拉不动的。财税改革，大家千万不要想着就是部门的事儿，其实它是国家治理的事儿，而且在国家治理中是核心的事、关键性的事。
财税改革需要高层、最高层下决心来推动。
过去是这样，今后的财税改革毫无疑问也会如此。财税改革方面取得了成效，那意味着政府的行为方式就更为合理，那意味着政府自身的变革就有了进展。政府的行为方式正确了，市场的行为方式也正确了，两者形成合力，我国的发展就能更有效，更有质量。
