线上线下融合是互联网创新发展的方向，对推动政务服务创新同样具有十分重要的意义。今年国务院办公厅组织开展了首次全国政务服务体系普查，让我们有机会一窥当前政务服务线上线下融合发展的现状和面临的困境，同时理性思考其建设发展方向。
一、线上线下融合的现实意义
(一)线下平台办理量大，但受到时间空间制约
实体政务大厅是企业群众办事的主要渠道。普查数据显示，县级以上综合性实体政务大厅2016年的总办件量达到6.02亿件。从各省月均办件量的统计结果来看，排名前四位的四川、江苏、浙江、宁夏均超过了3万件，相当于每个大厅每天至少办理1000件。
实体政务大厅距离满足企业群众便捷办事需求还有差距。目前，多数实体政务大厅节假日期间不对外服务，这给许多上班族和远郊区县办事的企业群众带来不便。部分大厅为缓解这一矛盾做了很多创新，比如推行提前上班、延时下班、双休日无休等服务，但与互联网时代随时随地办事的需求仍相差甚远。
实体政务大厅服务体验升级遭遇资源瓶颈。大厅设置的服务窗口数和进驻的部门数在一定程度上受场地、人员等资源制约，办理量大、办理频繁的窗口经常人满为患，有时候排几个小时的队也轮不上办理。如果一个事项不能即时办结，或者涉及到多个部门(窗口)，则办事人就需要多次到大厅提交申请材料，“跑腿多”也就成为政务服务被群众诟病的一个问题。
(二)线上平台办事便利，但全流程网上办理的事项少
互联网的普及为随时随地享有政务服务创造了条件。《第40次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年6月，我国的网民规模和手机网民规模均超过了7.2亿，互联网普及率达到54.3%。与此同时，各地区、各部门也在大力推进互联网政务平台建设。如此庞大的互联网用户群体，匹配日趋健全的互联网政务服务平台，为互联网政务服务的发展奠定了基础。
线上平台能办成的事较少，全流程网上办理的服务事项占比低。目前，互联网平台提供的政务服务主要集中在办事指南信息公开、在线预约、材料预审、结果查询等基本服务，这些服务带来了一定的便利，但离企业群众期望的在线办成事还有不小差距。普查数据显示，真正实现从提交办事申请到事项办结，所有流程都在线上走完的服务事项占比不足5%，这个比例在地市级互联网政务服务平台相对高一些，但也未达到20%。
线上平台的办理量远低于线下平台。普查数据显示，全国只有20.6%的办件量发生在互联网政务服务平台。西部地区线下线上办理量的差距尤为突出，实体政务大厅承担了97%的办件量，相当于线下线上办理量相差31倍。显然，当前企业群众更习惯于通过线下渠道办事。
(三)线上线下平台存在优势互补，融合时机已成熟
线上平台的便捷性和服务的易扩展性与线下平台的专业性和服务的低门槛互为补充。线上平台因其具备的开放、互联特性，能够将服务时间延长至24小时，服务群体覆盖所有网民，服务资源连接所有服务部门;线下平台在事项办理过程中培养了大量熟悉业务的专业人才，同时建立了专门的咨询服务队伍，具备有效解决各类复杂问题的能力，这些能力也正是线上平台落地所最需要的。
线上线下融合的政策环境已经形成。近年来，国家层面出台了一系列政策文件，为线上线下融合指明了方向。在《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)指出，要“加快与网上服务平台融合，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式”，国家发改委等8部委制定的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》设立了2017年“基本建成数据共享交换平台、政务服务信息系统和线上线下一体化服务体系”的目标。各地区、各部门也结合国家政策文件要求，制定了2017年的工作任务进度表，明确了工作任务、牵头单位、责任单位以及阶段目标。国家宏观指导、地方狠抓落实的政策环境已经形成。
线上线下融合的服务需求已经凸显。办事难、办事慢、办事繁等问题饱受企业群众诟病。浙江、江苏、福建、四川等地以线上线下融合为突破口，推行“最多跑一次”、“不见面审批”、“多证合一”、“多图联审”、“多规合一”等创新做法，大幅压缩了办理时限，减少了跑腿次数，受到企业群众普遍好评。但与此同时，多地实践调研发现，线上预约无人受理、线上问题无人反馈等现象仍普遍存在，线上线下融合的服务需求迫切需要得到满足。
线上线下融合的平台基础已经构筑。普查数据显示，目前，29个省级地方已建立了省级互联网政务服务平台，其中16个地方的平台已覆盖省、市、县三级，浙江、贵州等少数地方已经延伸到乡镇(街道);实体政务大厅经过多年发展，已建成省、市、县、乡四级全覆盖的服务网点。线上线下立体化的平台体系已初步形成。
二、线上线下融合的主要困境
(一)线上线下建设各自为政
线上线下平台建设主体不同，利益出发点不同。当前，互联网政务服务平台与综合性实体政务大厅普遍存在管理机构不统一的情况，两者利益未能达成统一。部分实体政务大厅认为线下办事是主流，且已通过自身建设的网站提供在线服务，缺乏引导企业群众使用互联网政务服务平台的动力。互联网政务平台则认为线上办事是趋势，甚至可以取消实体大厅。认识上误区造成线上线下平台建设难以协同推进。
线上线下平台建设思维和建设重点不同。互联网政务服务平台建设当前强调大而全，即覆盖的部门多、服务资源全、服务功能全，对于服务深度和服务质量的关注度相对较低;实体大厅强调现场的服务效率和监管能力，重点对大厅内部资源进行整合优化。建设思维和建设重点的差异造成实体大厅网上高质量延伸的比例低。
(二)线上线下管理各行其道
线上线下平台服务管理系统自成体系。普查数据显示，虽然目前72.1%的政务大厅建立了综合审批管理平台，但这些平台与互联网政务服务平台往往互不关联，集中表现为身份认证体系独立、接办件管理系统独立、业务系统独立、证照库独立。在地方实地调研中我们发现，不少地方政务大厅采用二次录入的方式分批次将大厅的办事信息输入互联网政务服务平台，造成数据时效性与实际严重脱节，甚至是上一秒还在申请，下一秒已经办结。
线上线下监督管理方式和绩效考核标准不同。实体政务大厅目前已经形成了较为成熟的现场监督与制度管理相结合的监管方式。普查数据显示，82.5%的政务大厅建立了视频监控，74.1%的大厅设立了现场投诉受理区，超过80%的大厅建立了较为完善的制度体系。互联网政务服务平台主要采用电子监察方式，但由于线上线下系统数据不同步，监管效果不理想。在绩效考核标准方面，实体政务大厅侧重考核办件效率和办件质量，互联网政务服务平台则侧重考核平台功能和事项内容，不同的绩效考核标准不利于形成线上线下监管合力。
(三)线上线下资源各不相同
线上线下平台服务范围不同，服务标准不统一。实体政务大厅由于受场地面积制约，进驻部门数和服务事项数明显少于互联网政务服务平台。从服务标准来看，实体大厅提供的服务事项的细化程度要优于互联网政务服务平台，以商事登记为例，按照服务主体经营范围不同，实体政务大厅将商事登记又细分为旅馆业、娱乐经营场所、上网服务、营业性演出机构、中大型餐饮服务、中小型餐饮服务等不同类型企业的设立登记，在办事条件、办事材料和办事流程等方面的要求更细致。与之相反，当前互联网政务服务平台的服务标准多为大类，不少事项办事指南中包含“法律法规要求的其他条件”、“部门要求的其他材料”等含混表述，企业群众看完办事指南都不知道应该提交什么材料。
线上线下平台服务资源更新与服务时效不同。国务院办公厅近日公布的互联网政务服务平台检查结果显示，68%的平台存在部门栏目无内容的情况。在实际调查中我们也发现，部分互联网政务服务平台提供下载的表格版本与实际办事不一致，造成办事群众填完表格前往窗口办事时才发现表格不能用。在服务时效方面，普查数据显示，2985个政务大厅实现了17.9万个事项及时办结，在咨询辅导方面，不少大厅还设立了协调中心、求助中心、调解中心，全方位解决问题。相比之下，互联网政务服务平台还存在在线咨询无人应答、在线预约无人受理、在线申报无人反馈等突出问题。
(四)线上线下服务冷热不均
线上平台办件量与线下相差悬殊，平台影响力不足。实体政务大厅的办件量约为互联网政务服务平台的3倍，如果考虑互联网政务服务平台的全流程办理比例，这个差距可以扩大到数十倍。此外，互联网政务服务平台的影响力亟待提升。Alexa数据显示，即便是国内领先的互联网政务服务平台，在国内的排名也在5000位之外。实地调研也印证了这一结果，多地企业群众并不知晓当地的互联网政务服务平台。
线上线下平台脱节降低企业群众线上办事热情。部分互联网政务服务平台提供的预约功能与实体办事未能有效衔接。例如，某位办事人由于提前在网上预约，便没有在大厅取号，等待一段时间后，通过询问咨询台才知道预约号不能用，还得现场排队取号。部分政务服务平台设置了在线申报功能，但未提供详细的填写示例，办事的企业群众不知道该怎么填，只得亲自去现场跑一趟，线上填报形同虚设。
三、线上线下融合发展的建设方向
(一)一体化网络化的服务体系
统一的服务界面。服务界面统一是一体化的基本要求。线上线下融合最终将以互联网政务服务平台作为政务服务的总界面，同时根据需要自主连接移动客户端、微信公众号、支付宝、淘宝、头条新闻等用户规模庞大的社会化平台，为企业群众提供入口统一、渠道多元、服务丰富的政务服务界面。
强大的后台支撑。后台支撑能力是线上线下融合的必备条件。线上线下融合将以各级人民政府设立的综合性实体政务大厅为核心，辐射延伸至村居的服务网点，为线上服务提供人员、技术、业务等方面的支撑，形成体系化、专业化、系统化的支撑力量。
联动的管理机制。管理机制是线上线下融合落地的重要保障。线上线下融合的根本障碍是利益分歧，而线上线下统一管理机构是消除这种分歧最有效的手段，通过一个团队管理快速推动线上线下利益一致、目标一致、行动一致。在此基础上再着手建设统一的服务管理平台和服务标准，为企业群众提供无缝对接的无差别服务。
(二)全程留痕的服务监督体系
线上线下监督体系协同运行，能够充分发挥线上线下各种监督方式的优势，推动实现服务全过程实时动态监管。
视频监控记录办事全过程。线上线下一体化使得无论是线上还是线下提交的办事申请，都能建立起申请事项与办事人员、办事过程的映射关系，等同于将线下的视频监控范围延伸到了线上，避免线上办事出现监管盲区。
电子监察记录接办件关键节点。通过电子监察系统同步记录线上线下接办件时间、人员、流程、状态、结果等关键节点信息，实现了监管信息的结构化，能够更好的实时了解线上线下监管全貌。
多种渠道高效处理服务投诉。将现场的咨询投诉受理区、政务服务热线以及线上的投诉信箱、政务微博、政务微信等多种渠道有机结合起来，实现多渠道受理投诉，统一汇总处理，提高服务投诉反馈的及时性和专业性水平。
(三)科学有序的服务管理重构
信息化技术的创新应用将推动融合后的线上线下服务内容持续优化重组，服务管理模式持续变革，与融合前相比，信息化技术势必发挥倍增作用。
技术创新驱动服务内容优化重组。线上线下服务融合在一定程度上打破了服务的部门边界，在此前提下，可以通过信息化手段提供“主题式”、“套餐式”服务。具体而言，“主题式”服务从特定需求出发，比如企业开办，将与该主题相关的所有服务事项通过信息化手段整合在一起，为企业群众提供一揽子服务;“套餐式”服务则从企业提交材料的便捷性出发，通过信息化手段实现多个部门的申请表格、收费表单一次性填写，已填写信息自动关联。
技术创新驱动服务管理模式变革。信息化技术在服务管理模式创新中的作用已经显现。广东省佛山市建立了统一的业务系统，该系统与部门审批系统进行数据交换，在技术上实现了“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”，辅以管理制度创新，开创了“一门式”服务模式的先河。在线上线下融合的前提下，信息化技术将有更大创新空间，包括多渠道多部门协同服务模式，多主体共同参与的管理模式等。
(四)人性化智能化的服务体验
线上线下资源共享减少材料提交。普查数据显示，实体政务大厅实现数据共享的事项，在申请材料减少方面的效果非常明显，部分事项的减少幅度超过了60%。当线上线下融合后，跨部门、跨层级、跨区域的数据共享将成为可能，这意味会有更多的申请材料通过共享就能实现，甚至有些事项只需要通过身份认证就能“零材料”办理。
线上线下流程优化减少跑腿次数。目前，江苏、宁夏等地通过线下流程优化实现“多评合一”，即统一受理、评审、审核、审批原来分散于多个部门评估评审事项，压缩了办理时限，减少了跑腿次数。线上线下融合后，线上的流程优化将与线上的流程优化结合，在减少线下办理环节的同时使得各个环节的信息流转更迅速，提速效果将更明显。
线下协同会商实现复杂事项网上联审联办。普查数据显示，目前实现并联审批的事项基本都是通过实体政务大厅办理。线上线下融合为复杂事项上网创造了条件，由于各联审部门已集中进驻实体政务大厅，对于有异议的审查意见或复杂问题可以随时发起线下协同会商，从而推动复杂事项网上联审联办。
大数据分析支撑线上线下服务同步升级。线上线下服务融合将产生海量结构化、实时的政务服务数据资源，这些数据包含了实时的服务受理、咨询投诉、办理状态、办理结果等信息以及办事人的网上行为数据，通过大数据分析探索服务与服务之间、服务与用户之间、用户与用户之间的关联关系，在此基础上优化流程，合理配置资源，辅以智能化手段，能够为用户提供个性化、精准化、智能化的服务。
线上线下融合任重道远，应以解决关键问题为突破口，立足实际，设立清晰目标，制定详细计划，调动各参与主体积极性，行政力量、技术手段、制度变革等多管齐下，才能加快实现融合成果有益于民。
