经过长期积累，我国科技创新能力持续提升，已进入世界创新型国家第三梯队，但与发达的创新型国家相比仍存在不少薄弱环节，难以满足新常态下经济转型升级的需求。科技基础仍然薄弱，创新能力特别是原始创新能力差距较大，关键领域核心技术受制于人的局面还未改变，产业转型升级面临瓶颈，科技对经济增长的贡献率不够高；制约创新发展的体制机制障碍依然存在，政策措施落实不到位，全社会的创新潜能没有充分发挥，创新体系整体效能不高。总的来看，要使创新真正成为引领发展的第一动力，解决创新动力和能力的不足是当前经济转型期的一项重大的基础性任务。
经过多年追赶，我国已成为科技大国，创新进入相对活跃期，创新能力处于由量变向质变的进程中。世界知识产权组织(WIPO)发布的201 7年全球创新指数显示：在纳入评价的全球141个国家中，我国的综合排名继2016年首次进入前25名之后又跃升至第22位，已跻身全球创新型国家行列，特别是在商业成熟度、知识与技术产出等方面排名前列。但与发达的创新型国家相比，我国在制度环境、人力资本、基础设施(主要信息基础设施、能效与生态环境等)、创意产出水平等方面仍有较大差距。
第一，我国科技投入总量居世界前列，但人均水平较低。2000年以来，我国的科技投入增长一直高于GDP的增长。目前，我国研发支出总量居世界第二；2016年研发投入强度达到2.1%，居发展中国家首位，甚至高于一些高收入国家。科研人员总量居世界第一，但人才结构有待改善。
第二，科技成果产出数量大幅增加，但质量和产业化应用能力亟待提高。目前，我国科学出版物数量约占世界20%，国际科技论文数量居世界第二，被引数居世界第四，国内发明专利申请量连续六年居世界第一。不过，高质量的美欧日三方专利数量还相对落后，科技成果的转化效率还有较大改善空间。
第三，创新要素向企业集聚，企业的创新能力逐步增强，但投入强度和技术能力还相对滞后。近些年，我国企业的研发支出和研发人员比例分别占全社会的75%和70%以上，技术引进与消化吸收支出比重持续下降。规模以上工业企业开展研发活动的数量快速扩大，有18个行业的R&D经费超过100亿元，涌现一批创新型企业。但是，企业创新能力和动力仍需提高，2015年，规模以上工业企业R&D投入强度仅0.9%。
第四，产业创新水平从全面技术跟踪和追赶转向“三跑并存”，但短板仍然较多。我国的产业创新模式以改进创新和集成创新为主，具备一定的后发优势，部分领域进入世界前沿。但是，原始创新能力薄弱，一些关键核心技术对外依存度较高，多数行业还处于价值链中低端。我国仍是知识产权的净进口国，创新体系整体效率并不高。创新对经济增长的贡献度也有待提高。
第五，激励创新的体制机制和政策环境逐步改善，但仍难以满足创新驱动发展的需要。近些年，无论中央还是地方，出台了大量支持科技进步和创新发展的政策，覆盖创新链各环节的综合政策体系以及制度框架已基本形成，政策工具也从财税支持为主逐步转向更多依靠体制机制改革、普惠性政策和发挥市场机制的作用。但是，关键政策落实不到位，政策之间不协调，一些重点领域的改革难以有效推进，市场机制配置资源作用尚未有效发挥等问题仍比较突出，在一定程度上抑制了各类主体的创新活力。
总体来看，我国的创新发展进入战略攻坚期，已具备发力加速的基础。科技水平从跟踪为主转向跟跑、并跑、领跑并存。战略重点从点的突破转向整体能力的提升。创新主体从科技人员为主转向社会参与。创新方式从引进消化吸收和集成创新为主转向原始创新，从相对封闭走向更加开放。产业价值链从中低端向中高端升级。
二、制约创新动力和能力提升的突出问题及深层次原因
尽管我国已进入世界创新型国家的第三梯队，但与发达的创新型国家相比，创新发展还存在不少薄弱环节。当前，创新动力和能力不足的问题最为突出，主要体现在以下五个方面。
(一)激励人才的体制机制不健全，人才结构有待改善
人才是最重要的创新要素。当前，人才激励不足、结构失衡是制约创新驱动发展的两大突出挑战。
1.激励人才创新的体制机制不健全，人才创新潜力和活力未能有效发挥
一是对科研人员和高技能人才激励措施不到位。一方面，我国多数大学和科研机构按事业单位管理，工资收入参照公务员管理，对科研人员创造的价值体现不足，创新难以获得相应回报，抑制了科研人员的积极性。另一方面，由于企业与事业单位的社会保障制度差距较大，而科研人员创业失败后缺乏保障，缺少安全感。科研人员不愿到企业工作。同时，我国技能型人才待遇普遍偏低、社会认可度不高，职业发展上升通道有限，难以激励大量技工人才敬业爱岗、精益求精。国有企业受到工资总额限制，激励人才创新的手段相对匮乏，人才资源利用效率不高，一些高科技企业的人才流失严重。此外，对于激发公立研究机构人才创新创业的股权激励政策，因缺少可执行的细则，《关于国有企业科技人员持股办法》落实难，企业家价值得不到充分认可，企业家精神也就难以充分发挥。
二是重人才引进数量，轻人才环境建设，存在人才留不住、用不好的现象。各级政府陆续设立了多种形式的“招才引智”工程、“千人/万人计划”，有些地方还为企业人才引进提供补贴，甚至将引进“高端人才数量”作为一种政绩。结果往往是重人才引进，缺乏引进质量和效果的跟踪、考察。与此同时，政府主导的人才引进计划主要通过短期内资金补贴、项目配套等方式，而涉及科研环境、生活配套等方面跟不上。如：与国际接轨的科研氛围、可持续的科研设施保障，以及一些大城市难以回避的户籍、住房、子女教育、医疗等公共服务等仍有较大差距。
2.人才结构“两头短缺”，难以适应创新发展需要
高水平、高质量的创新离不开“顶天立地”的人才结构，当前我国的人才结构存在高端领军人才和高素质的技能人才不足。
一方面，科技领军人才、创新型企业家等高端人才不多。尽管我国科技人员总量居世界前列，但高端领军人才和高技能人才匮乏，创新型企业家也非常有限。汤森路透集团发布的《2015年全球最具影响力的科研精英》报告显示：中国共有148位科学家(含港澳台地区)入选168人次，占比仅5%(共2975名，3 125人次)，仅为美国的1/10。
另一方面，专业化职业教育和培训体系发展滞后，技能型人才缺乏。一些地方简单地按行政区划来布局职业教育，投入不够、师资短缺，效益不高。一些职业院校对产业发展、市场人才需求研究不够，职业培训针对性不强、脱离实际、质量不高。此外，现有就业政策、职业资格和薪酬制度不利于系统培养技能工人，开展学徒制、推进“双证书”制度均面临体制机制障碍。
当前，我国的原始创新能力不强，多数产业发展仍处于全球产业价值链的中低端，不少领域依赖引进核心技术和关键零部件，自主创新能力偏弱，缺乏支撑产业升级、引领前沿突破的源头技术储备。主要原因包括：
1.基础研究投入不足，科研成果质量不高
一是作为前沿技术源头的基础研究欠账较多。过去数十年来，我国科技经费主要投向短期、应用技术研发，对具有长远影响的基础研究投入较少，原始创新能力薄弱。我国基础研究占研发投入比重长期徘徊在5%左右，而发达国家这一比例通常为15%以上。由于基础研究和共性技术研究投入明显不足，关键共性技术供给不能满足产业创新与转型的需要。
二是科研项目多以跟踪国外研究为主，存在低水平重复现象。我国大多数科研项目仍处于跟踪国外前沿研究的状态，尚不具备引领国际前沿的能力。同时，政府财政科技经费管理因缺乏有效的统筹协调机制，创新链条上各环节的资金链断档与交叉重复并存，政府科技投入存在碎片化和低水平重复现象，难以产生突破性成果。
2.基础研究定位不清晰，评价导向脱离科研本质
一是需求导向的基础研究不足，科研投入决策倾向于提升显示度。科研项目往往由专家提出和评选，脱离经济社会需求，存在追求“新”“奇”，甚至“走偏”现象。
二是科研评价重数量、轻质量，重短期利益、轻长期效果。一方面，重数量、轻质量的科研评价机制导致科研人员追求论文、专利等数量指标，导致重大科研突破少。量化评估还催生了将研究成果化整为零的“畸形”发表策略。另一方面，混淆科学研究和技术开发的界限，在科学研究中特别是基础研究领域过度强调科技成果转化不利于科学研究的持续发展。
3.产学研功能错位，产学研结合存在脱节
大学、科研院所不仅未能与企业形成有效互补，反而在某种程度上成为竞争者。一方面，因为考核科技成果转化率，大学和科研院所越来越多地倾向于将科技成果内部产业化。另一方面，一些应用型研发机构转制为企业后，机构功能与运行机制错位，难以发挥行业共性技术平台作用；设立在企业的共性技术研发中心，运行机制又不适合其功能定位。
产学研脱节现象仍未扭转。为了鼓励产学研合作，不少科技计划项目要求产学研合作申请，结果部分产学研合作“拉郎配”，一定程度上存在“貌合神离”的现象，不少机构是为了争取经费凑到一起，而没有实质性合作。目前，产学研合作不畅的主要原因是，企业、高校和科研院所在发展目标、运行管理模式和评价机制等方面差异过大，很难在现行机制的牵引下结成利益共同体。此外，创新人才难以在产学研之间自由流动也是阻碍产学研有效合作的重要因素。
(三)科技成果转化渠道不畅，政策落实有阻力
我国公共科研部门的科技成果向市场转化的渠道还不够畅通。尽管近些年出台了一系列鼓励科研成果转化的法律法规，但一些关键政策落实效果还不尽人意，制约了成果转化效率的进一步提升。主要原因包括：
1.激励政策受国有资产管理、领导干部管理条例以及税率过高等多种限制，配套政策缺失
当前，职务科技成果转化过程要遵守严格的国有资产管理规定，缺乏配套的法规政策。由于科技成果多属于无形资产，其转化具有二次开发投入高、价值评估难、保值增值难等特点，以固定资产管理为主的现行国资管理规定大多并不适用。但面对防止国有资产流失的“高压线”，很多单位心存疑虑，高校科研院所积极性受到影响。同时，在涉及国有事业单位和企业担任领导职务的科技人员奖励和兼职问题上，虽然《国务院关于印发(中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》(国发〔2016〕16号文)有了一些突破，但组织部门的现行干部管理相关条例并未颁布细则，使得既是学术骨干、又担任一定领导职责的科研人员有所顾虑。此外，面向事业单位收入和预算方面的“刚性”规定、获取转化后现金收益必须缴纳高额的所得税率(最高至45%)等，都降低了科研人员的积极性和获得感。此外，不少地方在制定成果转化收益分配或奖励政策时过度倚重于科研人员(多在70%以上，甚至达99%)，不利于调动主管单位、转化机构、投资人等利益相关各方的积极性。
2.专业技术转移机构和人才队伍严重缺乏
科技成果不同于一般的商品，具有信息不对称程度高、交易流程复杂、外部性强等特点，需要专业技术转移机构、专门人才以及相关科技服务体系的支持来推动其应用。目前，我国不少高校、科研院所虽然建立了技术转移机构，但大都属于行政管理机构，人员少且专业性严重不足，社会化、专业化的第三方技术转移机构发展迟缓。
近些年，我国企业的创新主体地位不断提升，但总体上创新水平不高，存在创新动力不足、能力受限的问题。
我国经济总量已多年居世界第二，发明专利申请量连续多年居世界第一，但尚未产生获得世界公认的全球领先创新企业。汤姆森路透集团公布的“全球创新企业百强”榜上，大都是日美欧企业，2014—2016年我国仅有一家企业入围。同时，我国始终处于技术贸易逆差状态，每年技术进出口逆差额超过100亿美元。尽管近些年我国企业消化吸收能力和集成创新能力有所提升，但自主创新能力偏弱，缺乏支撑产业升级、引领未来发展的科学技术储备。不仅如此，我国企业大多以引进消化吸收、技术集成等渐进和改进式创新为主，突破性、颠覆性创新很少。
我国国有企业和民营企业在创新中各占一些优势，但均因受相关体制障碍，创新活力未能充分发挥。国有企业尤其是央属国有企业在获取国家科技计划项目、土地供给、资金等各种要素资源方面占据明显优势，但受国企保值增值考核、工资总额限制等体制机制束缚，创新动力不足。民营企业自身机制灵活，但在平等获取创新资源、市场准入等方面受限较多，创新活力难以发挥。如，我国许多行业存在显性或隐性的市场壁垒，创新型民营企业和中小企业难以进入，导致竞争不充分。
3.市场机制不完善导致资源错配，既增加了企业创新的机会成本，也降低了创新的潜在收益
政府的不当干预扭曲了市场机制，创新机会成本高，创新型企业难以获得应有回报。当前，我国多数高技术产业的收益率远低于房地产、能源、金融等政府主导资源配置的领域。以第二次经济普查的部分行业利润率数据为例，房地产、金融业和石油天然气开采业的利润率分别为12.62%、12.56%和41.56%，而高技术产业的同期主营业务利润率只有4.89%。近些年，我国经济“脱实向虚”的矛盾越发突出，进一步显示出资本等资源的严重错配。
由于开展创新活动的成本高而收益低，创新型企业得不到有效的市场激励，加剧了创新不足。国家统计局2014年全国企业创新调查结果显示：我国开展技术创新活动的企业比例较低，仅占26.9%，低于欧盟27国平均水平(39%)、德国(55%)、日本(27.5%)和韩国(37.2%)等创新发达国家或地区。不仅如此，企业研发活动规模和投入强度也偏低。2014年，有R&D活动的规模以上工业企业占比仅16.9%，规模以上工业企业的R&D投入强度仅0.84%，与美国(19.74%)、英国(11.10%)、日本(10.50%)等国家的差距非常大。
随着全球创新资源加速流动，开放创新成为重大趋势。但我国部分现行政策不利于创新要素跨境流动，影响了企业利用全球创新资源，开展高水平开放创新。如，尽管2017年3月公安部批准了一系列有利于外籍人才出入境、在华长期居留以及就业创业的便利政策，但仅在试点的10个自贸区及创新改革试验区施行，除了效果尚待观察之外，试点范围也有待推广。除了进出往来、创业就业，外籍人才享受国内同等公共服务的政策也需各部门对接落实。资本项目的外汇管制不仅影响利用境外风险投资的效率，也给本土企业收购海外技术造成一定困难等。
(五)政府职能转变还不到位，存在缺位、越位问题
十八大以来，党中央、国务院一直力推“简政放权”、转变政府职能，但一些政府主管部门的职能转变尚不到位，政府和市场的关系尚未真正厘清。
1.政府越位，导致资源错配
进入前沿创新阶段后，技术进步和产业发展的不确定性加大，需要更多发挥市场机制配量资源的作用。但一些政府主管部门仍习惯于以计划管控、直接选企业或定路线、考核评比等方式支持或鼓励创新，使企业围着政府的指挥棒转，为满足政府要求而不是根据市场需求来决策。同时，在发展新兴产业时，扶持政策仍以直接补贴、点对点资助等方式为主，“规模崇拜”“一哄而上”“高端产业低端化”等现象比较突出，亟待建立公平竞争的营商环境和有效发挥市场机制对创新的激励作用。
2.政策落实不到位，协调性有待加强
近些年，创新驱动发展的重大改革设计以及各类具体政策不断出台，但政策之间不协调、不配套等问题导致部分政策落实不到位。
一是供给侧政策较多，需求端激励政策较少，对创新技术和产品的市场培育不足。我国创新政策体系着重于技术供给，重点鼓励增加科技投入，支持创新产品进入市场的政策较少。例如，政府采购政策缺乏细则，支持应用首台套装备和首批次产品的政策推广力度不够，成效不明显。有些创新技术和产品因缺乏新标准、新产品入市审批程序复杂周期长等原因难以及时投放市场。
二是部分政策因相关政策之间不配套、不协调而难以落实。如前所述，国家支持科技成果转化的股权激励政策在实施过程中面临国有资产管理限制、领导干部管理条例的细则尚未明确，以及国家有关税收政策不配套等而难以落实。
三是有些政策因设定较高门槛，受益面低。例如，研发支出加计扣除所得税政策比较受企业欢迎，但一些地方政府设置政策门槛，如要求是高新技术企业，或承担国家和省级科技项目才能享受；限制加计扣除的研发支出范围，从事研发活动人员的人工费用、知识产权申请注册等不能全额纳入抵扣范围；对免税额设立最高限额等。
四是缺乏容错机制，部分政策未能有效发挥作用。一些政府部门担心承担项目失败的责任，在选择支持对象时倾向于选择容易成功的项目，如大部分创业投资引导基金投向风险较小的发展期企业。诸多评比和考核等使创新指标化，产生政策寻租。如，现行高技术企业和创新型企业评选指标以专利数量、研发支出强度和研发人员强度为主，有些企业为了获得减免税政策而购买专利或虚报数字。
3.创新环境的基础性制度方面存在缺位
一是在市场准入方面，存在产品和技术标准不完善、市场准入标准滞后和监管方式不适应、创新融资市场发展迟缓等现象，导致新技术、新模式和新兴业态难以规模发展。如，我国节能环保、安全、质量等标准大都滞后、更新升级缓慢，特别是对新技术和产品标准的制定滞后于实际需要，导致新产品难以及时进入市场，“新动能”难以有效地替代“旧动能”。在市场准入规制上，重审批、轻监管，监管能力未能及时提升，政府常常以控制企业规模和数量设置准入门槛，导致后来者无法参与竞争，一定程度上阻碍了创新。又如，企业创新融资难，支持中小企业创新的多层次资本市场发展缓慢，远不能满足创新企业融资需要。
二是在维护公平竞争的市场秩序方面，存在知识产权保护不力、执法不严、垄断规制不到位等问题。企业普遍反映知识产权保护力度不足，纠纷处理时间长、惩处力度低、判决执行难等。尤其是知识产权侵权案件判赔额很低，甚至连维权费用都弥补不了。据有关抽样统计数据显示，97%以上的专利、商标侵权和79%以上的著作权侵权案件采用法定赔偿，平均判赔额度分别为8万元、7万元和1.5万元，诉求判赔比例不到35%。即使权利人胜诉后，也存在执行难的问题。环境、质量和安全等标准执法不严，有些地方为吸引投资或保护本地企业，放松执法，一些环境、质量和安全不达标的企业利用成本优势，以低价竞争打压守法和创新企业，导致不公平市场竞争，劣币驱逐良币。此外，我国反垄断法原则性强、修订滞后，缺乏对滥用垄断地位和不正当竞争行为的合理约束。
总体看，我国正处于经济转型的关键时期，实施创新驱动发展必须紧紧依靠体制机制改革，进一步优化创新政策，扩大创新体系开放度，营造良好的创新环境，加大制度保障，努力构建新的发展动力系统。今后一段时间的主要任务是围绕重点问题和重点任务，近期与长期相结合，深化重点领域改革完善体制机制，细化和落实相关政策，提高全社会的创新动力和能力，让创新发展从自上而下推进变为自下而上的自觉行动，提升整个创新体系的效率和质量。
国务院发展研究中心“引领经济新常态的战略与政策”课题组
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：张军扩
参加：张来明 隆国强 王一鸣 余斌
课题协调人：侯永志 刘培林 吴振宇
专题负责人：吕薇
专题组成员：马名杰 戴建军 熊鸿儒
执笔：吕薇 戴建军 熊鸿儒
