一、政策背景与问题：从“打车难”到“监管难”
由于市场垄断、供需矛盾和监管不力，许多城市都普遍存在“打车难”、“打车贵”的问题。各地政府严格控制出租车数量，使运营牌照“一牌难求”，并使出租车公司可以向运营司机收取高额的“份子钱”，甚至导致多起罢运事件。一些出租车司机经常无故拒载、甩客、拼车、套牌经营，遇到雨雪天气经常性拒载，使乘客利益得不到有效保障。在出租车公司、出租车司机、乘客三者之间，政府经常需要调停解决矛盾，但总体来说收效甚微。网络预约出租车（网约车）的兴起，特别是大量私家车加入“快车”和“专车”的行列，使“打车难”问题出现了转机。
基于互联网平台的预约出租车使许多私家车主加入到出租车行业，可以更加精准地对接供求关系，高峰期加价机制也鼓励司机更加积极地“抢单”，并为缓解“打车难”提供了创新途径。但是在既有监管框架下，网约车是违法存在的“黑车”，并因为政府监管真空而存在乘客安全隐患。与此同时，网约车冲击了传统巡游出租车的市场份额和利益格局，无异于“切蛋糕”和“动奶酪”，并导致不公平的市场竞争。因此，是否及如何对网约车进行监管，就成为摆在政府面前的一道难题。
2015年以来，中央政府有关部门就在酝酿政策和征求意见。2016年7月28日，国务院办公厅出台《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，交通运输部等七部门也印发了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，并于2016年11月1日起实施。上述两项政策的总体基调是进一步推进出租车行业改革，并鼓励和规范网约车的健康发展。这为“黑车”的合法化提供了契机，但也令出租车与网约车的矛盾日益凸显。对地方政府来说，应该如何监管网约车？如何改革出租车行业？
网约车政策是多个行动者相互角力的复杂场域，并在央地关系、政企关系、府际关系和政民关系等方面都存在张力。就央地关系来说，网约车政策是“中央放、地方紧”，地方政府在网约车政策方面有较强的自由裁量权，这使其可以在中央政策的基础上因地制宜，并推行本地化特点较强的政策。从政企关系来看，地方政府同出租车和网约车行业的关系需要厘清，并有待建立“亲近”但又“清廉”的新型政企关系。从府际关系来看，各地政府对网约车的限制，特别是对外地车辆和驾驶员的歧视，不约而同地带有地方保护主义的色彩。就政民关系而言，地方政府需要真正对民意进行回应，建立和完善符合乘客诉求的网约车政策。
从城市政府的角度来看，在制定网约车政策时面临矛盾的动机。一方面，网约车有利于缓解打车难，可以便利乘客出行。但是，大量涌入的私家车也会加剧交通拥堵，并影响城市发展。网约车的兴起创造了大量就业机会，对解决下岗职工、退伍军人和其他失业人员的就业问题大有帮助。但是，由于网约车的灵活多样性和监管难题，乘客在乘车时的安全问题也会凸显。在此背景下，地方政府是如何因应并制定网约车政策的？
二、城市网约车政策：管车还是管人？
为对各地网约车政策进行系统评估，我们通过网络搜索系统收集了中国省市两级政府的政策文本，并对这些政策的出台时间和具体规定进行了编码。截至2017年10月底，除山西、浙江、湖北、广东四省未出台政策外，其他省份都出台了出租车改革或网约车政策。其中河南省最早在2016年8月出台政策，此后在2016年底多数省份都响应中央要求发布了政策。
对中国地级以上城市网约车政策的分析显示，截至2017年10月，在297个城市中有203个城市都出台了相关政策，占比为68.35%。在中央政策出台不久，2016年底，就有近百个城市制定了本地网约车政策。（参见图1）
图1 中国地级以上城市网约车政策的出台情况
从具体规定来看，中央和地方网约车政策文件主要是对车辆和驾驶员进行规范。中央政府对网约车的车辆要求主要涉及座位数量和安全性能，包括：座位数量为7座及以下乘用车；安全性能为安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。中央政策鼓励车辆规定的本地化，即：“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”
对中央规定，各地政策基本上都会纳入，座位数量和安全性能方面的要求也是占比最高的，有超过九成的城市做出了相应规定。但是地方政府的车辆限制共有17项，除了中央的2项，地方政府增加了15项。一些要求是合理的，但是多数都是不必要的过分要求。例如，超过六成的城市对车辆的行使时间、价格、轴距等做出规定，超过一半的城市要求车牌，还有超过四成的城市规定了排气量。此外，还有少数城市对行驶里程、城市排放指标、发动机功率和扭矩、车身的长度、高度或者宽度等作出规定。
这些方面的苛刻规定使其存在“量身定做”的嫌疑，并会极大影响网约车的市场供应。中央政策鼓励“高品质服务、差异化经营”，但是在对其进行解读和细化时，各地政府却有生搬硬套的嫌疑，许多规定偏离了中央的政策初衷。（参见表1）
表1 各地政府对网约车的车辆限制
在对驾驶员的要求方面，中央政策主要涉及驾驶证和驾龄、驾驶违规和犯罪，都是为保护乘客安全而设定。中央政策要求驾驶员需要“取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录”。中央政策指出，各地政府可以规定其他条件。
在驾驶员限制方面，除了中央规定的8项，地方政府增加了8项，共计16项。对中央政策规定的8项要求，接近或超过九成的城市都予以沿用。地方政府的有些新增要求是合理的，但是许多都带有身份保护和地域歧视色彩。比如，有75%的城市对户籍或居住证提出要求。超过七成的城市对驾驶员的年龄提出要求，还有过半的城市要求从业资格证和考试合格。此外，还有一些城市对驾驶员的健康情况和文化程度提出要求。
从维护乘客安全的角度来看，驾驶技能和违法犯罪记录都是需要考量的方面，但在户籍、年龄、学历等其他方面的要求则有矫枉过正的嫌疑。（参见表2）
表2 各地政府对网约车的驾驶员限制
在对车辆和驾驶员的要求方面，城市之间存在较大差异，一些城市在两个方面都有较多要求，而另一些城市则只是在某个方面有严格要求。总体来说，在地方政府对车辆和驾驶员的限制之间存在较强的相关关系。（参见图2）
图2 地方性网约车进入门槛：对车辆与驾驶员的限制
那么，地方政府的网约车政策是管人还是管车？我们统计各地对车辆和驾驶员的总要求条数，扣除中央政策中的“规定动作”（涉及车辆的有2条、涉及驾驶员的有8条）以后，以地方政府“自选动作”的中位数为依据，划分网约车政策对车辆和驾驶员的要求严格程度。从典型城市的网约车政策来看，大致可以分为四类：
其一，车辆方面要求松、驾驶员方面要求松的城市，共计62个（占31%），包括昆明、三亚、洛阳、苏州、沈阳、贵阳、西宁等。这些城市的交通压力不大，但存在较强的公共交通需求，所以适合鼓励网约车发展。
其二，车辆方面要求松、驾驶员方面要求严的城市，共计47个（占23%），包括天津、大连、郑州、太原、兰州等。这些城市主要的出发点是限制人口涌入和确保驾驶员不对乘客造成安全风险，但对车辆的要求并不严。
其三，车辆方面要求严、驾驶员方面要求松的城市，共计33个（占16%），包括武汉、呼和浩特、哈尔滨、深圳。这些城市主要通过政策限制外地车辆进入本地，避免导致交通拥堵。
其四，车辆方面要求严、驾驶员方面要求严的城市，共计61个（占30%），包括北京、银川、厦门、杭州、广东、石家庄等城市。这些城市在两个方面都比较严格，对网约车的限制也较强。
三、什么驱动了城市网约车政策？
各个城市政府出台的网约车政策存在较大差异，那么是什么因素导致了这种格局？从各地政府网约车政策的出台情况、出台时间和严格程度来看，有许多因素可能会产生影响。
首先，传统出租车行业的利益诉求可能是值得关注的因素，因为网约车对其市场格局产生了较大冲击，而出租车司机可能通过利益抗争等方式对地方政府施加压力。一些城市的出租车司机集体罢运，抗议政府对网约车“不作为”，迫使地方决策者不得不考虑约束和限制网约车的发展。出租车行业是许多城市集体就业的主力领域之一，地方政府需要考虑网约车过快发展引发传统出租车司机集体不满，进而对当地社会稳定的威胁。
其次，地方政府在发展和限制网约车方面存在多元动机，包括缓解交通拥堵程度和创造就业。如果当地交通拥堵严重，发展网约车可能进一步加剧交通问题，因为会吸引本地和外地的私家车涌入市场。从创造就业的角度来看，如果当地失业率较高，那么政府会对网约车施加宽松的监管，以通过网约车带动新型就业。
最后，从民众需求来看，如果地方政府考虑民意，可能会通过网约车缓解打车难问题。这同当地出租车的保有量有关，也受当地公共交通发展状况的影响。如果当地出租车保有量较大，那么发展网约车的必要性将较低，地方政府对网约车的限制也会较高。同理，如果当地公交车和轨道交通的供应量充分，那么网约车也并非地方政府的首选。
我们收集中国近300个地级以上城市2015年的数据，研究这些因素如何影响网约车政策是否出台、政策出台的时间早晚、对车辆和驾驶员的监管严格程度。我们统计了网约车政策出台前当地出租车司机是否罢运，发现这方面的因素的确会影响网约车政策出台。共计67个城市爆发出租车罢运，其中56个城市（占84%）都出台了网约车政策，没出台的只占16%。
在出租车司机罢运的城市，地方政府更有可能对网约车驾驶员施加更严格的限制。这可能是因为，许多出租车司机认为网约车是“什么人都可以开”，政府没有尽到监管义务。取缔黑车同时提升网约车驾驶员的准入门槛，可以缓解出租车行业的怨气和反弹。
以万人出租车拥有量来衡量当地的市场供给情况，研究发现，在万人出租车拥有量较少的城市，地方政府更有可能出台网约车监管政策。这可能是因为在万人出租车拥有量较少的情况下，出租车市场还有较大的发展空间，政府为了回应乘客的需求而鼓励网约车发展；在出租车供应充分的情况下，政府会设置进入壁垒，避免供过于求而引发市场恶性竞争。以人均道路面积来衡量交通拥堵情况，研究发现，在城市交通状况较好的城市，地方政府更有可能出台限制网约车发展的政策。这意味着政府更喜欢“锦上添花”而不希望网约车“添堵”，即避免因发展网约车而恶化交通拥堵状况。
从公共交通发展情况来看，万人公交车拥有量不影响网约车政策，万人轨道交通里程数同城市政府对网约车车辆的限制有关。轨道交通发展较好的城市，对网约车车辆的要求也较低，这可能同网约车与轨道交通存在互补性有关。行政级别越高的城市，越有可能对网约车车辆提出严苛的限制。直辖市、副省级、省会城市等区域中心城市存在较强的磁铁效应，会对网约车车辆设定较高要求，避免外地车辆涌入而导致交通拥堵。此外，人口较大的城市，也更有可能出台网约车政策，以适应居民出行需求。最后，城镇登记失业率不影响网约车政策的采用和内容，这可能是该指标未能真实反映当地就业情况。
上述研究显示，中国城市网约车政策的出台受到许多因素的综合作用。中央政策为地方政府提供了自由裁量权，但却可能被误用。地方政府并非无理性地监管网约车，相关政策的出台是出租车行业利益、乘客需求和政府动机等因素综合作用的结果。
四、国际经验
网约车是营利性的分享经济，对这种自组织或自治性的经济业态，目前共有五种治理类型：默许、恐吓、明令禁止、建立框架与积极网络管理。以下对这五种不同的治理类型在世界不同国家和地区的实践做简要介绍。
其一，默许/监督：主要意味着政府没有明确网约车运营公司的定位，而是监督其运营，并不干预其发展。该治理手段主要适用于网约车运营的起始阶段。以新加坡为例，在优步运营的初期，政府默许并允许其运营，将其定位为科技公司而不是交通企业，并借助网约车缓解高峰期交通压力。2012年，网约车公司滴滴开始在中国提供交通服务，中央政府一开始对其采取观望状态，并默许其运营。
其二，恐吓/震慑：主要意味着政府使用震慑手段来治理网约车。当网约车的发展可能带来一些消极社会影响时，政府通过行政手段来震慑其发展。这种治理手段显示政府挣扎于不同的利益相关者之间，对网约车的经营与发展没有形成明确态度。在香港，政府对网约车态度暧昧。多数情况下，网约车私下运营，政府睁一只眼闭一只眼。但是，当出租车司机走上街头向政府施加压力时，政府偶尔逮捕网约车司机，以警示网约车的违法运营，并对出租车司机进行安抚。
其三，取缔/明令禁止：该治理手段意味着政府对网约车的运营态度明确，即强行制止。欧洲的许多国家（如德国、荷兰、意大利、英国等）、韩国首尔、中国台湾等都对网约车明令禁止，对违法运营者予以取缔，主要原因是违法运营、存在安全隐患、不公平竞争等。一些典型国家与城市的做法详见表3。
表3 若干国家、地区与城市禁止网约车运营的实践
其四，建章立制：这意味着政府通过设立规则、颁布法令与设定制度等对网约车的运营进行规制。美国的一些州和城市（如纽约、芝加哥、加州）、澳大利亚、新加坡等都采取框架式监管模式，即网约车必须纳入政府监管体制。政府对网约车的车辆和驾驶员提出不同程度的要求，达到要求后就可以合规运营。相关做法详见表4。
表4 不同国家与城市规制网约车的制度框架
其五，积极进行网络管理：这意味着政府采取积极的治理战略，对不同利益相关者之间的关系进行协调，从而建立共识、实现多赢。这是一种理想的共同治理模式，通过整合利益相关者的利益关系，凝聚共识，共同承担治理责任。在治理网约车过程中，新加坡政府近来采取该策略，通过政策调整和优化，使网约车可与出租车“平起平坐”，并推动二者融合发展。
需要说明的是，这五种不同的治理战略为我们理解网约车治理提供了一个分析框架。在实际治理过程中，不同的治理手段可能被同时采纳，或者政府在不同阶段采取不同治理战略。目前，中国的很多地方政府采取第四种治理战略，即将网约车合法化并建立监管框架。但是，正如我们前面所说的，各地政府对网约车的车辆和驾驶员提出了不同要求。
五、政策建言
基于上述研究和国际经验，对中国城市网约车政策今后的改革和创新提出如下政策建议：
首先，共享经济需要治理，忽略或者阻止都不是合适的战略。一方面，政府需要采取措施，最大限度制约共享经济的负外部性。另一方面，共享经济具有弥补政府公共服务供给不足的潜力，因此有理由得到政府的鼓励与支持。为推动以网约车为代表的共享经济的发展，各级政府需要加强政策合规性审查，以减少严格监管可能带来的消极影响。同时，对存在明显身份歧视和地方保护主义等违反市场经济原则的政策要予以取缔。特别是要严格审查一些“杀伤力”较强的政策要求，比如户籍和车牌方面的要求就具有很强的市场保护作用。这样一来，网约车才能有一定生存与发展空间。
其次，政府需要进行积极的网络管理，对不同利益相关者之间的利益进行整合与调整。比如，政府可以考虑进行出租车行业改革，推动网约车与出租车行业的混业经营。出租车行业长期存在的牌照垄断、剥削式经营等痼疾，使其难以适应技术发展和社会需求。政府应探索传统巡游出租车的“互联网+”改革，加快同网约车的混业经营。通过政府的积极网络管理，网约车企业与出租车企业可以互相学习、互相竞争，共同发展，以最终提升公共服务的质量。
第三，政府需要强化执行力，确保不同利益相关者遵守互动规则。在网约车治理过程中，地方政府、网约车公司、用户、出租车企业、网约车司机、出租车司机等都有不同的利益取向，政府不仅要明晰行为主体之间的互动规则，更要保证规则能够得到有效执行。我们的研究显示，一些地方政府虽然出台了网约车政策，但是那些政策并没有被认真执行。比如，网约车公司仍然给一些不符合政策规定的网约车司机派单。如果政策仅仅停留在纸面上，而不能有效引导利益相关者互动，那么网约车就难以有序发展，也难以让出租车行业和乘客满意。
最后，政府需要逐渐适应自下而上的社会自组织力量的崛起，探索使用合作性的治理风格来实现共赢的局面。快速发展的互联网对社会力量的重新组合提供了可能，政府需要不断适应新的情景，不断调整自己的治理战略，以更好地增强其治理能力与治理弹性。以网约车为例，我们建议各级政府应与网约车平台展开积极对话，将各自不同的顾虑、担忧表达出来，同时也广泛吸纳来自不同群体的意见、观点与看法，通过平等的互动、协商与学习解决争端，最终实现公共价值与公共利益。
（感谢南京师范大学公共管理学院硕士生寇威威、本科生周璐，中国人民大学公共管理学院本科生韩翘楚、张浩对本研究数据收集提供的支持）
