在当前中国的快速城市化进程中，存在土地城市化快于人口城市化的现象。而在土地城市化的过程中，新城新区的面积和数量快速增长。地方政府普遍把新城新区建设作为城镇化的抓手和突破口，但在总量上却导致新城新区规划标准高、投资规模大。大规模建设的新城缺乏可支撑的产业和人口，难以实现规划目标，导致地方政府财政压力增加，债务风险加剧。
城市扩张是经济发展的结果。新经济地理学表明，城市经济中存在分享固定投入（sharing）、劳动供求高效匹配（matching）、厂商和劳动力之间相互学习（learning）三个规模经济效应，使得密度与距离两个变量成为影响城市发展效率的重要因素。高人口密度和接近市场有利于发挥高效率的分享、匹配和学习效应，从而使城市能够避免浪费土地资源。
无论是城市的扩张还是新城的建设，本质上是将农业用地转化为城市用地的过程。在一个竞争性的土地市场上，任何一块土地都会分配给能支付最大租金的人。在一个单中心城市，各产业依据其所能支付的土地价格自市中心向外分布于城市的不同区位，城市的边界最终收止于地块租金等于支付农业用地租金的位置。城市人口增长、生产效率提升、居民收入提高，产生了对城市居住和生产生活不断增长的用地需求，提升了城市中心地块的产出价值和稀缺程度；而通讯、通勤、运输工具等技术发展方便了人们的职住分离，降低了城市生产生活的成本和地块区位的重要性。产出和成本两端的不断变化，推动了城市边界的扩张。
在城市规模的不断扩张下，根据“中心-外围”城市体系理论，对单中心城市来讲，当产品运输成本足够高或者产品的产出规模经济较低时，随着人口的增长和离中心城市距离的增加，地块的市场潜力不断增长，城市会在市场潜力足够高的外围地块出现次中心。
由于价格机制不健全、产权保护不规范、城市规划不科学，中国当下的城市扩张和新城建设出现了一些低效率现象。
首先，土地交易未能实现依市场供需关系匹配。土地利用效率较高的东部地区建设用地指标反而被收紧，土地利用效率不高的中西部地区建设用地指标富余。中西部地区的地方政府出于追求经济增长和财政增收的目的，将大量土地超低价出让，致使土地利用效率低下。
其次，现行土地制度中缺乏有效的产权保护，征地价格低廉。在土地公有制下，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，当农业用地转为城市用地后，由地方政府将地块使用权出让给投资方，并对原土地使用者提供相应补偿。现行征地制度是在计划经济下形成的，以征收地块的农业年产值作为补偿基准，而不是以地块潜在的市场价值作为补偿标准。即使近年来各地已提高了征地补偿标准，但这个标准仍远低于土地的实际价值。比如，即使在经济较发达的浙江省，2014年新执行的征地补偿标准中，耕地、其他农用地（除林地以外）和建设用地的一类地区最低补偿标准仅为5.4万元/亩，远低于土地被征用后的商业价值。
最后，缺乏科学的土地规划。政府仅须对市场机制无法调节的不具排他性的公共土地资源（如公园、绿地等）做出合理规划，而应将其他排他性的地块交由市场机制配置。但现实情况是，国家总体层面的土地资源未按照市场供求规律来配置。2003年后，在人口大量向东部沿海地区集中的同时，建设用地指标配置却相对倾向于中西部人口流出地。2009年之后，随着经济增长速度下滑，政府用刺激投资的方式来拉动经济增长，建设新城成了一个手段，结果导致大量新城建设在中西部人口流出地。
二、新城建设的现状与趋势：数据分析
本研究将新城新区定义为：承载一定规模人口，并为这些人口提供较完整的城市生产生活功能的具有较清晰边界的片区。故本研究所统计的新城数据是具有较为成熟的城市综合服务功能的新城新区，不包含工业园区、大学园区、科技园区等“功能单一”的片区。
本研究手工搜集了截至2014年年底在建或建成新城的规划，建立了全国281个地级及以上城市（不含直辖市、拉萨、近年新设市）及其所辖县已开建新城新区的规划数据，包括规划面积、规划人口、新城区和主城区间的距离。规划面积和规划人口的数据来源于新城区管委会网站的新城概况。若该新城没有管委会网站，则从该市的总体规划和省市官媒报道中摘录。新城和主城区距离则是由百度测距得到的新城管委会（建设指挥部）到该市政府的距离。若该新城未设管委会，则用新城地标建筑代替；若该市政府已搬离主城区，则使用主城区区政府代替。
根据按上述标准搜集的数据，全国281个地级及以上城市（除京、津、沪和拉萨）中有272个城市有在建或已建设完成的新城新区。
遗憾的是，新城建设并没有实现土地的高效利用。新城特征的统计分布如表1所示。在可以找到新城规划数据的样本中，新城新区规划面积加总达6.63万平方公里，规划人口达1.93亿人，平均每个城市建有2.5个新城。
表1.新城特征的统计分布。数据来源：作者收集和处理
而且，在当前的土地制度下，城市的边界、新城的选址和规划都偏离了土地的有效利用状态。新城的平均规划人口密度为8090人/平方公里，仅为2000年全国平均城市人口密度的63.5%。新城规划得非常大，平均超过42万人和100平方公里，而且建设得离所在老城特别远，平均距离达到25公里。特别是2008年全球金融危机后，地方政府普遍将新城建设作为了遏制经济下行的手段，地方政府获批的新城规划数量和面积增长迅速（2008年281个城市已开建新城面积总和为1.76万平方公里，2014年扩大到6.63万平方公里）。
由于新城建设包括大量地方政府举债进行的基础设施投资，新城规划是否高效关乎新城未来的发展前景。全国各地方城投债发行量和新城新区设立的历年情况如图1所示，可以看到，用城投债度量的地方政府债务增长趋势是与新城建设相一致的。
图1.截至2013年全国各城市城投债发行和新城新区开建的分年情况。
研究发现，规划密度更高、距离主城区更近的新城更具效率，能通过其自身的经济增长和税收收入，帮助地方政府偿还前期债务，降低地方政府负债率；而2009年后地方政府大规模的新城建设，忽视了新城规划的重要性，建设了大量规划标准高、投资规模大、远离主城区的新城，并且大量新城建设在人口流出的中西部地区。规划密度低、远离主城区的新城建设推高了地方政府的负债率，特别是中西部地区、中小城市和人口流出地的负债率。
现代经济学研究表明，良好的产权制度对实现经济繁荣有重要作用。好的社会制度同时具有两大作用：支持私人契约关系，对政府和其他利益集团不利于民众的行为进行限制。大量文献佐证了，“把权力关在笼子里”促进了经济增长。
产权制度的完善有利于资源在市场交易中实现有效配置。如果土地产权明晰并且得到了有效的保护，开发商和初始土地产权所有者可以自由交易，那么被征地者无法要求获取超额收益，否则开发商会选择其他地块；而开发商也无法压低租金，否则会有其他竞争者进入。是故，完善的土地产权保护制度能保障土地资源在市场交易中被有效配置。有研究发现，有效的土地产权保护方便了土地交易，促进了投资，提升了农地生产效率。在中国，农地确权促进了土地流转，优化了土地配置，提升了土地利用效率。
尽管新城规划和建设总体上存在低效现象，中国不同城市建设新城的效率仍然有很大差异，与当地的土地产权保护有关。由于在土地一级市场上，地方政府拥有很强的“谈判能力”，使得征地成本被压低，进而使土地出让价格被压低，这样，价格机制便难以引导土地资源的有效利用。反之，在土地产权保护较好的城市，征地成本和土地出让价格更接近土地的边际产出，使得地方政府采取了更有效的新城发展模式。
制度是长期形成的，具有很强的韧性和稳定性。历史上的制度会通过影响当前的制度环境，从而对当前社会的各个方面产生影响。
即便是在计划经济时期，南方地区仍较北方保留了较多的市场经济活动。上世纪七十年代初，南方地区的一些生产队就有推行家庭联产承包生产的举措，这在当时是很冒风险的，既反映了当地民众发自内心的呼声和对产权的渴望，也有赖于当地政府的接受。等到七十年代末全国范围内开始推广家庭联产承包责任制的时候，南方地区更早正式实施了这项粮食生产方式的转变。
因此，实施家庭联产承包责任制的时间节点能较准确地反映出各地区土地产权保护传统的强弱。本研究选取各地实施家庭联产承包责任制的时间先后顺序作为衡量当地土地产权保护传统的指标。
表2.经调整后的家庭联产承包实施时间最早和最晚的10个城市。数据来源：作者搜集和处理。注：由于家庭联产承包实施时间并不能完全反映土地产权保护，在本研究中，我们用上世纪二三十年代的自耕农比例作为土地产权保护的工具变量。经自耕农比例调整后的各城市家庭联产承包实施时间的指标能更准确衡量各城市的土地产权保护传统状况。本表中所列的是调整后的承包制实施时间最早和最晚的10个城市。由于家庭联产承包责任制实施时间和自耕农比例存在数据缺失，本表所比较的城市仅包括能同时获得上述两个数据以及新城建设数据的城市。表中南平和榆林分别是家庭联产承包实施时间最早和最晚的城市，其他城市排序先向右，再向下。
一个地方的社会制度是有其历史传承的，基于这种认识，我们用家庭联产承包责任制实施的时间作为农村土地产权保护传统的度量。良好的土地产权保护是价格作为土地价值发现功能的保障，使得交易价格接近于土地价值。在不完善的市场机制下，一个城市拥有越好的土地产权保护，土地配置越趋于市场竞争，其土地初始所有者越能获得较高的土地补偿，地方政府的征地成本也越高，进而使得土地出让价格也越高、越接近于地块价值。
四、研究结论及政策启示
利用一套手工收集的城市层面新城建设面板数据，并与城市层面的土地产权保护传统变量进行匹配后，本研究证实，在控制了城市土地的产出效率和其他特征后，土地产权保护传统越好的城市，其土地出让价格越高。
进一步地，关于新城建设的模式，本研究发现，家庭联产承包责任制实施的时间越早，这样的城市土地产权保护传统越好，这些城市的新城规划面积更小、密度更高、离主城区更近。特别是，2009年之后，当建设新城被普遍用来作为遏制经济下滑态势的手段，在土地产权保护良好的城市，其新城的规划和建设更有效率，从而使得之后的政府负债率有所缓解。
值得注意的是，在经济平稳运行时，地方政府还相对会结合本城市实际发展需求考虑新城建设项目，将产出和效率纳入新城规划的考虑因素中，这时土地产权保护传统对新城规划并未起到突出作用。而2009年之后，当地方政府面临经济下行态势，需要进行大规模经济刺激时，效率和可持续发展往往不再是地方政府决策时的重要考量，此时良好的土地产权保护传统对新城规划的效率就具有重要保障作用，部分缓解了新城发展缺少内在潜力和有效支撑的问题。
新城建设本质上是经济发展中城市的扩张行为，应遵循经济规律。本研究发现，土地产权保护传统这一制度性因素对中国城市发展模式有重要的影响，产权保护的优劣程度影响了城市扩张对经济规律的遵循程度。城市是国民经济增长的载体，城市化水平的持续提升是国家实现现代化的必由之路。要实现这一目标需要对土地产权的良好保护，以形成反映土地价值的价格体系，进而形成高效的城市发展和区域经济增长格局。
本研究以中国的新城建设模式为例，再次印证了制度对经济运行效率的重要性。良好的产权保护不仅使价格更接近资源的价值，使资源得到有效配置，同时能够及时限制政府做出低效的经济决策。这对正在逐步建立现代经济制度的发展中国家具有重要的借鉴意义。
（本文原刊于《经济研究》2018年第6期，原题：“制度与城市：土地产权保护传统有利于新城建设效率的证据”。作者对原文进行了较大篇幅改写，具体技术细节请参考原文。经授权刊用。）
