在苏联解体20年之后，美国仍然在努力理解为成功所付出的代价以及由此引发的结果。
冷战结束后，自鸣得意的胜利主义者和公众对美国的政治制度和政治精英产生了一种普遍的信心，认为未来的发展趋势是积极的，延续美国一直以来的政策既恰当又稳妥。从而形成的社会气氛是，美国的大多数公众很少关心政治，他们更关注于自身的家庭、工作或者其他个人利益。
美国公民较少关注政治的情况强化了冷战时期形成的共识，即将国家安全和外交事务交付给政治家和外交政策精英。这些外交官、军界人士、贸易专家等精英倾向于保持冷战时期使美国得以获胜的外交政策。此种政策选择意味着，美国要为维护国际自由秩序承担不成比例的责任。
这种自由秩序由所谓的“自由世界”发展而来，1991 年苏联解体以后扩展至数国家。这种趋势的内在不平等被美国公民忽视或接受，因为这被视为有助于美国的安全和繁荣。这使得美国的外交政策既稳定又可预测。
当然，有的国际关系行为体都喜欢或支持美国的目标和政策，但是他们可以预测并适应美国的外交决策。现在，这种情况已经发生变化，或者更确切地说，要理解或者预测美国会做什么或者想要实现什么目标不再那么容易。
这令国际社会普遍感到不安，一些人希望美国政府可以尽快回归到之前的政策行为模式上来，另一些人则认为美国已经衰落，不再能为国际体系提供领导力和稳定性。在笔者看来，美国的外交政策会变得更加稳定和可预测，但是不会简单地延续过去的外交政策。
对于目前美国外交政策的状态，无论是特朗普总统的支持者还是批评者，都倾向于把绝大部分责任归咎于总统拒绝接受前任们所遵循的政策逻辑。特朗普自然是反建制的，但把其作为简单归因于背弃传统或无知，则是忽略了时代背景——即当今世界与二战后美国外交核心要素形成的时代已经截然不同，巩固那些政策的共识也不复存在，特朗普总统或任何继任者都不可能简单地回归到过去有效的外交政策之中。
恢复美国外交政策的明确性、一致性和可预测性，是一项紧迫但可实现的战略目标。而为21世纪的国际体系描述一个清晰的愿景，制定一套可行的战略，并形成新的共识以支持这一战略，则要困难得多。
曾经，在这个分裂和动荡的世界中，美国被认为是既稳定又可预测的堡垒。即使在美国国内政治动荡的时候，就像20世纪60年代、70年代那样，美国的外交政策也保持了显著的稳定，其目标和手段基本没有发生变化。
理解美国外交何以保持稳定，需要考察国际体系、美国的经济状况、社会状况，以及公众对政府的看法四个方面。
第一，国际体系。冷战期间，美国主导的“自由世界”与苏联领导的社会主义阵营之间系生存性竞争关系（existential rivalry）。对美国来说，这场无所不包的斗争及其后果是唯一最重要的安全关切，与此相比，其他一切都无足轻重。美国尽管有时在国内问题上分歧严重，对外交领域的某些具体对策和举措也有争议，但是尽一切所能避免在冷战中被打败和在核战争中被消灭的共识是深刻、广泛并且强烈的。
在美国看来，“自由世界”与“社会主义阵营”之间的竞争永无止境，必须通过战略威慑和缓和（关系）来加以管理。它通过优惠输出军火、市场、培训和技术的政策来加强与同盟国的关系，并吸引不结盟国家。这些政策工具和劝诱产生了理想的结果：战略稳定得以保持，盟国的繁荣与稳定得以加强，美国的繁荣得以促进。美国国家安全政策的有效性有助于外交政策免受美国国内政治变化的影响，能够保持高度的连续性和可预见性，使盟国安心并有效威慑对手。这反过来又强化了美国国内将国家安全事务交付行政机构管理的共识，有利于外交政策的延续性。
尽一切所能防止在冷战中失败——理查德•尼克松对中国的开放即是这一长期承诺的逻辑延伸。当尼克松和基辛格抓住机遇通过改善与中国的关系限制苏联时，此举震惊了包括日本在内的许多国家，也令美国公众感到吃惊，但并没有在美国引起争论或反对。
1970年代末，卡特总统看到制约莫斯科的更好机会，即支持中国的改革开放战略，使中国通过现代化建设和以出口为导向的经济增长获得财富和实力。美国公众再次理解并赞同了这一战略逻辑。
概言之，尼克松和卡特的政策行为，是为了在与苏联的持久竞争中增强自身的权重，并为此进行了战术调整。如此概述美国的政策并不会降低中美和解并建交的重要性。美国为中国加入自由国际秩序而欢呼，政治家和外交人士宣说一个新时代的到来，但这并不妨碍美国继续奉行二战结束以来的既定政策。
第二，美国经济状况与中产阶级。上世纪五六十年代，美国大力投资教育、科研及基础设施，以对抗苏联在数量上的优势。这一政策工具催化了美国的技术领先，使美国企业在基于规则的“自由世界”经济秩序中保持活力与成功，也造就了投资者与工人共享利润的企业文化。
伴随经济的增长，数千万的美国家庭跻身中产阶级，他们购买住房，并不断改善自身的生活方式。美国的经济经历了正常的起起落落，但直到2000年，美国公众的生活还是美好的，并有希望会变得更好。在经济福利方面，联邦政府的政策和制度似乎也运转良好。
经济繁荣增强了个人安全感。工作有保障，有能力购买住房并养活自己和孩子，并且相信未来孩子会比自己拥有更多的机会、财富和工作保障，这些状况和预期使美国公众普遍感到安全。虽然自动化和低技能的工作机会流向了海外，造成了短期的痛苦和失望，但是人们很快又在新兴的或正在发展的行业中找到了工作机会。未来看起来仍然很光明，对大多数美国人来说，社会体系仍然运作良好。既然如此，也就没有必要更多地监督政策审议，或是寻求改变现状。事实上，也没有必要过于关注政治。
第三，美国社会状况。伴随生活水平的稳步提高，美国社会动荡也达到较高水平，变革美国内政的诉求愈加强烈，这与在外交政策上的稳定共识形成鲜明对比。事实上，正是繁荣的经济和有效的外交，为美国公众的一些诉求提供了安全边际，例如要求要求投票权，建立更好的社会公正体系，拥有更清洁的空气和水，促进老年人的健康保健，等等。
这一阶段，除了越南战争，即便最具分裂性的国内问题（如种族平等和公民权利），都没有产生国际影响。换句话说，美国公众可以通过上街游行或投票对政府施加压力，而不用担心这样做会危及美国的安全。抗议和示威广泛存在，有时甚至是暴力的，各方的情绪都很激烈。但是大多数分歧与党派无关。一些分歧是以阶层为基础的，另一些则是以地区为基础的，还有一些则是以经济逐利为原因。
第四，政府的表现。1950年至2000年间，美国公众对政府的信心远高于现在。他们信任政府在有关国家安全和外交事务上的决策，而美国成功避免了与苏联的冲突并最终在冷战中胜出，似乎也证明了政府是值得信任的。经济方面同样如此，政府的决策被认为是孕育了经济繁荣，为千万家庭带来了实实在在的利益。
在社会领域，华盛顿通过一系列里程碑式的法案回应公众诉求，包括1963年的《清洁空气法》、1964 年的《民权法》、1965年的《投票权利法》、1965年引入的医疗保险（高龄和残疾美国人的医疗保健），以及1972 年的《清洁水法》。这反过来又强化了美国社会的一个广泛共识，即政治体系能够发挥作用。
至于越南战争，尽管没有达到很多人期待的程度，但美国军队到底是回国了。1973 年，美国国会在通过《战争权力法》，限制总统在没有国会批准的情况下发动战争的权力。
可以说，直到2000年，多数美国公众在多数时间、多数地点对国家经济形势感到基本满意，普遍认为政府运转良好，而政府为维持和平以及防止战略对手获胜所做的一切努力，也都是可以接受的，因为这些政策是有效的。对政府表现的普遍满意，产生了对政策连续性的固定偏好，这符合美国“不破就不修”的理念。
但是，到21 世纪第一个十年结束为止，在所有这些领域的满意和信心已经大为减少，几乎濒临消失。
冷战结束了。它的终结颠覆了美国过去50 年外交政策的主要逻辑。这种影响不是立竿见影的，苏联已经不复存在这个事实过了很多年才被接受。更重要的是，技术变革和全球化打破了长期存在的关于国际机制以及美国地位的假设。许多人们习以为常、以为会将影响到未来的事实，似乎已经一去不复返。发生在各个层面的变化，在2016年美国大选中汇聚，令观察者们感到迷惑、沮丧，甚至有时被误导。
过去30 年，国际社会发生了根本性的变化。从美国的角度来观察，大部分变化及其效应是积极正面的——西方资本主义民主与苏联社会主义之间不可调和的竞争结束了，国际社会比以往更和平、更繁荣，政治问责制在全球范围内扩展开来；非国家行为体施行的恐怖主义，取代核战争成为美国最紧迫的安全关切；就冷战时期的最高优先目标而言，事态已经朝着正确的方向发展，对于美国及其盟国，以及美国所建立、维持和拓展的国际秩序的威胁大大减少了。
国际体系的融合和相互依存程度超过以往任何时候，越来越多的国家和人民得益于以规则为基础的自由秩序，越来越现代化和越来越繁荣的国家减少了对美国的保护和经济的依赖。值得一提的是，这些国家的繁荣并没有以牺牲美国、美国企业或大多数美国公民的利益为代价。中国起飞将近40年，印度、巴西等经济提速也有25年了，美国经济占世界的份额仅仅下降了几个百分点，并且人均收入高于从前（原因是美国人口现在只占世界总人口的4.5%左右）。
美国社会经济仍然表现良好，但许多美国人的判断却发生了逆转，他们认为，情况正变得越来越糟。对美国公众而言，重要的是能够找到有意义、有回报的就业机会，使他们能够享受舒适的中产阶级的生活水准，并为子女提供一个更美好的未来。同时，社会的公平机制也很重要。一些人挣得比别人多，不是不能容忍，但前提是所有人都能够挣得足够舒适的生活，而且每个人都能获得公平的利益分配。
对于数以千万计的美国人来说，现行体系已不再向他们提供预期中的利益，甚至与他们的利益相左。而他们没有预想到这种结果。数据显示，美国工人的收入30年来基本停滞不前，而富人却愈加富有。少数人从中产阶级上层上升到富裕阶层，与此同时，大多数人的生活却处于日益紧张、乃至难以接受的境况之中。
美国工人的收入和期望值相悖，并不是过去十多年来唯一改变的事情。事实上，上述四个领域的现实和观感都与过去大不相同了。而所有这些变化，都在侵蚀或毁坏美国外交政策稳定性的支柱。
（一）国际体系。冷战结束后，国际社会虽然更繁荣、更和平，但也变得更加分裂和多样化。冷战虽然在许多方面是令人担忧和充满危险的，但两大集团的竞争却是明确而稳定的，某个国家是敌是友，抑或与安全无关，答案都是相当明确的。
此外，冷战期间安全和经济集团之间有着相当大的重叠，美国的盟友同时也是世界经济自由秩序的一员，而美国的敌人几乎不能进入美国的市场，获得美国的资本和技术。1978 年以后，中国在不是美国盟国的情况下成为这个经济秩序的一员。
上世纪90年代初，美苏互斥的两极格局带来的明确性开始消失。“自由世界”集团失去对手，成为仅存的群体，现在已经包含了几乎所有国家。对外关系在“朋友”和“敌人”之外，还出现了“亦敌亦友”的类别，经济关系则包含除了参与同一生产和供应链之外，几乎没有任何共同之处的多数国家。国际上的一切变得越来越复杂，越来越难以管理。
此外，不断老化的国际机构正在失去效力，越来越多的政治活动发生在国际机制之外，国际问题的范畴扩大到传染病、人口贩运、温室气体排放等领域。开展多边业务的企业之间的竞争，使得相关的劳工政策、税收政策和环境政策（包括其他因素）等成为影响美国国内经济的因素。而这些公司董事会（而非美国政府）的决策，决定了人们是获得还是失去工作的机会。
总之，苏联的解体削弱了美国关于国家安全的共识，人们开始质疑，是否仍需要延续原有的外交政策以威慑和击败已经不复存在的敌人。与此同时，其他一些国家，尤其是美国的盟友，变得越来越强，这也迫使华盛顿不得不重新评估并修正被认为是对战略伙伴更加有利的一些政策安排。
（二）美国经济状况与中产阶级。美国工人的工资水平在1980年代达到高位稳定的状态，此后基本停滞不前。工资增长趋于平缓，似乎是经济周期中的“正常”现象，一开始，这并没有引起美国公众的迫切关注，他们以为滞涨只会持续较短一段时期。但是，预期中的工资迟迟没有到来，终于酿成经济、政治上的不满。
美国的经济体量持续增长，但财富越来越多地集中在越来越少的人手中，富人愈加富裕，中产阶级的收入却停滞不前。少数人和多数人之间的差距日益明显，日益让人难以接受，美国公众要求政府对此采取措施是可以理解的。作为回应，国会通过立法给中产阶级减税，实际上却给巨富豪门带来了不成比例的好处，政策的效果可谓南辕北辙。2017年下半年，特朗普政府和国会出台了大规模减税政策，实际上加剧了美国收入不平等的问题。
在美国经济体量增长的同时，增长的速度也在持续放缓。其中的原因有很多，如基础设施老化、教育和技术培训计划不足，以及来自其他国家企业的竞争等等。所有这些问题都没有短平快的解决方案，有些责任在于个体，但总的说来，企业、地方政府和联邦政府都难辞其咎，必须共同承担责任，并寻求解决方案。但在今天的美国，政治人物们倾向于把责任归咎于其他国家的不公平竞争和“不明智”的贸易协议，而不是承认美国政府没能采取有效的政策措施加以补救。
（三）美国社会状况。贫困和中产家庭的经济困境，是2016年美国大选的一个中心议题。但这只是令选民感到不满的部分原因。同样重要的是，美国日益加剧的社会不平等，这令许多人的经济困境变得难以忍受，进而影响到他们的投票取向。目前，占人口1%的美国富人在国民收入中占据了非常大的份额，并且这一份额还在增长。和许多其他国家一样，美国经济精英有很大的政治影响力，他们拒绝进行可能损害其经济财富和社会地位的改革。
（四）政府的表现。通常，多数美国人并不关心政治。这不是说他们冷漠或对政治不感兴趣，而是说他们对美国的政治运行有信心。正常情况下，美国公众将政策决策委托给政治人物，不会过多关注政治纷争，或是参与到改变政策或政府行为的行动中。但在非常情况下，当政策机制无法有效回应公众的诉求时，美国选民就会直截了当，通过选举投票更多地参与到政策决策过程中，而这就是2016年大选以来正在发生的情形。
2016年美国大选堪称“完美风暴”，根源在于选民对美国安全及外交政策是否仍明智有效、增长前景是否仍可预期，感到怀疑。对很多选民来说，不满情绪来自停滞的或者不断恶化的生活水平，以及对政府没能缓解很多社会问题的失望，他们认为美国的政策体系没有按照应有的模式运转。党派纷争在国会制造的政策僵局印证并强化了这种认知，继而加剧了选民的不满情绪。这种情绪就像经典电影《网络》中，新闻主播霍华德•比尔（Howard Beale）所咆哮的那样——“我气疯了，我忍无可忍！”
美国公众对共和、民主两党的政治人物和意识形态的各个方面都失去了信心。他们开始关注政治和政策争论，不再将外交和安全的决策权委托给外交政策的“专业人士”。也就是说，在外交政策精英们重新获得信任前，外交政策议题将被置于公众面前进行讨论，在各种议题领域间折中权衡，并充斥着由政治妥协而导致的各种矛盾。
正在美国发生的事，令很多亚洲和其他地区的人们感到费解和担忧。美国人自己也感到困扰和迷惑，但多数美国人对未来还是有信心的，他们相信美国将战胜挑战，变得更团结、更强大。这是美国式的理想主义，在旁人看来可能是过于乐观了，但了解美国的人都知道，美国在历史上经历过类似的时期，而更强大了。
在亚洲，人们不认同美国人的乐观主义。一个更重要的原因可能在于，他们担心美国人解决内部分歧的方式不利于他们的安全、经济和政治利益。这种担忧不无道理，但让美国外交简单地回归到原有状态已经不可能。未来的美国外交及其与全球秩序的互动，将不同于过去这20多年。
这些变化对具体某个国家是有利的还是不利的，将取决于这个国家自身的行为和反应，以及美国政府的决定。而要做出有效反应，这个国家需要准确把握美国正在发生的事情及其缘由，以及什么因素可能决定未来美国的优先事务和政策选择。
首先，激烈的政治争论代表的是活力，而不是衰落。美国仍然是世界第一经济体，美国企业在全球收益中的占比甚至比30 年前更大，美国军队仍然没有对手，美国大学仍然为全球学子所追逐，精英人士也仍然渴望美国的“绿卡”。这是美国的基本面，如果在这上产生误判，会导致对美国外交政策的错误评估，进而采取错误的应对，最终进退失据。
在亚洲，一种颇为流行的观点认为，美国正在衰落，国际政治的权力将不可避免地转移到崛起的中国那里。这种观点令人费解的地方在于，把国民生产总值等同于一个国家的总体实力、影响力和稳定性，并由此假设出一个权力的跷跷板，亦即中国和其他国家的崛起“证明”美国正在衰落。而衰落中的美国势必要阻止中国的崛起，进而将两国拖入冲突之中。有这种想法的人还会引申出许多疑虑，包括质疑美国履行其安全承诺的意志和能力，担心如果不能抢先适应中国的优势地位将会产生不利的经济后果，等等。
不难想见，政府官员们如果通过这样的逻辑来看待美国对亚洲事务的持续参与，势必会对变化中的美国外交政策产生负面的作用。因为未来美国寻求的变化将不仅取决于美国公众和决策者的偏好，也会受到亚洲各国的倡议和反应的影响。
其次，美国将继续深度参与亚洲事务。许多评论人士质疑奥巴马政府“亚洲再平衡”战略的诚意和可持续性。多数这样的质疑肤浅得令人难以置信，它们盯着政策措辞不放，却忽视了事实本身。不论你怎样读解“再平衡”，一个基本的事实是不变的：美国正在并将持续深度参与亚洲地区事务。争论美国与过去某个时候比是参与得多了还是少了，又或者与美国对欧洲、中东或其他地区事务的参与做比较，就像争论一枚大头针上可以站几个天使一样是毫无意义的。
参与不是一个只有“开”和“关”二元选择，它始终是一个等级指标，区别在于参与程度的多少和参与的具体内容，但永远不会低于最低值。对奥巴马“再平衡”的质疑，或是对特朗普退出TPP长期后果的预估，都不应掩盖更为重要的一点，即美国对亚洲事务将保持深度参与的姿态。贸易往来、资金流动、生产及供应链、安全关切、大量亚裔美国人，以及许多其他“事实”，都将确保美国的持续深度参与。当然，这并不意味着美国参与亚洲事务的形式将和过去几十年完全一样。
再次，美国的利益推动美国参与亚洲事务，而那些利益不包括：追求美国霸权，以及遏制中国。美国想要维护亚洲的和平与繁荣，不是通过霸权的机制，而是寻求一种所有都能接受和奉行的、基于规则的国际秩序。美国将保持与一些国家更为亲密的关系，但不会将亚洲国家简单划分为盟友和对手两个阵营。
有人认为，美国的亚洲政策调整是为美中之间的竞争所驱动的。事实并非如此。中国的一些作为美国不喜欢，但多数美国决策者仍寻求在某一共同的框架内管理这些分歧，而不是任由分歧发展成冷战式的分裂和敌对。美国大选中有关中国的言论应该被认真对待，因为这些言论反映了具体的、多是经济方面的美国公众的关切。不过，有头脑的美国人也应该明白，将美国内政和外交上的问题统统归咎于中国，是对现实的过度简化。例如，企业将生产转移出美国的决定，是由企业董事会及其首席执行官做出的，而不是中国政府要求这样。
最后，冷战结束已经20多年，但其遗产仍在塑造美国的观念和政策，包括保持与盟国不平等的关系，维持有争议的承诺，确保获得不再需要的战略资源。美国也继续着一些冷战时期的政策选择，比如向一些盟国提供单方面的安全保障，赋予总部在美国的企业更有利的市场准入，但这些做法可能已不再合适。这些政策已经实行了很长时间，曾经惠及双方，与美国的各个方面已经交织在一起，所以不论是相关国家的官员还是美国的决策者都不愿意去做改变。但如上所述，2016年美国大选突显出的一些关切和态度，或明或暗地挑战了继续实行原有外交政策行为的基础。
特朗普总统以前所未有且不可持续的方式回应了这些担忧，但这并非“无因的反叛”，而是基于现实情况的需要。特朗普政府的“解决方案”不可能持续，但美国的外交政策也不会恢复原状。美国到底想要一个什么样的后冷战世界，以及他在新秩序中应该扮演怎样的角色？关于这个问题，美国也仍在思考和争论中。
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本文原题《美国外交的变迁：从冷战共识到争议与困惑》，刊发于2018年第1期的《当代美国评论》（Contemporary American Review）。作者冯稼时（Thomas Tingar）博士系美国斯坦福大学亚太研究中心高级研究员，曾任美国国务院助理国务卿。本文系作者从美方视角对冷战后美国外交政策变迁所做的分析与解读，仅代表其个人立场。齐皓译。“澎湃”经授权编发，有删节。
