机关事务管理工作是政府工作保障机制的重要内容，从党的十八大以来中央赋予机关事务部门的职责任务和要求来看，机关事务部门既要有效保障各级党政机关正常运转，又要管控约束各级党政机关非理性的行为活动，使有限的财政资金得到有效的组织配置，真正“把好钢用在刀刃上”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，机关事务治理体系和治理能力现代化是不可或缺的重要组成部分，也是政府改革创新发展的内在必然要求，重点是要协调处理好大与小、单与多、统与分、权与法、稳与进五大关系。
第一，大与小的关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定作用和更好发挥政府作用，既是一种制度安排，更是政府治理理念的革新。它直指政府、市场与社会的新型关系构建，试图在三者的边界中重新划定政府的作用边界，即在政府治理的过程中，市场的事务应该交由市场去办;“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，要“提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。
使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，首要是建立“一个更为适度、有效的政府”。在新形势、新条件下，既要改变传统政府发挥作用的路径依赖，又要更多运用多元化的治理方式。实际上，政府治理不仅指向其与市场的关系处理，更指的是要优化政府内部的管理，通过形成科学、规范的工作机制、运行机制和制度机制，保障内部事务管理的高效、有序运行。加强集中统一管理、合理配备职责权限、扁平化的机构设置等等原则，都是政府治理理念的内涵实质，统统指向一个更为精干高效的政府治理体系。由此，推进机关事务治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点，本质都是推进政府治理体系建设、改善政府治理能力以臻于“善治”的要求，既不是为“大政府”也不是为“小政府”服务，而是广泛、综合、全面地调动各方面资源要素，服务和构建一个更加适度、有效的政府。适度，主要是指政府自身机构职责的精简整合、运行机制的简洁顺畅和运行成本的节约效能;有效，则是指政府在积极弹性和对民众需求的有效回应下，综合运用吸纳、动员、组织、监管等政府能力，高效输出管理成果，进而提升经济社会发展、惠及人民群众生活的良好效果。
第二，单与多的关系。治理强调复合的、合作的、包容的运行模式，偏重基于多元主体广泛参与的公共决策和管理选择，以更具优势性的成本投入、更具回应性的互动态度、更具透明性的行政行为，输出更优质的政府公共服务，从而获得更积极的公民参与和支持，进而形成公民社会与政府互信互谅、共商共赢的良性循环。
推进机关事务治理体系和治理能力现代化，同样要着力解决好主体性和多元化问题。机关事务工作具有政治性、经济性、保障性、内部性、特殊性五大显著特征。在计划经济条件下，机关事务工作体现出强烈的单向度特征，即以单一主体(机关或企业)输出资源配置，且大包大揽机关(企业)运行的一切事务，用通俗的话说就是“大而全、小而全”“机关办社会、企业办社会”，时至今日的很多机关、企业大院还都仍保存着这样一种格局状态，深刻影响着几代人的生活理念，客观上也导致了“个人与单位深度捆绑、单位对个人承担无限责任”这样一种心态和思维习惯。美国学者盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了“参与式治理”，强调政府治理最鲜明的特征是多元主体参与。伴随着改革开放近40年的光辉历程和社会主义市场经济的不断发展，市场主体意识全面觉醒，政府、事业单位、企业、社会组织、公民团体和个人都呈现出前所未有的活跃度，积极投身到市场行为和市场运行中来。但是，从中国特色社会主义的管理发展来看，在政府资产的配置上，多主体、单中心的特征日益凸显，也就是在政府的主导下，一切市场主体平等参与到政府资源资产的配置中来，由此形成了政府主导下的多元共治的格局。机关事务治理体系和治理能力的现代化，就是要构建单中心、多主体的多元共治格局。政府主导的单中心，首要的是打破政府资源资产配置的“九龙治水”格局，实现单一管理主体，一级政府由一个统一的机构来组织、管理和规范机关事务工作。多主体则主要体现在市场主体的平等参与，通过社会化、政府购买服务、政府与社会合作(PPP模式)等，将政府以外的各类社会主体引入到政府资源资产的配置领域，改变政府单一提供方式，建立平等主体之间的竞争合作关系，进而为政府运行提供更为优质高效的资源配置和服务。从1998年以来，各地区、各部门大力推进机关事务社会化，在物业、绿化、会议、餐饮等服务领域积极引入社会力量，取得了较好的效果，也面临着一个巨大的瓶颈，就是社会化服务力量的组织问题。由于政府自身服务和建设的特殊性，分散的社会服务力量，必须由单一主体的政府部门来组织、管理和规范。
第三，统与分的关系。无论是集中统一还是分散多样，都是管理学意义的工具选择问题，而非价值选择范畴。党的十九大提出了新时代中国特色社会主义的基本方略，“以人民为中心”的治国理政新方略，不应是简单的“政府退出”或“政府补缺”，而应该是坚持党对一切工作的领导，建设一个更负责任的，通过多元、民主、法治增进社会活力、公平正义和人民福祉的现代政府。实现这样的政府建设，是政府治理方式的调整、规范和转变，必须运用唯物辩证法的矛盾观点和方法，坚持绝对分散下的相对集中，尊重多样性基础上的统一规范，追求真正意义上的“集约高效”。
党的十九大明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务性政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。由此可见，推进机关事务治理体系和治理能力现代化，集中统管、统一调配既是手段方式、目标举措，也是规则规矩、方向方略。集中的核心在于分散使用基础上的管理集中，即集中到一个机构管理、配置，由此解决分散使用中的标准各行其是、信息混乱失真、配置错位失序等问题，特别是在办公用房、公务用车、公务接待等社会关注度较高的“三公”管理方面，有效抑制部门、地方自我管理、自我膨胀、自我放纵的冲动行为，使得不同部门、地区之间均衡可期、绩效可比。统一的核心是分散实践基础上的标准统一，即同一管理事项坚持同一法定标准，特别是在实物定额、工程定量、采购定项等方面，强化标准就是法规、没有标准就没有后勤现代化的理念，发挥标准在后勤保障中的主导、调节、约束、控制功能，坚决做到同一事权、同一尺度、同一标定，有效改变长期困扰机关事务管理实践的孰轻孰重、你高我低问题，彻底铲除人情收受、寻租腐败滋生的土壤，真正做到“按标准搞供应、依制度抓管理”，提高后勤管理的科学化、法治化、精细化水平。
基于“单中心、多主体”的多元共治格局和“集中统一、集约高效”的方式选择，笔者认为，机关事务治理体系和治理能力的现代化，首先取决于机关事务部门自身的现代化，核心是一场基于新时代中国特色社会主义特点的保障服务机构改革。其主要内容是：(1)行政机构集中统一基础上的自主“瘦身”和组织监管效率，彻底解决单中心问题。2012年《机关事务管理条例》颁布实施以来，省级机关事务管理部门从机构统合上迈出了比较实质的步伐，大多数省份实现了本级机关事务工作由一个机构统管，但对于机关事务管理部门的职能配备还存在着较大的差异。落实党的十九大关于“深化机构和行政体制改革”的要求，一是对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，尽快推进同级党政机关事务工作归口一个机关事务部门管理，赋予统一规范的行政管理职能，理顺机关事务部门与财政、发展改革、住房城乡建设部门的职责关系;二是统筹使用各类编制资源，立足行政管理职能合理收缩和配备行政编制，切实将行政管理职能与单纯的服务职能区分开来，在确保行政职能履行的基础上探索行政编制适度“瘦身”;三是强化突出组织监管效率，行政机构履行好经费、资产、工程、采购、服务的监管责任，加强制度标准建设和执行监督，不直接参与相关物质和服务的生产、组织和提供环节，而统一交由保障服务机构去承担。(2)保障服务机构能力提升基础上的“强体”壮大，培育和衍生更有活力、更具特色、更富优势的保障服务主体。近年来的地方改革实践，在党政机关保障服务活动的提供方面形成了多种方式，具体包括依靠所属事业单位内部服务、组建后勤服务公司集中提供服务、社会化购买服务以及上述几种方式的混合使用，收到了一些积极的效果。顺应全面深化改革的要求，既不能搞简单的“脱钩分离”“国退民进”，更不能“与民争利”“负向零和”，而是要在“合作共赢”的理念指引下，探索组建多主体、多类型的保障服务机构，引入市场化、竞争性理念，改革和规范内部治理结构，有效、有限、灵活地使用编制资源，履行党政机关保障服务活动的组织和提供职能。这类机构隶属或依托于机关事务行政主管部门，熟悉党政机关运行特点、了解党政机关工作要求，具有内部运行性的特色优势，同时，又能够作为平等主体参与对内对外的竞争性资源配置，在一些确具专业性的领域可适当依靠自身团队直接提供保障服务，更多应根据工作需要组织向社会专业力量购买服务，构建高性价比的政府与社会合作机制，实行按照事项、依照绩效划拨结算经费，有效激励保障服务机构组织和提供比一般市场主体更具成本优势和效能的服务，促进形成单中心、多主体的共治格局。
第四，权与法的关系。习近平总书记强调，“小智治事，中智治人，大智立法。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障”。由此可见，法治体系是国家治理体系极为重要的组成部分，治理法治化是国家治理现代化最为重要的内涵。
推进机关事务治理体系和治理能力现代化，构建机关事务法治体系、机关事务治理法治化是一项核心的内容。近年来，机关事务法治建设取得了突破性进展，初步形成了以《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》为支柱，涵盖预算、资产、采购等领域的法规制度体系。2017年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》，进一步强化和明确了机关事务管理部门在办公用房和公务用车管理工作中的地位和作用。但是，从职能法定化、工作法治化的角度来看，法定化的职能体系还没有建立健全，工作执行层面的法治思维和法治方式还需要进一步加强。相比于美国、俄罗斯等国家高位阶的机关事务法治体系支撑，我国机关事务立法的层次位阶还不够高，法律法规约束力还不够硬，实际执行效果还有待加强。从实践层面看，一部《机关运行保障法》亟待出台，在规范机关运行保障体制、机制的同时，进一步明确机关事务职能规范、权责关系、程序规定、监管责任等，实现真正意义上的法定化、法治化。在此基础上，分门别类完善和健全各业务领域的法律法规和制度标准，构建起一套职能表述完整清晰、职责关系顺畅稳定、职能运行规范有序的机关事务法治体系。加大对法律法规执行情况的监督检查，确保经费、资产、采购、工程、住房调配等行政权力严格限定在法律框架内运行，于法有据、法无例外，切实提高法治思维和法治方式，推动机关事务治理法治化水平。
第五，稳与进的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须牢牢把握改革创新与发展稳定的关系，进退有度，不能失序、失据。机关事务治理体系和治理能力现代化，是一系列改革创新的功能集成。当前的机关事务管理体制，受部门利益和管理分散的掣肘，同级政府统一管理难以实现，不同政府之间、政府不同层级之间职能配置、管理范围千差万别，管理手段和方式五花八门，实践中的事务主义倾向较为突出，理论创新、制度创新、管理创新、实践创新面临着极大的挑战，也是难得的机遇。改革本身就是破旧立新的过程，在机关事务庞杂的工作领域，后勤管理体制改革、后勤服务社会化改革、机关运行成本改革、公务用车改革、办公用房管理体制改革、公务接待改革、政府采购体制改革等等，既是自身管理体制机制的内在突破和调整规范，又都与预算管理、投资管理、国有资产管理、人事管理等一系列行政管理体制改革直接相关，与国家治理体系和治理能力现代化密切关联。近些年来的改革实践已经证明了单边突进的改革难度，比如1998年后勤管理体制改革以来，由于机关后勤服务的经费预算渠道、结算标准以及后勤事业单位的人员机制等问题始终缺乏统一、动态、精准、有效的政策规范，导致各级各部门机关后勤服务供给五花八门、各显其能，改革的力度和效果受到较大影响，但是，改革的脚步决不能停歇。“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进，在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”要处理好稳和进的关系，在单项改革重点突破的基础上，更加讲求综合配套、系统协同，借势国家治理体系和治理能力现代化，与经济、政治、社会领域各项改革配套衔接，立足政府自身建设和改革实际，在治国理政的新理念新思想新战略中探索机关事务改革创新发展的新方法新路径新实践。对于已经被实践证明的、效果显见的改革事项要大力推进、一抓到底;对于尚未成熟的、有待验证的改革事项要逐步试点、积累经验，不能墨守陈规、裹足不前，也不能盲目跟风、一哄而上。要充分考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，把握好时机和火候，不疾不徐，不温不火，有的放矢，蔚成风气。
