项目制背景下基层政权运作的变革
基层政权是国家权力向乡村社会延伸的末梢。从历史进程来看，基层政权建设意味着晚近以来国家能力建设重心的不断下沉，使乡村社会从“双轨政治”的治理模式中脱离出来，成为现代国家治理的对象。
民国时期，国家政权建设意图通过现代行政机构的设置实现国家权力向乡村社会的扩张，但正如著名国际汉学家杜赞奇（Duara）所揭示的，国家行政权力的扩张，并未提高旧有或新增机构的效益，只是复制或扩大了原有的国家与社会关系，最终不可避免地产生了“国家政权内卷化”。
真正促使基层政权建设走向马克斯·韦伯（Max Weber）所指意义上的科层制或曰行政理性化道路的，是中国共产党领导下的以武装斗争为基本形式的政权革命。
新中国成立之后，我国开始推行乡镇政权建设，直到1958年取消乡镇政权，开始实行人民公社制度，而后又于1983年重新恢复乡镇建制。
至此，基层政权开始形成“乡政村治”的治理格局，即乡镇政府作为最低层级的行政组织完成国家的行政事务，村级组织依照民主化村级治理的方式实现乡村社会的自我管理、自我教育、自我服务。然而，作为实施赶超型战略的发展中国家，我国通过农业税费体制在降低社会治理和公共品供给成本的同时，还需要向农村汲取农业剩余。
“乡政”与“村治”之间相辅相成、有机协调的基层治理结构理想型，很快朝着国家权力代理人失控、农民负担加重、干群关系紧张、社会治安恶化等基层治理危机的方向演化。
21世纪初，为了减轻农民负担并化解基层治理的困局，中央在推行农业税费改革后不久，全面取消了农业税费制度，随后又进行了大规模的以精简人员和机构为主要内容的乡镇行政体制改革。国家在结束向乡村社会汲取农业剩余的同时，瓦解了国家与农民的制度性关联，并导致乡镇政府财政上的“空壳化”和政权的“悬浮化”。
新中国成立以来，无论县以下政权建设采取何种制度安排，不变的主基调是“权力的组织网络”始终扎根在乡村社会。即便农业税费取消之后，国家权力也从未撤出乡村社会。为了弥补乡镇财力的不足和村级组织公共治理资源的严重流失，一套依靠国家转移支付的项目治国体系很快开始形成，一种技术治理的思路开始在基层治理实践中蔓延。
一般来说，中央政府对地方政府的转移支付资金包括税收返还、财力性转移支付和专项资金。县乡财税体制改革后，乡镇政府生产出的税收统一流入县级财政的大盘子，乡镇政府的运作主要依靠财力性转移支付和专项资金，其中财力性转移支付就是乡镇干部口中所说的工资经费和办公经费，专项资金就是用于公共品供给和基础设施建设的财政资金。
就此而言，乡镇政府成为典型的“吃饭财政”，除了相对稳定的工资和办公经费，乡镇政府要想获得发展，便只能依靠来自上级的专项资金。与原先具有高度自主性的乡镇财权不同，专项资金是一种“带帽”资金，即资金开支的事项、进度都掌握在县级政府部门，专项资金使用之后，还需要接受上级的验收。
这意味着，即便乡镇政府能够获得专项资金，这笔专项资金的控制权也牢牢掌握在县级政府手中。乡镇政府除了积极争取专项资金，剩下的就是配合县级政府部门来协调项目的实施。
县级政府虽然解除了乡镇政府在义务教育、水利、道路建设、公共医疗等方面的事权，却并未减轻乡镇政府在财税收入和日常行政事务上的考核压力。所以，乡镇政府不仅要积极地招商引资，通过争取专项资金进而依靠固定资产投资所产生的税收，填充财税账面上的不足；而且需要依照县级政府的要求，推动属地管辖范围内社会事业的发展。
国家转移支付而来的专项资金，绝大多数是涉农资金，这体现了中央提出的城市反哺农村的总体战略意图。在丧失了以制度性方式统筹村庄集体资源的治理能力之后，村级组织意欲提升农村公共品供给和改善基础设施建设水平，只能依靠国家涉农专项资金的输入。
与此直接相关的是，为了完成项目的实施和上级布置的诸多行政事务，乡镇政府将目标管理责任制安置于民主化村级治理实践之中。如此，村级组织履行基层治理责任的动力机制，从满足乡村社会的内生性治理需求，全面转向以外生性治理任务为导向的行政绩效考核制。
通过对基层政权变革历史脉络的简要回顾，可以发现，基层政权建设正处于一条越发科层化的道路上，对上级政府和公共财政的高度依附，使乡镇政府的政权独立性被技术治理思路所捆绑；而村级组织在权力运作机制上的普遍行政化，导致村级组织的自治性被侧重于指标化、技术化管理的基层治理方式所裹挟。
最终，科层制外衣加身的一线行政体制与行政化的村级组织的制度性结合，成为当前基层政权的普遍组织形态。
行政性指标化管理
要想更为深入地理解当前基层政权的运作逻辑，需要对其所处的组织环境有基本的把握。农业税费取消后，乡镇政府所处的组织环境发生了一系列变化，这些变化对基层政权的运作逻辑产生了巨大影响。
首先，县级政府“经营城市”的发展模式压缩了乡镇经济发展的空间。分税制改革后，乡镇企业纷纷倒闭，县级政府调整了发展经济的方式，开始通过“经营城市”来拉动税收的增长，尤其是通过兴办工业园区和开发商住用地，尽可能地挖掘预算外收入和税收的增量空间。
从时间节点来看，分税制改革在农业税费改革之前，但就经验观察而言，大多数中西部地区县级政府实际上是在农业税费取消之后才真正走上城市经济崛起的道路。之所以如此，很重要的原因是县级政府要想大兴土木，发展城市经济，离不开国家财政资金的支持；而国家财政资金对农村地区的大力支持，恰好是在农业税费取消之后。
正是得益于国家向地方政府的转移支付，使折晓叶所说的“行政一政治一公司”三位一体的城市经济发展模式成为可能。
除了涉农专项资金，县级政府将每年新增的土地指标和基础设施建设资金严格锁定在县城范围之内，乡镇政府没有土地指标就无法引进项目，没有额外的建设经费也就无法完成工业发展所需要的基础设施升级。一旦这种模式为县级政府所采用和实施，乡镇经济的发展就变得愈发不可能。
其次，项目制实践放大了县乡两级政府之间行政权力的强弱关系。在县乡两级政府关系中，最为微妙的是县政府中的行政部门和乡镇政府之间的关系，两者在行政级别上同等同级；但从日常行政管理的角度来看，县政府行政部门的政治地位却要比乡镇政府高。尤其是项目制实施过程中，县政府行政部门开始掌握大量的项目资源，乡镇政府要想有所发展，需要向县政府行政部门积极争取。
这使县政府行政部门的行政权力得到了实质性的扩充，而乡镇政府的弱势地位更为突出。更重要的是，在项目制的权责配置中，县级政府在项目资源的配置过程中占据主导地位，县级政府的行政意志决定了乡镇政府能否获得项目，于是乡镇政府申报项目只能根据县级政府的整体项目规划来进行；而在项目实施过程中，乡镇政府基本上充当了协调者的角色，愈发成为县级政府的行政派出机构。
最后，目标管理责任制的强化增加了乡镇政府的行政考核压力。就日常行政工作而言，县级政府及其行政部门是行政考核中的考官，乡镇政府是目标管理责任制中的考生，考官不仅负责出题，还负责打分，乡镇政府根据县级政府所设定的具体考核指标来开展工作。以往的行政考核更侧重于经济指标和社会稳定指标，现在行政指标不断增加，指标完成的手段不断技术化，行政问责制开始普遍实施。
尤其是中央提出决胜全面建设小康社会以来，行政考核内容不断多元化，除了经济指标、社会稳定指标，民生指标尤其是扶贫指标也开始变得格外重要。乡镇党政主官参加的不仅是一场以职位晋升为核心的政治锦标赛，而且是一场需要全方位达标的政治末位淘汰赛。
为了应对组织环境的变化，乡镇政府在行政人力资源的配置上进行了适度调整。
乡镇政府首先在党政领导班子成员的行政管辖权上进行了重要分工，乡镇党委书记将主要精力放在处理与县级政府的关系上，不少乡镇党委书记的工作重心长期在招商引资或是向上级部门争取项目资源，乡镇长和其他领导班子成员则积极协调县级政府部门和本乡镇政府之间的行政关系，其余的乡镇干部则忙于乡镇政府的内部事务。
乡镇领导班子成员经常需要到县级政府开会，汇报工作情况，接受县级领导的工作督导，而其余乡镇干部则需要应付各种行政考核，需要完成大量的工作任务并形成工作台账。
这种“上下分工”的行政工作方式，一方面是为了处理好乡镇政府的“外交”和“内务”之间的关系，一方面是迫于日趋繁重的行政事务所带来的压力。如此一来，乡镇领导很难有精力下乡开展工作，乡镇普通干部很少下乡。深入田间地头和农民家中的乡镇干部，已经极为罕见。
与“上下分工”的行政工作方式同时出现的，是乡镇政府在行政工作方式上年轻干部主“内”、老干部主“外”的“内外有别”。由于来自县级政府的文件如漫天雪花，乡镇政府几乎每天都会收到来自县级层面各个部门的文件、指示和通知。
根据参与式观察发现，接受上级文件和传达上级通知，已经成为乡镇政府重要的内务性工作。这项工作不需要与农民打交道，工作技术要求的重点在于电脑操作、文字编辑和与上级政府部门的行政沟通，这十分符合刚刚参加工作的年轻干部的口味。对于年轻干部而言，他们不习惯于琐碎、繁杂、规则度低而综合性程度高的农村工作，对深入农村存在心理排斥。
而乡镇政府中的老干部在基层工作了一辈子，其中不少做过村支部书记，对农村工作谙熟于心。于是，乡镇政府中涉及需要和农民、村干部打交道的工作大多由老干部负责。
面对组织环境的巨大变化，乡镇政府积极地将村级组织吸纳进基层行政体制，以缓解行政事务激增后在财力和人事编制上的紧张，克服资源下乡过程中的治理信息不对称难题。不过，由于基层事务的地域质性差异，这种基层治理模式难以充分回应乡村社会的治理需求。基于经济社会发展水平的差异，贺雪峰将我国农村大体上区分为东部沿海地区发达农村和中西部地区欠发达农村。
发达农村在社会上离农化程度高、农业生产性事务较少，对规则性治理方式的需求程度较高；而欠发达农村的社会治理依然以农业性事务为主，传统意义上的“三农”问题依然突出。
这样，高度行政化的乡村治理方式就比较适合于发达农村，而与欠发达农村的治理需求存在张力，中西部农村的农民就经常抱怨“现在的乡镇干部和村干部的眼睛都是朝上看，农村的事情根本顾不过来”。
当前基层政权运作的普遍特点是行政化程度不断提高，尤其是将村干部设定为乡镇政府的行政办事员，这不仅不利于增强基层政权整体上的回应性，也使乡村两级的关系充满了利益交换，最终导致民主化村级治理在资源下乡的过程中走向了“寡头治理”，基层政权的合法性不断流失。
可见，当前基层政权主要围绕行政体制内部的指标化管理制度来运作，国家政策和财政资源成为形塑基层政权运作逻辑的主导性力量。由于基层政权面对的始终是广袤的乡村社会和亿万人民群众。
那么，衡量基层政权运作实效的最终标准就不太可能只是行政体制内部的种种行政绩效指标，而应该是服务人民群众、回应基层治理需求的治理能力。
基层政权的制度定位
基层政权在国家治理中扮演着重要角色，是国家治理体系和治理能力建设的基础性力量。如果将中央政府比作公共资源的宏观配置者，那么基层政权就是将公共资源运送到乡村社会的搬运工。
历经农业税费改革和乡镇行政体制改革后，乡镇政府成为典型的“小政府”，村级组织在人事上的缩减也可以认为是乡镇“小政府”的附带性产物。与基层政权近十年来的“小政府”角色同时出现的，是我国政府在整体上已经成为一个典型的“大政府”。
“大政府”的兴起有助于提升公共财政的供给能力，有利于在宏观上协调好“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。但自上而下输入的财政资源，能否真正转化为对新时代社会主要矛盾进行协调的治理能力，最终需要基层政权精准的制度定位。
强大的国家能力能否转化为有效的基层治理能力，很大程度上取决于基层政权能否回应基层治理事务和真正服务人民群众。否则，即便投入再多的公共财政资源，但没有有效回应基层治理需求，公共资源也无法转化为基层治理能力，国家项目失败的命运终将无法避免。
面对新时代新任务提出的新要求，党中央显然意识到了基层政权运作在实现国家治理体系和治理能力现代化中的不足，十九届中央委员会第三次会议公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确强调“基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”。
可见，将基层政权在制度上定位于面向基层治理事务和服务人民群众，并非对来自西方的公共服务型政府理论思潮的照搬和移植，也并非由于我国基层社会已经从整体上步入后工业时代，而是基于全面建设社会主义现代化国家的内在应然要求。
这就要求，基层政权建设过程中组织结构的设置和权力配置要围绕组织群众、服务群众能力的强化来展开，要变基础政权运作面向上级考核、服务长官意志，为面向人民群众、符合基层事务特点。
长期以来，基层政权建设仅仅从行政组织机构设置和行政权力配置等方向来加以推进，乡镇政府的机构改革和村级组织的合村并组都是为了节约行政成本，减少县级财政负担；或是服从和服务于城市经济发展和工商资本下乡。
但是，基层政权面对的是亿万农民，需要解决的更多的是乡村治理环节中的具体事务。基层治理事务中，农民常讲“公道自在人心”，人心即政治。乡村干部没有担当，不敢公开得罪人，时刻谨防治理过程中出现各种错误而耽误自己的政治前途，只想着“当一天和尚撞一天钟”，得过且过，应付了事。
在官民关系中，乡镇政府为了完成征地拆迁，面对漫天要价的钉子户，不惜借助社会灰黑势力，以至于民怨沸腾，政府形象严重受损；乡镇政府为了维护社会稳定，给予上访户政策福利甚至是直接发放“慰问金”，不断突破治理底线，进一步激励上访户越级上访。
在乡村关系中，乡镇政府为了完成行政任务，积极推举能人治村、富人治村，以至于出现了不少狠人治村、恶人治村的现象，权钱交易、治理“潜规则”、村官腐败横行乡野。最终，村级治理丧失公义而不断去政治化。
就组织特性而言，无论此前基层政权在组织机构设置和权力配置上多么地“职责同构”于上级政府，也必须始终坚持以群众工作为中心的基本特点。这决定了乡镇机构设置中必须要有直接服务“三农”、服务人民群众的组织机构。如果乡镇政府只是以“一府四办”（乡镇政府及其内设的党政办公室、农业发展办公室、社会事务发展办公室、经济发展办公室）作为组织机构设置的中轴，没有向外扩展的具体执行机构，那么乡镇政府除了忙于文件和会议，几乎无暇顾及乡村社会的治理需求。
基层事务的特点是需要广泛地与人民群众打交道，只有保持与人民群众的密切联系，才能够更多更好地获得人民群众对基层工作的支持，才可以减少执行党和国家利民便民政策过程中的信息不对称。基层事务同时还具有阶段性、繁杂、琐碎的特点，只有深入人民群众、保持人民群众的工作方法，才可以对基层事务中的人、事和基本形势保持准确判断，才可能在做人民群众工作时有的放矢，真正牵住基层治理问题中的“牛鼻子”。
当前基层政权建设的趋势是不断普及技术治理方式，这固然有助于提高行政效率，减少行政服务对象的办事成本，但技术治理无论如何也无法完全替代人民群众工作。正确的基层治理思路应该将技术治理作为服务人民群众的治理手段，而非以技术治理替代人民群众的工作方法和工作方式。
项目制实践中，大量项目资源直接涉及乡村社会的发展，乡镇政府和村级组织理应在其中发挥重要作用，以更好地将涉及群众切身利益的诉求和国家输入的公共资源有机结合起来。这意味着，即便国家企图以项目资源强化政府部门之间的“条条”管控，也应该充分考虑到基层政权自身的组织特点。
目前，村级组织在村干部工资和工作经费上高度依赖乡镇政府，乡镇政府将村级组织作为自己的办事机构。如果乡镇政府强化公共行政方式上的群众路线，那么村级组织的定位也应该符合基层事务特点，充分发挥简约治理机制的优势，保持基层治理方式的多样性、灵活性和便利性，立足于主持乡村社会内部的分配正义，促进公共资源配置的规则化，实现民主化村级治理模式和现代公共服务型行政权力的有效衔接。
新时代基层政权建设的路径选择
基层政权建设的重心在于夯实人民群众基础和有效回应基层治理需求。结合党的十九大以来中央出台的一系列重大决策和战略布局，新时代基层政权建设的路径选择需要聚焦以下三个方面。
（一）加强党的集中统一领导，深入推进党的基层组织建设
基层政权建设不仅包含了法治政府建设和公共服务型政府建设，其中最为根本性的是要加强党的集中统一领导。在基层政权建设中加强党的集中统一领导，直接目标就是重塑乡村治理中权力实践的政治性。当前基层治理实践中，迫于上级政府的行政压力，乡村两级组织的治理行为和治理方式逐渐丧失了政治原则。
如欲改变这种现状，就需要在乡镇党委的集中统一领导下，深入推进党的基层组织建设，改变乡镇政府运作的官僚主义作风，弱化一线行政运作的过度科层化。
具体包括：
第一，严格落实乡镇领导干部包村制。包村制又称为联村制，其制度初衷就是在乡镇党委的领导下打破科层设置的条条框框，推动乡镇领导干部密切联系村级组织和农民，加深乡镇领导干部对“三农”问题的了解，及时掌握乡村社会的最新动向，以便于做出科学合理的工作安排。
第二，积极推广乡镇干部包片制。包片制意味着乡镇党委为村级组织配备专职干部，全面负责片区范围内的一切基层治理事务。包片制嵌入乡镇政府内部的官员晋升锦标赛，不仅有助于锻炼、培养年轻干部，同时便于推动乡镇政府权力向基层治理场域下沉，重塑乡村治理的公共性和政治性。
第三，科学选任村党支部书记。乡镇党委要改变以往过度依赖经济实力强的村庄精英担任村党支部书记的做法，要对村党支部书记的候选人开展深入的群众调查，选择政治素质过硬、乡村生活预期长远、群众基础良好、敢于主持乡土正义、熟悉并热爱“三农”工作的农民担任村党支部书记。
（二）以优化、协同、高效为准则，加快建设公共服务型乡镇政府
基层政权运作服务人民群众、直面基层治理事务，需要加快建设公共服务型乡镇政府。为了改善乡镇政府权小、责大、利少的格局，公共服务型乡镇政府应该以优化、协同、高效为准则。
其一，优化就是要在乡镇政府组织机构设置上科学合理、在行政权力配置上权责一致。乡镇政府需要处理的基层治理事务具有综合性，组织机构设置应该具备足够的灵活性，不应该与上级政府保持严格的对应关系，既可以数个乡镇机构对应一个上级行政部门，也可以一个乡镇机构对应多个上级行政部门。在行政权力配置上，需要扩充乡镇政府的行政权限，并保持行政权力与行政责任相匹配。
其二，协同就是要在乡镇工作中有统有分、统分结合、有主有次。乡镇工作中要强化乡镇党委的统一集中领导，实现乡镇管理事务在乡镇领导干部中的合理划分；同时需要明确乡镇工作重点工作方面，以中心工作机制集中乡镇行政资源，着力应对基层治理重大事务，着力解决乡村社会发展中的难点问题。
其三，高效就是乡镇政府要明确责任主体、履职到位、办事流程通畅、杜绝相互推倭。乡镇党委要严格贯彻落实党委主体责任，并全面驱动积极行政，提升回应性行政能力，提高乡镇政府的行政效率，克服基层治理事务无人负责、遇事敷衍等行政梗阻问题
公共服务型乡镇政府的建设除了以上三项准则，还需要推动治理重心下移，需要向下合理配置公共治理资源，下放基层事务管理权限，适度扩充基层人事编制。结合乡村振兴战略背景下项目制实践，基层政权建设需要适度下放小额公共资源的配置权、管理权，扩充乡镇财力，积极促进行政权力向乡镇政府的下放，确保乡镇政府在涉及基层经济社会事务管理上具备足够的管理权。
此外，还应该开放乡镇干部的招录渠道，为优秀的村两委干部提供政治晋升的空间，补充乡镇政府人事上的不足，提高乡镇干部服务农民、解决基层治理事务的治理能力。
（三）坚持农民主体地位，完善以村民自治为核心的乡村治理体系
坚持人民主体地位是执政党的一贯要求，但在当前基层治理实践中始终无法转化为行之有效的治理方式。实证调研显示，不少乡村干部认为农民政治效能感低下，缺乏参与基层治理的能力和热情，依托农民开展乡村治理耗费行政资源和工作时间，不如依靠乡村精英配置公共资源。这种政治认识和治理思路严重背离了坚持农民主体地位的政治理念，抛弃了乡村治理体系建设中以村民自治为核心的宗旨。
党中央提出实施乡村振兴战略，这意味着在未来很长时期内国家将全面强化对乡村发展的公共资源投入。坚持人民主体地位不能流于形式和口号，需要将农民参与治理的主体性、能动性与村民自治制度有机结合，建设农民本位、治理有效的现代乡村治理体系，其中蕴含的基层治理机制是信任农民、尊重农民的利益诉求、发动农民的积极性和创造性。
首先，信任农民要求去除官本位、精英农民本位的治理理念，还政于民。在配置公共资源过程中，乡镇政府要适度放权于民，向乡村社会输入基层治理公共规则，建构广大农民参与村民自治的治理平台，为普通农民参与公共资源配置提供相应制度保障。
其次，尊重农民的利益诉求要求削弱公共资源配置中的过度行政，再造全能型政府。基层治理事务向来具有地域色彩浓厚、治理对象个体差异性大、利益诉求多元的特点，“一刀切”式的政策执行很容易与乡村社会的利益表达发生冲突。为此，乡镇政府应该着眼于公共行政方式的转变，减少行政干预，将行政重心放置于建构有效的人民群众的利益整合和利益表达等环节，防止长官意志恣意妄为。
最后，发动农民的积极性、创造性要求推进治理资源下沉，优化乡村治理“微单元”。乡村治理中最微小的治理单元是村民小组，党中央多次提出以村民小组为基本治理单元，优化村民自治实践。这要求积极打通治理资源与乡村治理“微单元”的对接，完成行政输入式治理资源向内生性社会治理活力的转化，实现乡村公共品供给的自主化。
