一、 问题的提出与环境政策执行框架
尽管我国政府在环境保护方面取得了明显进步，但生态环境状况仍然极为严峻。众多学者都注意到了环境政策执行问题重重，治理成效不如预期。[1]环境政策执行弱化的主要原因在于：一是环境治理体系存在问题。环境治理体制碎片化，形成“九龙治水”现象，相互掣肘。[2]二是环保机构能力弱化，财政资金、人员和技术手段的缺乏也制约了政策执行。[3]三是地方政府的经济发展观和行为选择不利于环境保护。地方政府独立负责自身财政，拥有广泛的自由裁量权，过度关注经济发展，但却存在忽略、甚至抵制环境政策的行为。[4]在上述原因中，地方政府被认为是环境政策执行不利的主要因素。然而，地方政府及其行动逻辑实际上受到中央与地方关系的重要影响，是中央政府激励制度的逻辑结果。因此，本文试图从中央与地方关系角度，研究地方政府环境政策执行的逻辑及其变化。
我国中央与地方关系较为复杂并且处于不断演变过程中，单纯分权和集权并不能有效概括这种复杂关系。对于改革开放以来的中央与地方关系，存在着两种重要的理论来解释地方政府的行动逻辑：第一种理论是“事实上的联邦主义”(“de-facto federalism”)。[5]放权改革使中央的权力在不断收缩，在经济、行政等各个方面给予地方以自主权。地方在中央的一般性规则下，可以进行自主的改革。另一种理论是“晋升锦标赛理论”，[6]或者持类似观点的“层级制下的竞争”(competition under hierarchy)。[7]锦标赛式的晋升考核导致地方政府在政策执行中对不同政策的优先顺序进行排序和选择，优先选择那种可以量化的“硬指标”，而忽视软指标政策。[8]针对环境政策执行问题，分权理论认为地方政府拥有自主性，并且出于财政原因而漠视环境治理;[9]而“锦标赛”理论认为地方政府围绕着经济发展和GDP而展开竞争，环境治理并不能带来晋升优势，并且有可能影响经济发展，因此环境政策执行弱化。财政分权理论强调地方政府的财政激励，即地方政府为获得充裕财政以及晋升而行动。而晋升锦标赛理论强调地方政府主要受到晋升激励。但从环境治理角度来看，无论是晋升激励还是财政激励，地方政府均面临着环境监管困境。[10]
从中央与地方关系来看，当前研究认为地方政府环境政策执行主要受到晋升激励和财政分权的影响。一些学者将晋升激励等同于政治激励，[11]并较少注意到其他更为基本的政治因素，例如意识形态、大政方针、或政治动员等因素对于政策执行的影响。对政治因素的忽视，导致学者很难解释当前地方政府环境政策执行的变化，尤其是对晋升激励的解释往往是静态的，较少分析晋升激励标准的变化是受到基本政治因素的影响。因此，本文将政治激励和晋升激励分开。
政治激励主要表现为中央政府以国家政治理念以及具体的政治任务来规范和推动地方政府的行动。政治理念是党和中央政府贯彻各项路线、方针和政策的根本指导思想，也是地方政府进行政策创新和政策执行的合法性基础。而政治任务则是延续政治动员的传统，在短时期内集中国家力量，共同应对某些特殊性任务。相比于晋升激励，政治激励更为根本，更为直接;并决定了干部晋升的绩效考核指标与体系。
综上所述，本文提出中央政府对地方政府的激励是在政治理念指导下，通过政治任务、干部绩效考核以及财政激励等三个维度来实现，地方政府在环境政策执行中的行为逻辑及其结果受到这些制度的限制和影响。当然，除了中央与地方关系，其他因素如地方政府间关系、企业与公众的状况、公众需求和压力等也影响到政策执行(参见图1)。政治任务以非制度化的任务形式来促使地方政府执行政策;干部绩效考核则是较为制度化的考核体系;财政激励表现为财政分权体制以及财政转移支付对地方政府的行为影响。依据上述框架，本文将研究十八大以来，地方政府的环境政策执行的变化及其激励机制，从而分析激励机制的效果及其相互关系。
本研究主要通过文献研究和田野调查来进行。我国地域环境差异巨大，不同省份和地区可能面临不同的环境问题和环境压力。因此，本文根据经济发展水平与环境治理压力两个指标，选择北京、河北和吉林三地，在省级层面上进行分析。北京属于经济发展水平较高，同时环境治理压力较大的省份;河北属于经济发展水平较低，环境压力较大的省份;吉林属于经济发展水平较低，而环境压力较小的省份。从根本上来说，本文是个案式的调查，试图从个案角度来验证和说明地方政府的环境政策执行受到中央与地方关系影响并从这个角度理解其行动的转变。田野调查主要包括2014-2015年间对北京市某区、吉林省某市和某县、河北省某市环保部门官员的访谈。
二、中央环保政治理念的确立及其对激励机制的影响
“政治理念”是指在一定时期党和中央政府在政治、经济和社会等建设方面的指导思想和工作重点，是决定其他各项规则及其执行的“元规则”。政治理念在党和政府的发展历程中不断发生变化，干部绩效考核标准也随之在不断变化。因此，政治理念将影响到政治任务的执行、干部绩效考核体系以及对地方的经济激励。例如，在改革开放之后，“以经济发展为中心”的政治理念决定了国家的发展路线、方针和政策，也直接影响到干部绩效考核指标以及地方政府官员的行为。
党的十八大确立了“生态文明”建设的战略目标，生态文明和环境保护已经成为新的政治理念的重要组成部分。党的十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系;党的十八届五中全会，“绿色”发展成为国家“五大发展理念”的重要组成部分，生态文明和环境保护的重要性在国家层面得到了空前的提高。同时，为了落实生态环境理念，中央政府陆续出台了一系列重要的生态环境法律、法规和政策。2015年5月，中共中央、国务院颁布《关于加快推进生态文明建设的意见》，[12]对生态文明建设进行了总体部署;2015年9月，为了加快建立系统完整的生态文明制度体系，中共中央和国务院颁布了《生态文明体制改革总体方案》。[13]
中央生态文明理念的变化引起了地方官员的生态环保意识和行动的变化，是环境政策执行发生转变的政治基础。中央生态文明理念发挥作用的途径如下：
第一，生态环境理念改变各级地方政府官员的思维。长久以来，以经济发展为中心的模式被不少地方政府简化为以GDP为中心，社会发展被简化为经济数据上的提高。这种GDP崇拜思维将生态环境建设与经济发展对立起来，严重阻碍了环境政策的严格执行。因此，中央生态理念首先从战略上逐渐地增强一些地方官员生态环境意识。自十八大以来，中央加强了各级政府的政治学习，生态文明建设思想是重要的内容之一。同时，各级党校和行政学院系统开始加强对各级官员生态文明理念的教育培训，[14]从教育培训角度强调生态环境理念的重要性。
第二，生态环境理念改变政策执行方式。为了强调和贯彻新的政治理念，在特定时期中央会以具体化的“政治任务”来推动新政策的执行。在中央的统一部署下，地方政府为了完成任务而动员各部门力量，严格执行中央的命令。然而，在环境政策方面，地方政府并没有完全适应中央的生态文明建设理念，仍旧习惯于关注经济发展，环境治理也难以发生根本性改变。因此，中央的生态理念及其环保决心促使其制定严格的目标和责任，以政治动员的方式推动地方政府的环境治理，并且采取其他自上而下的监督保障环境政策的严格执行。
第三，生态环境理念改变干部考核标准。地方政府的政治意愿与能力是环境政策执行及其效果的关键影响因素。环保意愿取决于官员的个人倾向、政治体系的结构以及地方经济条件等，[15]但更加依赖于中央所设定的竞赛游戏规则，即干部绩效考核晋升体制。在改革开放之后的三十多年时间，中央政治理念是以经济建设为中心，因此这个指标主要是围绕着经济发展而制定的。在这种竞争规则的激励下，各地方干部展开了激烈的经济发展竞赛。[16]在以GDP为核心的激励制度下，地方官员经常选择以牺牲能源和环境为代价来提高经济总量和速度。党的十八大以来，中央政治理念将环境和可持续发展提高到了一个重要的水平，干部考核标准也因此发生变化。中央政府对环境政策的执行采取了类似经济发展的晋升锦标赛方式，即将环保指标逐渐加入到干部绩效考核中。2016年12月，中共中央和国务院印发《生态文明建设目标考核办法》，提出了党政同责、目标考核作为领导干部综合考核评价和干部奖惩任免的重要依据。[17]该办法的出台也引起新一轮各省、自治区和直辖市出台各自的生态文明建设目标考核办法，使生态文明建设责任制逐步落实到地方各级政府。
三、环境政策执行的激励机制及其表现
(一)环境政策执行的“任务制”：运动式的政策执行
运动式治理是我国国家治理的重要组成部分，其特点在于通过自上而下、政治动员的方式来集中资源和力量以完成特定任务。[18]动员式治理说明该项任务具有较高政策优先等级。十八大以来，大气治理频频以动员方式来执行，并且采取了自上而下的方式打破常规治理模式。在中央的推动下，环境治理才能够超出地方利益，转变传统环境政策执行的状态。APEC期间的大气治理成为这方面的典型案例。从该案例看出，运动式的环境政策执行表现出以下四方面特征。
第一，环境治理在特定时期成为一项政治任务。政治压力使得地方政府没有讨价还价和退出的权力，地方官员必须服从党的领导，“讲政治”、“讲大局”成为了检验干部政治立场的标准。2014年北京APEC会议期间，围绕着保障会议期间的空气质量成为一项重要的政治任务，而不再是普通的环境政策执行问题。中央政府动员了北京、天津、河北、山东、山西和内蒙古六个省市自治区进行了最严格的空气污染治理。地方政府在组织动员、资源投入以及任务完成效果等方面体现出该项政治任务重要性。政治考核和激励是地方政府以严厉态度来进行环境治理的最重要动力。
第二，环境政策执行在短期内超越其他任何目标。经济发展、财政等因素都让位于环境保护，环境治理成为各级政府的中心工作。以往的环境治理很少以这样大范围、强约束的方式来加以执行，环境保护的重要性也很少出现高于经济发展的情况。国务院在2014年给河北省下达了压缩过剩产能的行政命令。习近平总书记在河北省主要领导参加的民主会议上提到，河北省必须加快工业转型和升级，不要为GDP排名担心。这是河北省主要领导能够严格执行环境政策的重要因素。[19]河北省政府采取了严格措施进行环境污染治理，仅当年就减少炼铁产能1500万吨，减少煤炭消费量1500万吨。经济调整和污染治理给河北省的经济发展带来了一定影响。2014年，河北省GDP增速为6.5%，远远低于2013年的8.2%和2012年的9.6%。[20]这意味着干部绩效考核标准开始降低GDP的分量，同时生态环保的重要性在不断增加。
第三，环境治理以地方政府资源动员为特征。在空气治理中，省级政府作为环境政策执行的主要责任单位，对行政权力、财政资源、人力资源等进行统一组织和分配。北京市采取了部分政府公务员放假、机动车严格限行、周边工厂停工等严格措施。在会议期间，所有环保人员全天24小时轮流值班，重点检查工厂排污、餐馆油烟以及工地扬尘。①为了完成中央的政治任务，河北省省长分别致信给下辖的11个市的书记和市长，要求保证空气污染指标下降，否则实施严厉问责。[21]。河北省环境监察人员在各层次成立督导组，在省级层次成立46个组，市一级成立245个组，县一级1032个组，乡镇投入35000人，而在村镇则动员了19万人。[22]来自环境保护部的数据显示，6省区市在会议期间实际停产企业9298家，限产企业3900家，停工工地4万余处，其中仅河北省就有8430家企业停产或者限产，停工工地达到5825家。[23]
第四，“任务制”打破常规政策执行模式。从责任机制来看，动员式治理时期，环境责任主体是各级政府的党政“一把手”，责任更加明确，明显不同于常规政策执行中的责任承担状况。从资源动员来看，环境政策执行所需要的资源是政府以自身最大能力来进行保障，包括政策执行的资金、人力都可以通过各级政府统筹管理，不存在常规政策执行中的资源限制。从组织模式来看，任务制由地方政府统一部署和组织，使得政府所有部门的工作都围绕着环境治理来进行，打破了政策执行中的部门划分和清晰的责任边界。这些特点在APEC期间的空气治理中都体现较为明显。
“任务制”模式的环境治理发挥了重要的作用。首先，作为政治任务的环境治理传达出中央对生态环保的强烈意愿和政治优先度，促使地方政府意愿和行动的改变。环境保护被提升至政治理念层次，改变了地方官员对生态环境保护的政治认知。其次，动员式的环境治理打破了常规化治理。在常规治理模式下，环境政策受到经济发展、社会稳定、财政税收等因素的影响，受制于环保机构地位及其能力的影响，地方官员长期习惯于环境政策的弱化现状而难以推动根本性的改变。因此，动员式的环境治理成为了推动地方政府严格执行环境政策的契机和初始动力。
然而，以运动式执行环境政策承担着巨大的成本。高强度的工作给地方政府干部和职员带来高度紧张和压力，也在一定程度上影响常规工作，不能一直持续，而是需要转变为常规执行模式。
(二)生态环境绩效考核与目标责任制：环境政策执行的制度化激励
动员式治理并非完全与常规治理相矛盾，而是常常演化为常规治理。[24]环境政策的执行也是如此。动员式的环境治理本身在不断的制度化，并在不断重塑环境政策执行规则。制度化激励机制是在传统机制中加入新的要素而实现的，这主要体现为两种途径。
一是将生态环境指标纳入领导干部的综合目标责任制考核。从目前行政管理体制来看，中央加强了对地方官员的考核，从而强化对地方的指导。绩效考核和官员晋升依然是调动地方领导干部积极性的重要手段。“锦标赛”体制中，中央政府是竞赛的发起人和目标、规则的制定者。[25]当前中央对生态文明建设的强调在逐渐改变锦标赛目标，相应的竞赛规则也随之变化。为了突出生态文明建设的重要性，省级政府已经逐渐将生态环境指标纳入到综合性的绩效考核中，市、县级政府也增强了生态环境指标的考核。单纯从考核指标来看，环境保护一直也存在于领导干部的综合目标责任制考核。然而，以往的环境保护目标与其他目标相比一直处于较为边缘位置。例如，县级政府对乡镇政府的考核指标存在着排序，在所有考核指标中，招商引资、计划生育、社会治安综合治理等是县级政府的工作重心。[26]但近来中央生态文明理念的大力宣传以及动员式的环境治理使地方政府认识到生态环境在晋升竞争中的分量在不断增加，在干部考核中的优先性不断提高。生态环境指标的“硬化”大多是从两个途径来进行：一是增加了生态环境指标占全部绩效考核的比重;二是将生态环境考核作为“一票否决”内容。例如，2012年，北京市政府率先提出“环境优先”的发展战略，提出“牢固树立科学发展理念，正确处理环境保护与经济社会发展的关系，坚持环境优先，自觉服从保护环境的要求”，并且将污染物总量控制、环境质量等指标纳入政府绩效考核，并实行环保问责制和“一票否决”。[27]
二是环境保护目标责任制与绩效考核挂钩。中央政府早在1989年的《环境保护法》中建立了初步的环保目标责任制。[28]但这个责任体系并没有得到一个良好的实施，也没有与地方干部的绩效考核联系在一起。当前环保目标责任制从责任机制、任务机制和追究机制等方面进行重构。(1)责任机制：地方党政领导干部承担生态环境的主体责任。考核结果将纳入到领导干部综合考核评价，并作为干部奖惩任免依据。该制度从责任机制角度将领导干部利益与环境政策执行密切联系起来。(2)任务机制：环保目标指标由上级政府给下级政府制定量化任务，并签订环境保护目标责任书。为了治理空气污染，北京市制定了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，并确定了各区县的空气质量目标。[29]市政府将环保减排指标下达给区政府，环保部门承担了主要的环境责任。北京市对影响大气质量的项目进行“减二增一”消减量替代制度，即新建一个固定排放量的项目，必须关闭该项目两倍排放量的相关企业。①吉林省出台《吉林省2016—2020年政府环境保护目标责任制工作实施方案》，对市级政府的环境保护目标完成情况进行考核。[30]一位县级环保官员提到环保责任制说，现在地方干部和企业对环保的观念有很大改变，上级政府对下级政府实施环境保护的“一票否决”。②(3)责任追究机制：行政辖区内若出现严重的生态环境事故，地方领导干部将被追责，强化了地方政府的环保意识和环保责任。2016年2月，河北省通过了《河北省生态环境保护责任追究暂行办法》，详细列出了责任追究的事项、方式和程序等。[31]
通过将生态环保考核纳入领导干部综合考核评价并与晋升等激励密切联系起来，意味着生态环保成为考核评价的一个“硬指标”。当前中央像以干部考核制度促进经济发展一样，试图利用同样的方式来执行环境政策。实证研究表明，环保绩效考核确实在逐步发挥作用。有实证研究表明，城市环境质量和能源利用率的改善对市长的晋升概率具有积极影响。[32]环保绩效考核有利于激励地方干部严格执行环保政策。
然而，生态环境考核与目标责任制也面临一些问题：第一，环保生态指标经过各级政府分解，可能出现层层加码的现象，并且环境的整体性导致目标考核面临困难。第二，惩罚机制和晋升压力使地方政府试图摆脱中央和上级政府的监督和威慑。[33]中央或者上级政府对下级政府的评价高度依赖于环保数据和信息，这驱使地方政府因压力过大而篡改数据。2001-2010年，在113个城市空气数据中，高达一半的城市存在着数据修改。[34]第三，晋升无望的政府官员产生消极懈怠。环境治理的晋升激励只对那些仍然积极进取的、有晋升希望的领导有效，而对晋升无望的领导干部激励有限。第四，基层官僚的政策执行意愿与地方领导不一致。目前中央和上级政府对下级政府的激励考核对象均是党政领导干部。虽然各级领导干部能够将很大一部分指标进行再分解，将压力传导到基层执行人员身上。但是，这些基层执行人员直接站在环境执法第一线，面对污染企业、个人以及各种各样的利益羁绊，自身压力和利益也与官员并不完全一致。这些因素都可能使其在环境政策执行方面有所懈怠。
四、环境政策执行的财政激励：政策约束与冲突
(一)财政分权制度与地方财政状况影响环境政策执行
从“包干制”到“分税制”的财政分权激活地方政府发展经济的积极性。然而生态环境保护在一定程度上会影响经济发展，也相应的会降低地方政府的税收。因此，财政分权对环境政策执行产生负向激励。地方政府既是国家政治代理人(state political agent)，也是地方经济发展负责人(local economic principal)，两者身份会形成冲突。[35]第一种身份要求地方政府严格执行环境政策;而第二个身份则强调经济发展。分税制改革强化了地方政府的第二个身份，即增强了财政独立性，使其成为“谋利型政权经营者”。[36]在地方财政负担加重的压力下，地方政府更加重视经济发展及其带来的财税增长。
在财政分权所形成的利益结构基础上，地方政府的行动不利于环境治理和环境政策的执行。一是地方政府降低环境标准吸引投资。地方政府积极推动能在短期内带来税收的大型项目，甚至为这些企业的各个审批环节开绿灯。很多项目没有经过环境影响评价而未批先建，或者在环保不达标的情况下长期生产。二是地方政府缺乏环境治理的动力，忽视环境保护，容忍环境污染。因为与企业在利益关系上联系密切并且高度一致，这导致地方政府甚至成为高污染企业的“庇护者”。在一些大型企业发生严重污染事件背后，都可以发现地方政府的不作为、纵容，甚至是暗中的保护。例如，在2014年9月，腾格里工业园区环境污染事件被曝光，当地化工企业将未经处理的废水排入排污池，任其自然蒸发。[37]该工业园区的污染在多年前就被曝光，但当地政府并没有对污染采取措施。地方政府对经济发展和财政税收的强烈动力，远远超出了中央对其的环境要求。因此，财政自主的负激励效果一直是地方环境治理失效的重要原因。
当然，各地的环境政策执行力度仍旧存在差别。在经济发达的东部地区，地方政府财政充裕，并不依赖某个行业或者某几个企业，那么地方政府执行环保政策的动力就更加强烈。相反，在中西部不发达地区则对企业的环境违法行为采取了宽容态度。我们调查了东北地区的一个县，该县生态环境良好，但大约80%的财政收入来自某大型的制药公司。该公司在环保政策上具有较强的讨价还价能力。环保人员表示，县里的财政收入就依靠这些企业，环保的严格执法受到了限制。①在北京的访谈中，环保官员则认为在政策执行方面非常严格，所有企业必须要达到标准，一视同仁。②财政能力还影响到地方环境治理资金和治理能力。环境严格执行不但可能减少地方的财政收入，同时也需要大量的治理资金。在地方政府财政紧张的情况下，环境治理资金也经常捉襟见肘。尤其是在乡镇基层，资金的缺乏使得环境机构的人员和技术都受到限制，根本没有能力去严格履行环境治理的监管能力。
(二)环境治理资金转移支付及其效果
为了引导地方政府加强环境保护，中央政策利用转移支付来协调中央和地方在环境保护方面的利益。首先是通过项目制方式专项资助地方的生态环境保护，如“退耕还林还草”等项目。然而，项目制的退耕还林还草是涉及中央、地方、企业、农牧民等各种主体的复杂社会过程。自上而下以项目制形式实施的环境政策依旧难以摆脱运动式的政策执行，并在地方政府多重身份和利益结构之下产生了极大的政策不确定性。[38]因此，项目制模式的资金转移支付并没有充分发挥鼓励地方政府进行环境保护的作用。
随后，中央建立了一般性生态转移支付制度。2008年中央财政设立国家重点生态功能区财政转移支付资金。生态转移支付主要针对国家重点生态功能区，以县作为单位进行资金测算，资金下达到省。这种转移支付实际上是中央以行政化手段对国家生态功能区进行的环境公共服务购买，在一定程度上弥补该地因环境保护而产生的机会成本，从理论上有利于引导这些地区的环境保护。从2008年开始，生态转移支付覆盖范围不断扩大，享受转移支付的县市达到512个;2008-2014年，中央下拨的生态转移支付资金分别是60.5亿元、120亿元、249亿元、300亿元、370亿元、423亿元和480亿元。2014年，每个县的平均获得补助额度接近1亿元。[39]但从总体上来看，获得转移支付的县呈现出生态改善和生态恶化并存的局面。[40]目前生态转移支付的效果在整体上不明显。而传统财政分权所产生的环境竞争、污染产业选择以及财政支出行为等都限制了生态转移支付的效果。[41]
被调查的河北某市和吉林某县均属于国家重点生态功能区并获得转移支付资金，同时地方政府也支出了大量的资金用于环境治理。但同时，两地也存在环境恶化的情况。河北省某市还因为企业污染的严重违法排放而在2015年被环保部约谈。吉林某县一方面在积极争取并获得了“国家生态文明示范县”，另一方面依旧存在着容忍部分企业不达标排放的现象。因此，很多地方政府面对着两种不同的财政激励效应，经常也存在着行为上的冲突，出现“边污染，边治理;边治理，边污染”的状况。税收分权从制度上鼓励了地方政府的经济发展倾向，而生态转移支付则在一定程度上引导地方政府进行环境保护。单纯从财政激励角度看，多数情况下地方政府的经济和税收动力会超过地方政府的环境保护动力。
因此，地方政府在环境治理中的行为选择体现出经济发展和环境保护之间的矛盾，也表现出不同经济发展过程之间的矛盾。环境政策执行深深地嵌入在地方复杂的利益关系中。因此，环境政策的良好执行需清楚了解这些利益之间的联系并在各种不同利益之间寻找平衡，使经济发展和生态文明建设相互兼容，实现可持续的经济发展。
五、结语
我国的环境政策执行是一项极为复杂而困难的任务，受到多种因素的影响，而中央与地方关系及其激励机制是其中的关键性因素，在环境政策过程中主要产生如下作用：
第一，中央的政治理念对环境政策的执行具有根本性的影响。随着生态文明建设战略的提出，地方政府明显开始重视环境保护。中央生态理念在逐步重塑地方政府的行动规则，并通过政治动员和制度化等方式来改变地方环保意愿。自上而下的动员式的环境治理打破了常规治理，成为推动地方政府环境治理转变的初始动力。这说明地方政府的环保治理行动从根本上是受中央政府驱动的。但环境政策执行过度依赖自上而下的监督和激励，存在着行政责任“政治化”特点，加大了地方政府的压力，可能会扭曲环境政策执行的目标和过程。
第二，生态环境保护指标列入干部考核有利于环境政策的执行，然而并没有改变政策目标之间的冲突。环境治理目标难以像经济发展那样在中央、地方以及社会之间形成高度的一致性。因此，环保目标责任制的长期效果需要更长的时间进行观察。目前来看，省级政府的环境政策越来越严格，但下级政府和基层官员仍然有较强能力来逃避环境目标责任制。
第三，晋升激励与财政激励存在一定冲突，没有形成统一力量。晋升激励通过加入生态环境指标和环保责任制使地方领导干部重视环境治理，然而财政激励却使地方政府不得不考虑自身收入和地方经济利益。当前的环境转移支付尚不足以产生对地方政府行为的根本性扭转。环境政策仍可能依据地方财政、经济发展等因素出现摇摆。
因此，从中央地方关系来看，环境政策的良好执行需要注重以下方面：首先，中央政府应持续地重视环境保护，以制度化方式考核地方的环境绩效。其次，中央政府应增加财政转移支付，降低地方政府财政压力，尤其是加强环境治理投资，从经济角度激发地方政府的环保意愿。最后，提高公众和环保社会团体的广泛参与。公众参与能使社会的环保诉求与中央的环保理念相互结合，是推动地方政府环境政策执行的有效途径。
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① 访谈北京某区环保局人员LJZ1，2015年1月。
① 访谈北京市某区环保局人员，2014年12月。
② 访谈吉林省某县环保局人员，2015年2月。
① 访谈吉林省某县环保局人员，2015年2月。
② 访谈北京市某区环保局人员，2014年12月。
* 基金项目：国家社科基金一般项目“生态文明建设中的环境冲突及其解决机制研究”(编号：14BZZ048)
