一、立论:街头官僚问题与我国城管困境的破解方式
(一)街头官僚与城管问题
“街头官僚”(Street-levelBureaucrat)的概念源于美国行政学家李普斯基于1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。按照李普斯基的解释,街头官僚可以被理解为:处于低层次行政执行机构,同时也是工作最前线的政府工作人员,包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员,等等(Lipsky,1980)。随后,普罗塔斯、摩尔、斯科特、古德赛尔等学者从不同角度对李普斯基的街头官僚理论进行了修正和完善,从而极大丰富了街头官僚理论体系(刘升,2016)。街头官僚理论认为,街头官僚处于政府机关金字塔的最底层,作为政策执行的主体,被赋予一定的自由裁量权以完成基层执法和上级命令,故而,街头官僚在政策执行过程中具有再决策的权力和动因。作为理性人,街头官僚的工作态度与政治态度兼具两面性:一面是“在其位谋其事”;另一面是“在其位谋其私”,因而很有可能产生“执法失灵”现象(杨卫玲,2012)。
我国基层行政执法类公务员基本符合上述街头官僚的特征,根据我国《公务员法》对于公务员职位类别的规定,本文所指的街头官僚特指我国基层行政执法类公务员,他们作为在基层行政执法部门中负责行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法事务的“官僚”,与民众接触密切(董伟玮、李靖,2017)。城市管理综合执法人员(简称“城管”)处于行政执法过程链条的最底端,是典型的“街头官僚”代表。其主要责任是履行基层公务员的社会管理和监管职能,其工作内容的大部分是对影响市容市貌、城市秩序甚至社会安全的现场进行监管和行使一定的行政执法自由裁量权(刘邦凡、詹国辉,2013)。2015年“两会”期间,中央人民广播电台在北京、上海、广州等地进行了有关“城管”的民意调查。调查结果显示:大多数参加调查的人对城管有负面的印象,绝大多数的参加者都认为需要“出台更多的制度规范城管执法行为”。
数据库检索表明,2004—2014年,对于“城管暴力执法、执法失当”的研究总体呈现直线增长态势,自2014年至今,学者对城管执法的研究热度依然不减,学者每年发表相关文献数量于2014年度趋于最高值,并保持稳定态势。我国城管“执法失当”体现为多种形式,如执法程序缺位(何斌,2016)、执法方式不当(岳书光,2017)、暴力执法(张帆等,2015)、自由裁量权滥用(陈碧红,2014)、选择性执法(章剑生,2014)等,引起了社会大众广泛“不满”,甚至“怨恨”情绪,这些问题屡禁不止,成为城管执法的“老大难”问题,在行政领域、学术领域和传媒界均引起了较大反响,城管“执法困境”的成因和解决方案也成为研究热点。
城管“执法困境”的产生原因具有高度复杂性(李宜钊,2015)。从根本上说,我国市场经济和城市现代化过程带来了快速的社会结构调整、社会阶层变迁、利益格局整合和社会观念嬗变,人们的诉求日益个性化和多元化,城市管理中对秩序、公平的要求与多元化私人利益诉求之间的矛盾冲突呈加剧趋势,成为城管困境的深层基础。这一矛盾的根本解决需要依靠国家经济的发展、社会体制的完善和全社会素质的提高,这也并非朝夕可至的事情。
有哪些造成我国城管执法困境的直接原因呢?学者们基于不同的研究视角,形成了如下一些代表性观点。(1)体制和观念因素。陆静(2010)认为城市管理执法面临的困境,既有体制制度方面的因素,也有观念意识和执法理念方面的因素。刘磊(2015)基于街头政治视角,提出城管执法活动嵌入在特定的执法空间及一定的社会形势和体制环境当中,深受执法空间、社会形势、体制环境所形成的嵌入式执法结构的影响。侯欣迪(2009)认为城管和摊贩碰撞的实质是深层次的价值冲突——城市管理者追求的整洁市容与小商贩们追求的基本生存权利形成对立的价值体系。(2)权责利的失衡。魏程琳(2016)指出当前城管执法陷入权责利失衡的结构之中,国家法律体制顶层设计缺陷、地方责权配置失衡、现代社会的冲突性诉求和城管队伍自身的人力资源困境传输到一线执法实践中,增加了对城管裁量权的监控和管理难度。Zang和Musheno(2017)发现与一党规则相关的体制因素,特别是上级问责制、行政级别特权以及与权力和资源的接近度,显著影响城管对规则的遵守程度。(3)立法空缺和相应的制度不落实。周向阳(2011)认为城管困境的出路在于以法治理念破除为权力服务的思想,需强化立法。张步峰、熊文钊(2014)认为城管问题的根源在于立法层级低、执法体制不顺和职责范围不清。城市管理执法体制没有设置独立于城管行政执法系统之外的第三方协调机构,城管部门和管理对象之间缺乏冲突缓冲与协调的机制,双方直接处于对立的境地。(4)国家能力不足。陈柏峰(2015)认为执法机构缺乏配合、执法人员受阻严重、常常接受执法对象的讨价还价等现象,实际上体现了国家能力不足,执法表现出“日常惰性——专项治理”的循环结构,“强力执法”与“违法不究”处于共生状态。(5)执法机构配置不力和权力冲突。很多专家从机构调整和设置方面探索城管出路(王满传、孙文营、安森东,2017)。张小明、曾凡飞(2010)基于城管执法机构的设计问题,探索“大城管”模式下城市综合执法联动机制构建的宏观思路。王海川(2015)聚焦于城市执法管理体制,认为职责交叉和权力冲突是主要问题。(6)执法队伍的战略定位不清晰。刘昕、刘颖、董克用(2010)认为城管问题的根源在于国家缺乏对这支队伍明确的战略定位,导致队伍能力与现实的错配,因此建议从战略和人力资源管理两方面着手解决困境。(7)城管执法权力缺乏监督和队伍素质不足。李婷(2008)看到了城管行政权力与利益挂钩的现象。颜峰等人(2011)借助美国学者库珀对行政主体的伦理思考,将城管的执法伦理冲突分为表达层次上的利益冲突、道德规则层次上的权力冲突、伦理分析层次上的角色冲突和后伦理层次上的价值冲突,认为城管权限的模糊性给自由裁量以更大空间,而理念、资源、队伍素质上的限制更为其自由裁量权冲破行政伦理推波助澜,需要对权力加强监督。杨帆(2014)认为一线执法人员素养欠缺,总体执法水平不高,且其工作难以被执法机构有效考核,这种简单化、一刀切的管理方式,折射出的是一些管理者的惰政甚至不作为。(8)街头官僚的情境特点和行动逻辑。摩尔(1983)认为街头官僚的行为是在“权变的、学习的、顺序寻求的策略”中形成的即时的政治反应,因此可以推知,由于工作场景的复杂和紧迫性,以及资源和时间的约束(Lipsky,1980),城管执法过程中不可避免地会出现应付、发挥甚至胁迫倾向。韩志明(2011)认为街头官僚的问题是空间化建构的结果,街头官僚具有不同于管理官僚的特殊工作界面和属性,使其执法行为必然充满了个人经验性和自由裁量性。陈那波、卢施羽(2013)解读中国情境下的街头官僚的自由裁量行为,实证构建了城管行为逻辑的策略空间,发现了城管实际工作中“场域转换中的默契互动”现象,其中既包含场域和制度要素,也有个体因素。(9)街头官僚的个人特征和对象特征。城管执法中的各种失范现象是普遍的,这是环境和制度共同作用的结果,但城管暴力现象的发生,也有很多是执法者和相对人的个人性格引起的(史明萍,2016),政府处理暴力执法现象的通常解决方法也都是处理几个当事人。(10)媒体和社会的不客观关注。陈柏峰(2013)分析了城管执法冲突的社会情境,认为城管的负面作用被夸大了,实际上城管的积极作用大于负面效果,将问题归结为抽象的体制弊端不利于问题的解决,并呼吁各界善待城管。
(三)对城管困境之解决路径的已有研究
在解决方案层面,我国学者主要主张从宏观研究视角运用“自上而下”路径和从微观研究视角“自下而上”的路径两方面破解“城管执法困
境”。
其中,“自上而下”的解决路径又分为不同的对策和手段。多数学者倾向于从组织角度解决问题。以严永(2008)、解瑞卿(2012)为代表的学者认为,解决城管执法失当和无效率问题应从官僚制度本身进行结构化调整。其观点主要遵循马克斯·韦伯的理想官僚制组织机构设计逻辑,认为官僚制本身是符合工具理性效率追求的理想组织形式,城管作为政府官僚机构的末端执法机构,也必然符合机构理性的要求。从宏观组织层面解决基层官僚的问题,一般给出的具体方案包括理顺城市管理综合行政执法体制和调整机构(史莉莉,2012);授权或重新划分权限,比如建立中央级别主管领导单位,明确城管职责及地位(莫于川,2013);科学划分城管管理权限范围(马怀德、车克欣,2008);实行“大城管”管理模式(朱仁显、李楠,2017);城管机构执法重心“下沉”(容志,2016);完善城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务合作制度(张步峰、熊文钊,2014);改革当前城管群体的人力资源管理制度(刘昕、刘颖、董克用,2010)等。
也有很多学者从立法角度提出解决方案。以张步峰(2014)为代表的学者主张提升城市综合执法的立法层级,提倡应完善法律制度或通过单独立法以增加城市管理综合执法的合法性,以严格的法律程序控制自由裁量权的行使,建立执法监督机制来规范城管执法行为。穆振娟(2017)也对以上观点进行了评述,认为这些观点符合我国“全面推进依法治国”的战略目标,但是这依然不能解决“法律与习俗”的冲突问题,城管在维护城市环境的过程中出现暴力事件的主要原因之一就是其执法行为与社会习俗及民众普遍价值观之间存在矛盾。
然而,正如吴佳丽(2009)、陈尉(2012)、张丙宣(2017)等人指出的,“自上而下”的改革,并不能从根本上改变城管所面临的复杂执法工作环境和其自身固有的行为逻辑。正因为街头官僚有其独有的行为逻辑,面对复杂的执法环境才会做出不同的行为选择,进而可能导致诸如执法动力不足、选择性执法、一线弃权、寻租和投机等“执法失灵”现象(何景亮、刘怀民,2012)。这些学者由此提出了“自下而上”的解决策略,着力于从城管自身逻辑和自身层面建设解决城管困境。
以周燕(2012)、张烩(2009)为代表的学者基于实证研究探索城管的行为模式,主要研究影响城管行为失范和执法偏好的变量,分别探究西部少数民族地区城管执法的影响因素以及城管队员的年龄、性别、受教育程度等个性特征与其执法行为偏好的关系,建议通过调节影响城管行为选择的各种变量进而影响其行为选择,从现实情况出发建立约束行为的有效机制。以何兵(2008)、刘华(2009)为代表的学者以案例描述和个案研究方式提出了城管避免在执法过程中与摊贩产生冲突所应采取的策略。许玲芳(2008)、邵慧卓(2016)则从行政伦理和道德约束视角对城管个人素质提出要求,提出要转变城管执法理念,在具体政策上更多地体现执法相对人和公众的权益。莫于川(2006)基于从城管执法人员个体执法意识角度认为基层执法人员应树立尊重人权、行政民主、行政服务、程序法治、权力监督等一系列现代行政法治观念,从城管的微观行为选择入手来改善城管执法失当问题。
研究城管执法者与行政相对人的博弈互动和具体对策,对于个案问题的解决固然具有完全的解释意义,对于理解城管执法行为双方的反应逻辑也具有指导价值,但囿于各个案例情境的具体性与特殊性,却很难成为具有普遍指导意义的解决方案。
(四)职业化定位:解决我国城管困境的有效出路
前文汇总了我国目前对城管问题的根源和解决方案的诸家研究,应该说都言之有理。但是本文认为,城管问题的有效解决方案,固然要改革观念体制,提升国家能力,实现责权利平衡,进行体制改革(这是影响城管发展的基础性和长期性要素),但这是长期全面的系统治理过程,短期难以见效。目前,已有城市开展“大城管”改革和机构下沉改革的实践,但还缺乏足够的证据表明城管困境由此得到了有效解决(曹海军,2016;朱仁显、李楠,2017;陶振,2017)。各地仍不断出现暴力执法的报道,比如北京大兴区因为平时执法不到位而开展的突击式强力拆迁就产生了不小的负面影响。
本文认为,当前解决城管困境的最直接出路,是实现城管队伍的职业化定位,促进城管自身的职业化建设。通过建立职业化队伍,以职业化标准对城管进行专业系统培训,使之成为具有独立行动能力和职业化行为逻辑的执法者,能够遵循职业规范,对复杂的执法环境进行“个性化”的专业应对,解决街头“面对面”情境所遇到的各种问题。
城管的职业化建设,既要在微观层面塑造个体的专业化行为规范,也要在组织层面进行职业化队伍建设和机构改革,属于中观的研究视角和解决方案。在我们的前期调研中已经发现,城管队伍质量是城管问题的一部分,但学术界比较缺乏对城管队伍素质和职业化的重视,目前探讨城管执法失当的文献中甚少有基于职业化视角的解决思路及观点,在此层面的国际比较类文献更为鲜见。
美国学者詹姆斯·Q.威尔逊(1995)在其著作《官僚机构:政府机构的作为及其原因》中提出,政府机构具有不同的投入产出的特殊性,不同类型的政府组织应该采取不同的管理方式。程序性组织是可以观察投入但看不到产出的组织,应付性组织是投入和产出都无法观察的组织。对于程序性组织,威尔逊认为应该采用纪律制约、专业化操作进行管理,而应付性组织则采用控制和使命感来管理。威尔逊的研究为本文的职业化定位探索提供了理论支持和有益的启发。本文认为,城管作为街头官僚群体,其执法形式介于程序性组织与应付性组织之间。因此,解决城管问题的关键在于城管的职业化定位。通过城管的职业化定位打造一支专业化的城管执法队伍,并努力形成城管队员的职业荣誉感和使命感,利用大数据和信息化技术手段,对城管的执法行动加强指导和控制。
自从1997年5月我国第一支城市管理综合执法队伍——北京市宣武区“城市管理监察大队”建立到如今,新中国城管已经走过了20年的历程,取得了很多的成绩(青锋,2009)。但从职业化定位的视角观察我国的城管建设,我们会发现有很多不足。本文在已有调查研究的基础上,基于城管的职业化定位视角,选取美国作为参照对象,对中美城管基层执法人员的职业化定位情况进行比较,进一步探究破除城管执法困境的路径。
二、中美城市管理基层执法人员职业化程度比较
(一)比较的调研基础和对职业化的界定
本文对中国城管一线执法的评述与比较,建立于前期在天津市X街道和淄博市部分地区对城市管理的一线执法活动进行的田野调查基础上。在两个月的调查时间里,本文作者通过实地跟随执法、深度访谈,在对所见所闻和访谈结果进行分析后形成了对城管执法的认识。后来作者还跟踪调研单位的改革进展。对美国执法情况的了解,建立在对美国地方政府多年工作经验以及对美国一线执法的大量研究文献的基础上。美国与中国的地方政府管理制度有很大差异。基于中国城管执行“相对集中行政处罚权”的本质属性,我们将美国地方政府的行政执法者(code enforcement officer)作为与中国的城管对应的概念。
本文所指的城管职业化,是指城管队伍工作状态的专业化、规范化、制度化,包括在工作中应该遵循的职业道德、职业行为规范、职业素养和匹配的职业技能。我们从组织、流程、个体、理念四个层面认识职业化的含义。一是在组织层面,城管作为基层执法者和政府官僚机构的末端构成,符合马克斯·韦伯的理想官僚制组织机构设计逻辑,在组织内部建立符合专业化分工原则的职责职权和等级秩序,摒弃人情行政,按照实绩评价晋升,可以使执法机构体现工具理性,实现高的运作效率(Webber,1947);二是在流程层面,城管内部建立规范的工作程序,细分工作情境和工作内容,强调工作内容的程式化和模块化,为每个模块构建标准化的操作流程和操作规范,这种规范化和专业化的程序性要求,可以最大限度地减少其在复杂且充满弹性的工作环境中的盲目性和自由裁量权;三是在个体层面,以技术资格选择人员,通过持续的专业化培训和教育,使个体掌握充分的职业技能,形成职业性的反应模式和行为模式,以应对复杂的工作环境和各种突发事件,成为专业执法者;四是在理念层面,强化城管的职业意识,提高城管的职业道德,强化城管的工作使命感,使城管执法者养成兼具专业性技能和执法责任意识的优秀职业素养。
(二)中美“城管”的职业化程度比较
基于如上对职业化的认识和定位,本文从层级结构和隶属关系、职责范围、职业规范、职业准入、职业编制及构成、职业技能、职业培训及考核、职业待遇及福利、职业晋升与激励、职业自豪感和社会认可度十个方面,对中美“城管”的职业化程度进行横向比较。
1.层级机构和隶属关系
通常意义上的城管起源于1997年国务院法制局《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》中批准的北京市宣武区的试点。这是改革开放后国务院对各地面临的严峻的城市管理执法形势——“七八个大盖帽管不住一个破草帽”而进行行政管理机制改革的突破和创新。虽然这一改革是在国务院文件指导下,对《行政处罚法》第16条规定的具体落实,但是国务院法制办试点文件有越权的嫌疑,亦有法理上的若干冲突(王毅,2004)。由于中央层面没有设立统一的归口机构,各地的城管部门名称不一、隶属不同,有的是市区双重领导,有的是区街双重领导,还有的是市级机关垂直领导(王敬波,2015)。城管执法权限、机构设置和人员隶属等管理机制也在不断的改革变动之中。比如,很多地方实行“城管”下沉,城管的执法队员由隶属于区执法局,改变为隶属于街道。于是原来的管理区域就会重新划分,街道的一部分工作也增加到城管权限之中,也会有部分工作人员“非正式”地参与到综合执法的行动中来(曹海军,2016)。也有学者认为,各地多元复杂的地方政府城管隶属和机构设计,是我国地方政府自治治理的有益尝试(王敬波,2015)。
美国地方政府基本上是一个地方事务自治的组织。地方政府作为地方治理机构,有的是由民选的地方议会批准成立的(政府首脑招聘雇用,地方公务员按照政府文官制度和行业有关规定设立),有的是由当地居民直接选举出来的(选举政府首脑并组阁),地方政府的人员较少,层级简单,没有我国自上而下的层级节制机制。由于中美地方政府体制、机构和职能的巨大差异,我们难以将双方的行政执法者完全一一对应。美国地方政府的行政执法者类似于中国的城管,但人数不多,其中也包括警察。他们的职责主要是执行地方政府市政法典中的一些条款(比如“宵禁”);还有一些执法项目由市政工程局的工作人员负责,比如查处便道上盲道的设计、使用、阻断等违章行为。城管运作后面也有一些支持人员,比如道纳斯格罗夫市法典服务部有秘书(中国叫内勤)1名,法律部市政管理律师1名。有一些地方政府不设这类职位,而是将这个功能外包给专门处理政府诉讼的律师事务所。
2.职责范围
中国政府仍然处于社会运作的主导地位,可以称之为“大政府”运作模式,城管的管辖范围集中了各行政部门末端的执法权,执法任务非常繁重,笔者对天津市城管的实地调研中看到他们有40大类265项工作之多。虽然在国务院的文件《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中对各地设立“城管”有着比较明确的“7+1”工作范围的界定,也就是规定了“城管”担负的7项主要工作,和1项“省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权”,但是这最后一项是开放性的,工作范围可以扩得很大,其权限界定实际上变成了“7+X”,导致各地“城管”权限范围产生很大差异。由于执法范围非常广泛,每个执法的内容包含着无数多变化的违法形式,城管执法的专业化要求越来越高(王敬波,2015)美国信奉“小政府、大社会”的理念,政府管辖的范围比较小,城市基层执法人员的职责界定相对明确,与中国城管面临的环境问题也不一样。在中国最令执法人员头疼的问题,诸如沿街设摊叫卖、烧烤、沿街设桌、违章建筑,在美国并不多见。最多见的是草坪修剪与在禁止户外用水时段浇水、积雪清理、在公共地段乱插竞选标语牌等“鸡毛蒜皮”类的违章,这些内容也并不在我国城管的管理菜单中。美国城市基层执法管理比较严重的事例是,在雨天将私人地段上的积水排到他人后院以及未按批准的图纸改造或者修建建筑物。
3.职业规范
我国城管没有专门的《城市管理法》,各地城管“借法执法”,分别按照当地政府对城管的权限划分,行使属于原“7+X”职能管理机构的末端行政处罚权,也相应执行对应职能管理机构的规定(其实是执行其中关于行政处罚的部分)。虽然地方执法队伍从规定上一般有严格的着装、操作规程(如出示证件)、执法分类方面的要求,但各地在实际执法的过程中并不严格按照程序要求去做。各地城管队伍的职业化规范和要求并不统一,着装、装备、工作范围界定、操作程序等职业规范和规定,各地差异较大。对于自由裁量权没有细化的规范,约束力度不足,易产生自由量裁权滥用的情况。2015年底,中央城市工作会议明确住建部为各地城管的上级指导部门,但城管的职业化建设进展依然相对缓慢。
美国政府以职业化规范和要求约束基层执法人员的行为,对于其自由裁量权的界定有严格的法律规定。不但国家层面有美国宪法的《第八修正案》(1791年),又被称为《权利法案》(Bill of Rights),主要目的是限制政府的权力,保护执法对象的权益。诸如政府不能将嫌疑犯的保释金定得过高(excessive bail)、避免残酷和过度惩罚(cruel and unusual punishments)以及过高罚款(excessive fines)等;而且更主要的是地方层面有地方法典,对各项执法事项规定得相当具体和详细,地方政府对执法人员的行为约束规定也很多,既有政府规定也有所属行业的规范操作要求。但是美国行政执法人员对着装以及执法时的工作态度,并没有统一标准。虽然如此,美国的执法冲突性却不强,执法效果都能达到法律设计中的要求。如美国道纳斯格罗夫市在过去20多年没有发生过暴力执法、抗法的事件。
4.职业准入
在我国,成为具有事业编制的公务员必须通过国家的公务员考试,而城管队伍作为转业军人的一条安置途径,有其特殊性。国家规定从军队转业到城管队伍中,并不需要考试。城管最初的成员是该机构组建时从相关职能部门划转过来的,后来进入的正式队员虽然需要入门考试,但相对于其他执法部门比较容易。协勤从社会招聘,而社会人员成为协勤的条件则更为宽松。
美国政府雇员采取“文官选拔”的考试制度,考试形式分为笔试、口试等形式,以最终成绩排名为标准选拔公务员。但美国地方政府的执法者不仅仅限于政府雇员。如《道纳斯格罗夫市政法典》没有明文规定只有法典执行人员才能执法,因此无从提起正式执法人员和协勤的比例。而且,法典允许市政府将一些执法项目通过合同交给私营公司去做,道纳斯格罗夫市议会也鼓励其他部门的工作人员参与一般的执法活动。
5.职业编制及构成
中国的城管队伍包括正式队员(具有公务员或事业编制)和协勤。协勤是为了弥补执法力量不足而招聘的编制外城市管理协助人员,一般是合同制用工,不列入正式人员编制序列。我国的城管队伍自成立之初一直处于满负荷和超负荷的状态(马怀德、车克欣,2008),加之政府对城管编制的精简控制,只好雇用协勤补充正式用工的不足。从人员数量上看,协勤的人数远超过具有事业编制的正式城管队员,这也是我国城市管理中特有的现象。各地协勤的比例不等,天津市X街道的正式执法人员多于协勤(26∶16),淄博市情况却大不一样,在我们随队调研的三个中队中,正式执法人员与协勤的比例分别为3∶37、4∶26、5∶17。
与中国城管队伍的协勤现象不同,美国的城市基层执法人员均具有规范化的编制,而且人数很少。比如美国道纳斯格罗夫市的规模(人口约50000人,17000户)与中国天津市的X街委会差不多(人口约62000人,19850户),但城管的人数却相差很远。天津X街道的综合执法队伍的总人数达到42人,而道纳斯格罗夫市的法典执行人员一共2人(2016年财政年度数据),再加上建筑部的4位建筑物检查员(BuildingIn-spector),他们是专业的房屋建筑的监察人员(类似于我国房管局工作人员),道纳斯格罗夫市真正意义上的“城管”仅有6位。但法典允许市政府将一些执法项目合同外包给私营公司,在工作紧张的时候,其他部门的工作人员也可以参与一般性执法。
6.职业技能
我国多数城市的城管执法,基本不明确或不具备专业知识和特殊技能。城管所执之“法”亦非常庞杂,多达几十乃至上百部,既有国家根本大法,也有政府各级部门的规章和规范性文件,多数从各个行政管理部门行政规章、规定“借法执法”,很少制定专门的关于城市管理综合执法的法律法规。遇到专业的执法任务(比如噪声分贝和灯光污染定级),执法人员也不具备专业知识对其进行界定,一般选择模糊执法。招收新人时对专业的要求不高,在工作中城管队员也很少表现出职业性,着装不统一,他们通常被动地执行上级布置的任务。城管队伍的总体学历水平和职业素养均处于公务员队伍的中下层级。
美国城市基层执法人员的职业化程度相对较高,需要对相关法律法规具有一定的熟悉度以及相关的专业知识和技能。美国的地方法规和相关检查条例会经常性调整,这也要求城市基层执法人员的职业素养与之相适应。
7.职业培训及考核
在中国的城管队伍中,由于入门门槛低,绝大多数协勤都是初、高中教育程度。执法单位几乎不提供任何培训,更无从顾及其职业发展。即使对于有编制的正式队员,也极少进行职业培训和考核。中央也没有出台相应的规章对城管队伍的职业培训进行硬性的考核要求。由于对基数庞大的城管队伍进行持续培训是一笔可观的财政开支,地方政府对培训的重视程度明显不足。
美国地方政府比较注重提高城市基层执法人员的执法水平,通过职业化培训与考核规范他们的执法行为,提升专业化程度。美国城管经常参加培训和一些职业会议。以道纳斯格罗夫市的“城管”为例,其培训计划可分为技术和法律层面。技术层面的培训主要包括水电等系统安装铺设规则的修改和升级,美国城管和检查人员被要求必须随着规则的改变而修改检查的标准,因而技术上的不断培训显得尤为重要。法律层面的培训涉及各项市政法典的规则。美国的市政规划法规也常常被修改,比如市内规划区域的变动几乎年年都有。城管人员每半年要参加一次对规划法的培训。在培训结束后,往往还需要进行考核,以检验培训质量和工作绩效。
8.职业待遇及福利
我国城管与协警的待遇、福利均有较大差异性。协勤人员的工资比较低,而且除了冬夏两套制服之外几乎没有其他的福利;由于是合同工,协勤执行任务时加班也没有加班费。正式城管群体的福利待遇相对高于协勤人员,但是其本身在所有公务员群体中的福利待遇也是属于比较低的。此外,城管执法人员经常要进行突击检查和执法,加班可以说是“家常便饭”。
2015年10月份的数据显示,在美国芝加哥地区,城管和房管工资的平均值域是4万~6万美元。因为美国政府雇员的工资福利偏低,相比之下这一年薪属于中等级别。另外,美国的城管每周工作5天,每天工作8小时,基本很少加班。与其他行业相比,待遇优势还体现在医疗保险和退休福利等方面。
9.职业晋升与激励
由于机构设置的特殊性,我国城管执法队伍在“条块”状的政府机构序列里往往处于弱势地位,城管队员的职业荣誉感和职业安全感较低,看不到职业发展前途,缺乏职业动力。职业晋升的渠道狭窄,城管干部难以向其他序列流动,导致老队员比例高而级别低,有的临近退休只是副科待遇,而新进和调剂的高层次人员往往不愿意留下来,形成了城管队伍“老化和固化”的特点,在这种情况下,缺乏激励城管队员高效运作和为社会提供高质量服务的有效有段。
美国的官员晋升制度与我国有着很大差异,晋升难以成为有效的激励手段,美国政府多以绩效手段对公务人员进行考核与激励。但美国公众(纳税人)对地方政府监督严格,“高薪养才”难以实行。2008年的经济大萧条打碎了政府原来的“铁饭碗”,政府裁员经常化,激励政府雇员的手段亦相对缺乏。
10.职业自豪感和社会认可度
与其他类的公务员相比,我国城管队员在政府序列和社会角色中地位较低,具有较低的职业自豪感和社会认可度。政府部门对城管工作的认同度和协同度不高,城管执法中发生冲突,警察一般视为民事纠纷而不判相对人为妨碍公务;在社会舆论中,城管是一群不招人待见甚至可以唾弃辱骂的“二等公民”,与正式执法人员相比,协勤又低了一等,变成了“三等公民”。城管队员对外甚至不愿意提及自己的职业身份。
美国的城市基层执法人员具有较高的职业自豪感。他们的工作相对稳定和体面,还拥有一定程度的自由量裁权,在一定程度上代表着法律的权威性;他们的权力责任在法律层面予以明确,具有较高的社会认可度。但是美国城市基层执法人员需要接受纳税人的全方位监督,其个人资料包括薪金年资等隐私信息都要公开。表1为中美城市管理基层执法者职业化程度比较一览表。
三、中美城市管理基层执法人员职业化定位差异的根源
如前文所述,中美城市管理基层执法人员的职业化定位具有较大差异,这种差异的根源,既有历史的原因,也有制度的区别。
一方面,美国从建国开始,实行“三权分立”的国家制度设计,意在通过对公权力的制衡实现民主的政治架构。受传统行政“政治行政二分”的观念影响,将行政视为政治的工具,在行政权力的行使上追求效率和规范。建立了立足于韦伯理想官僚制组织原则的政府机构,通过专业化组织和职业化队伍实现政府机构的有效运作。对于行政权的执行者——政府雇员,由政府各级人事管理部门根据相应的法律规定进行管理。美国国会陆续通过了许多政府雇员管理方面的法律,使美国政府雇员制度不断得到发展和完善,这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面(郁小明、张建新,2008),由此强化了美国政府雇员的职业化程度。
另一方面,美国推行法治化,以法律规定和约束行政权力的行使。美国地方城管执法完全依照当地法典来进行。在地方法典立法的过程中,居民享有充分地参与制定法律的权利,参与各方非常灵活和弹性,只要不违反有关的州和联邦的法律,什么都可以谈;但是一旦通过立法形成法律,整个执法过程却非常僵硬,没有妥协性,执法和执法受众双方都不太可能在法律界限之外运作,这既体现了执法的公平性和尊严(integrity),同时也进一步确立了执法人员的权威性,公务人员的职业化和规范化执法更有了保障。
自传统计划经济体制逐步过渡到今天市场经济体制下的中国政府,还一定程度上保留着宽泛的管辖范围、复杂的管辖内容和庞大的组织机构。城管部门是中央政府为了解决分散执法、职能交叉的问题,而允许各地可以用一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权,称之为“相对集中行政处罚权”。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”,各自管各自的领地,“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批权和管理权在原有的部门,而将一部分“条条”的末端执法权集中在一起,由一支队伍去执行。它不再由建设部归口管理,而是完全由地方政府管辖和管理。因此,我国城管队伍缺乏全国层面的统一规划和指导,相对于其他部门的公务员,本身就不具备职业化定位优势。另外,在法治层面,我国的社会主义法律体系还存在待完善的空间,对于政府工作人员(公务员)的相关行为要求,并没有规范化和细化,仅靠来自于不同职能部门的不统一、不规范的工作要求和规定对城管的具体行为规范进行约束,缺乏权威性。
在前文的比较中,一些实质问题浮现出来。虽然中美两国的政府体制迥异,但是仅仅从地方政府运作方面看,美国地方政府的一些做法还是可以借鉴的。比如,既然是“执法”,那就应该依法行事;依法行事,就需要严格、公平、统一,而这些因素恰恰是建设执法队伍的关键。执法队伍的专业性、职业性除了来自持续的培训和法律常识教育之外,替“法”说话,以“法”执法成为提升执法人员工作质量的核心。
四、职业化定位下我国城市管理综合执法困境的突破路径
2015年12月24日,国务院发布中共中央国务院《深入推进城市执法体制改革,改进城市管理工作的指导意见》,对城管工作给出了顶层设计方案,这份《意见》是中国最高决策者对城市管理工作的方向性指引。《意见》提出将国务院住房和城乡建设主管部门作为城市管理综合执法的中央主管部门,各省、自治区、直辖市设置相应的主管部门;计划于2017年底前全国统一城管队伍的着装、标识和车辆;减少城管队伍中协勤人员比例,规范执法队伍;并细化了综合执法权的职责分配。这表明中央政府已经重视城管的专业化与规范化建设问题。现在看来,《意见》虽然产生了一定的效果,但还存在有待完善的空间,比如,根据我们2017年10月对淄博市L区的跟踪调研,在落实这份文件时,将农业、农机、畜牧、水务、商务住建等以前不在综合执法任务内的项目都划归到综合执法。在这些技术规格要求较高的领域执法,显然已经超出了“城管”的工作“辖区”。各地加强对于《意见》的理解和落实,引导我国城管步入职业化轨道尚需时日。
在上文对中美城市基层执法人员(城管)职业化比较的基础上,结合“全面推进依法治国”以及“深入推进城市执法体制改革”的国情趋势,提出加强我国城管队伍职业化定位的路径选择。
应明确法是治理的唯一标准,破除以行政规章代法的习惯。从严格的法律角度讲,城管与其他城市管理执法人员执行的并不是真正意义上的法律(《宪法》《行政诉讼法》《行政强制法》等关于宗旨和行为规范的法律除外),而是政府自身制定的行政规章,或者绝大多数是政府规章。从理论上,虽然政府行政规章制定的依据是相关的法律条款,但其自身并不等于法律,这就很容易形成立法和决策程序问题,产生监督漏洞,并引发社会对城管执法权威性的质疑。因此,我们希望在向全面法治前进的过程中,逐渐将以条例和规定代法的实践改正为从法律的层面明确城市管理综合执法人员的权责范围,通过依法构建城管职业规范来约束城管的执法行为。推行全面法治可能会带来短期的阵痛,但可明确城管的执法者定位,规范城管执法从业规范,树立城管的职业化权威,并带来城市治理的长治久安。
城管的责任定位问题具有很深的政治和社会背景。我国城管承担了极大的政治和社会责任,他们在执法过程中被要求时时考虑执法的社会效果,甚至是党和政府的形象。城管工作中承受着来自上级领导和执法对象带来的“双向压力”,还要处理得恰到好处,这种超过城管工作权力和能力的责任要求会使城管工作成为“不可能实现的任务”。责权相符是管理的基本原理,城管的责任大于权力会助长其逃避执法的倾向,当他们执法遇到矛盾或冲突时畏首畏尾,导致执法失败,甚至助长暴力抗法的不良社会风气。依法纠正违章行为应该是城管队员唯一的任务,而创建和谐社会,创造舒适、干净、安全的居住环境,这些都应该是立法(包括行政法规)者的责任,由立法机构考虑。如果法律执行成本太高或者实施执行上有困难,那应该由立法机构修改法律,而不是由基层城管队员自己判断和决定在多大程度上按照现行法律条款执行。这种做法表面上似乎是加大了城管自由裁量空间,实际上是将“立法”的责任转嫁给了基层执行人员。因此,应该重新定位城管的现有职业责任并予以修正。
(三)打造职业化城管队伍
我国城管应该实现职业化,将城管工作变成一种专门的职业,将城管干部与队员转型成为专业的执法队伍。首先,应该在政府建制中给予城管执法队伍一个正式的位置,进行职业化建设,不少学者(刘昕、刘颖、董克用,2010)也有类似的呼声。每一个职工的责任应是在个人水平上遵守职业道德,将本职工作做好,而一个职业化城管队伍的核心就在于,每一个成员将本职工作做好,依法执法、以法执法,以职业态度对待工作,这样能显著提升城管的运作水平。其次,要从职业化的角度解决正式城管与协勤的问题,在执法能力和要求方面对二者一视同仁。仅从工作效率方面看,将公务员城管与协勤城管区别对待的做法令人费解。从目前的情况看,区分两者的关键在于编制问题,政府无法拨出资金来雇用更多的公务员城管。但实际上,协勤城管承担了当今社会大部分的城管工作。2015年中央《意见》中建议将协勤的职位外包,这类似美国地方政府的法典执行人员,常常有拿小时工资的非正式职工。但在我国,如果将执法一类运作外包,政治和法律风险相对较高,需慎重处置。再次,将城管队伍转型为一支专业队伍需要经过系统和持续的培训。中央2015年的《意见》也强调培训的重要性,通过严格的培训,建立职业感,清楚地定义权责,并进行相应考核,协勤就可以承担执法任务。最后,应杜绝城管队员参加任何与经济、土地开发有关的强拆活动,这类活动不代表法律的意志,会进一步损坏城管队伍已经受损的形象。
