一、前言
互联网技术的迅猛发展，为经济发展提供了新的动能。在网约车为代表的新兴业态的不断涌现下，新的公共问题尤其是治理问题也相伴而生。网约车新政的出台作为网约车发展历程中的分水岭，在实现网约车“合法化”的同时试图解决网约车产生以来导致的市场失衡问题，也考验着各级政府的治理能力。
网约车监管困境的一个重要原因在于政策制定的过程中未能充分考虑政策网络中各有关行动者的利益，导致了部分群体利益损失，给市场带来了负面影响，且难以通过简单的利益救济加以解决。政策网络分析为网约车监管困境及其治理出路的研究提供了思路。政策网络的治理思路源于经济组织降低交易成本的合作。它通过建立以信任、互惠为基石的社会资本或关系契约进行主体间协调，试图弥补官僚机制与市场机制的不足。政策网络关注网络的构建过程和行动者策略等要素，因此对于探究网约车监管困境和后续治理出路具有重要的指导意义。本文将借助政策网络的类型划分，探讨不同网络之间的内部属性、互动关系及行动策略，进而明确治理问题，提出治理策略。
二、分析工具及其适用性
作为公共政策领域里的一个主要理论，政策网络理论起源于20世纪70年代，罗茨(Rhodes)是该理论的主要开创者之一。政策网络理论强调，在公共政策制定的过程中，参与政策的各个主体对政策的形成和实施至关重要，而政策网络实际上就是多方利益主体在博弈中形成的一种动态框架。政策网络理论的核心要素可以归纳为以下几点。
1.就政策主体而言，决策过程中有来自不同层次和功能领域的政府与社会行动者。[1]这里的社会行动者既包括公共部门，也包括私人部门和第三部门。
2.就资源依赖而言，政策网络中的各类主体因资源而彼此结盟，并在决策过程中产生各种各样的依赖关系。
3.就国家自主性而言，政策网络产生于利益团体与政府之间的信息交换并认可团体在政策领域中的利益，是政府允许更多社会利益团体参与决策的一种协商机制。[2]
4.就治理效果而言，政策网络中的各个主体在资源交换中通过谈判、妥协和博弈实现利益，从而带来一种平等、协调与自我统合的治理效果。
罗茨等根据权力的相互依赖关系与各主体间的利益诉求，以“成员及其关系”“成员数量控制”“垂直的相互依赖”“平行意见依赖”“资源分配”等5个标准，将政策网络分为5种类型：政策共同体、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络(表1)。
(二)适用性
政策网络理论可以为网约车监管政策的制定提供一个有效的分析工具。用政策网络模型分析网约车监管政策案例，可充分透视政策演变规律，探索治理出路。
首先，网约车监管涉及的主体数量众多。作为跨部门、跨区域、多层次的综合性政策议题，网约车监管范围广，影响深，涵盖众多利益团体。在这一政策制定与落实的过程中，政府、出租车企业、出租车司机、网约车平台、网约车司机、乘客等众多主体都参与进来，成为积极的政策行动主体。
其次，网约车监管需要解决的问题错综复杂。政府与出租车、出租车与网约车、网约车与消费者等主体之间存在各种矛盾、冲突、对抗。为了追求各自的利益目标，多元的行动主体占据着不同的地位和资源，衍生出了错综复杂的网络关系，[4]从而影响着网约车监管政策的制定和最终的执行。
第三，通过政策网络中不同利益团体的博弈和互动的分析可以帮助我们制定更加合理、有效的网约车监管政策。同时，各方的参与也能增进对政策的理解，进而推动网约车监管政策更有效的落实。通过政策网络理论，我们还可以对政策的实施效果加以预测与分析，推进后期政策的跟进落实。
1.政策共同体
政策共同体主体主要有中央政府及其下属的包括交通运输部、公安部在内的七部委等国家机构。它是一种高度稳定的网络，其有限的成员的相互依赖是建立在共同服务的责任基础上，并与其他网络隔离。这种网络具有高度的垂直依赖性和有限的平行沟通，整合性较强。[5]在网约车监管政策形成过程中，这些行动者处于权力结构的顶端，享有高度决策权威，能够在监管政策网络中发挥主导性作用。
2.专业网络
专业网络的主体是专家学者，包括城市交通管理学、社会学、经济学等领域的研究者、智库团队、专业咨询公司等具有特殊话语权的行动主体。专业网络具有实质性的垂直互赖关系，并与其他的网络有所隔离。这一网络是具备一定知识与技能，是一种特殊地位的群体才能进入的专业性网络。[6]
3.府际网络
府际网络主要指各级地方政府。这一网络的纵向相互依赖有限，但横向沟通广泛，并能渗透到其他网络。府际网络中的行动主体是政策执行过程的中枢，府际网络作为政策共同体决策目标的执行代理机构，负责将网约车监管的利益分配方案贯彻落实，并与生产者网络紧密联系，对其实施监管。但在现实中，代理机构同样是具有自身利益诉求的行动主体，具有“经济人”理性的地方政府不可避免地代表着本地区、部门甚至是执行者自身利益诉求。相比中央政府，地方政府更易于从地区理性出发，决定自身价值取向和行动策略。[7]在不同价值选择的驱使下，各个地方政府在网约车监管政策具体实施问题的态度上会产生不一致的行为选择并影响着最终的政策结果。
4.生产者网络
作为直接产出者，生产者网络主要包括传统出租车经营企业和网约车平台企业。生产者网络是经济团体(包括公共部门与私人部门)扮演主要角色的网络，网络成员流动性强，这些利益团体与政府的关系是相互依赖的，政府希望达成特定的政策目标，利益团体希望自己影响政策，团体与政府之间相互依赖。[8]生产者网络中的企业主体利益冲突显著，网约车的乱象干扰了正常的出租市场，出租车企业对政府提出要限制网约车发展，对网络车监管的呼声也越来越高。
5.议题网络
成员复杂的议题网络主要包括出租车司机、网约车驾驶员、乘客、新闻及网络媒体等多个行动主体。议题网络的特点是参与者人数众多、垂直的互赖关系有限、平行的沟通整合不强。[9]网约车监管政策中的议题网络成员规模庞大，他们所占的社会资源不同，价值取向也存在分歧。包括“罢运”活动、乘客安全和责任赔偿等管理难题，都使得网约车监管势不容缓。
三、网约车监管困境的演化和政策探索
(一)第一阶段：政府观望
在网约车诞生之初，政府对网约车没有限制规范，任何人只要有一辆车、一本驾照就可以加入网约车平台，申请成为网约车司机。这样的低门槛吸引了大量司机，网约车市场进入“野蛮生长”期。在这个阶段，由于网约车平台为了挤占市场，给予司机大量补贴，并且凭借低价格吸引乘客，给传统出租车行业带来强烈冲击。传统出租车行业由于受到政府准入标准和运营价格等的具体管制措施，所以受限很多，难以和网约车竞争。在这种情况下，传统出租车行业对政府的观望态度持反对意见，强烈希望政府出台相应政策，维护出租车公司的利益。
对消费者来说，一方面能够享受到网约车带来的便利、价格战带来的优惠，另一方面也要承受人身安全和信息安全等的潜在风险。因此消费者对于网约车的态度非常复杂，既希望安全问题能得到有效的解决，又期望网约车继续保持低价便利的特性。总体而言，社会舆论希望政府应对网约车承担起应尽的监管职责。
(二)第二阶段：政府取缔网约车
在传统出租车行业、社会舆论等多方压力下，政府部门开始关注网约车市场的乱象，并试图采取行为取缔网约车。2014年12月25日，上海市交委公开表示“滴滴专车属于非法运营”。2015年3月，交通部部长在两会上明确表态不允许私家车接入专车服务。此后一段时间内，全国各地进入对网约车打压取缔阶段。
政府打压取缔网约车的直接结果是使出租车恢复原先的市场垄断地位，因此在该阶段传统出租车对政府持支持态度。但同时，政府的打压措施与“互联网+”的潮流相背，也损害了滴滴等网约车平台的利益。另外由于网约车供了大量的灵活就业机会，信誉良好的网约车平台和被高额收入吸引的网约车司机也不满意政府的打压。对消费者而言，政府对网约车一刀切的监管方式使消费者无法继续享受网约车带来的便利，也无法根本上解决出租车市场供需的结构性矛盾。
(三)第三阶段：政府监管网约车
面对互联网平台以及广大消费者的压力，政府不得不以更合理的方式参与治理。2015年10月8日，上海市交通委员会正式宣布向滴滴快车颁发国内第一张网约车平台经营许可证。2016年7月由交通部联合公安部等七部委出台“网约车新政”，即《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，明确了网约车的合法地位，标志着政府对网约车的治理进入新阶段。
在政府新的监管措施之下，网约车要有一定准入条件、管理要求，处于与传统出租车公平竞争的地位，因此传统出租车支持与政府规范下的网约车平台进行协商，平衡利益关系。在网约车合法化后，网约车司机可以放心参与市场竞争，网约车行业也可以获得合法地位，规范发展。新政发布后，滴滴出行、易到用车等均发布公告表示愿意在政府的监管下发展。政府监管下的网约车也可以保障消费者权益，在消费者享受网约车带来的便利的同时，确保出行的安全，因此获得了消费者及舆论的普遍支持。
上述回顾显示出网约车的监管实际经历了市场自发失衡期和市场被动失衡期两个阶段。起初，网约车以极高速度进入出租车市场的竞争当中，但处于监管盲区，各网约车公司在全国各地大举推进以发放补贴、改变资产模式为代表的恶性竞争手段，强行挤占传统出租车市场。网约车与传统出租车的恶性博弈，导致了市场的自发失衡。之后，网约车乱象受到中央与地方各级政府的广泛关注，中央到地方管理细则的出台在限制网约车平台恶性竞争手段的同时，对车辆参数、车辆号牌、司机户籍、考试内容等也做出了严格的限制，网约车从业群体数量由此大幅下滑，“打车难”困境重现。进而出现了网约车公司合并，垄断开始显现，产生了市场的被动失衡。出租车市场失衡状态由自发变为被动，网约车监管则面临着新的困境。
政策网络由众多行动者组成，政策是行动者之间互动的结果。[10]在罗茨等看来，政策网络中没有任何一个行动者拥有足够的领导能力来决定其他行动者的策略行动，但这不意味着所有的行动者拥有相等的权力，他们最终依赖的是各自拥有的资源及在政策过程中的重要性。[11]
(一)行动者资源及联系
行动者拥有的资源和相互之间的联系是构成政策网络的重要因素，也是各政策网络之间互动关系产生的前提与基础。在网约车监管困境中，行动者资源主要包括政治权威与合法性、实效性资源和非实效性资源三大类(图2)。其中，实效性资源包括资金、情报、组织等，可能对政策过程产生实质性影响;非实效性资源则对政策过程的影响存在弹性，且影响一般较小。同时，各行动者之间存在着的显著的网络内或跨网络联系，进一步造成了网约车监管问题的复杂性与不确定性。
1.政治权威与合法性
政治权威是指决定政策的组织、团体所拥有的控制政策方向的能力。这通常是政府，尤其是中央政府的资源。在网约车监管中，地方政府享有网约车监管细则的制定权，并对网约车的运营加以监管，但由《关于深化改革推进出租车行业健康发展的指导意见》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》组成的“网约车新政”的最终制定权仍在中央政府手中。同时，国务院政府工作报告在2016年首次写入分享经济，要求各地支持分享经济发展，提高资源使用效率。这进一步体现了政府尤其是中央政府的政治权威，证明了中央政府是主要的政策决定者。
合法性是指某行动者是否具有民意基础或是否具有充分的利益代表性。在网约车监管的政策中，各个行动者都在一定方面拥有不同程度的合法性。[12]以新华社、中央电视台、《中国消费者报》等为代表的媒体，在网约车出现至新政出台后，始终扮演着表达各方诉求，尤其是为议题网络行动者发声的角色，具有充分的合法性特征。如《中国消费者报》联合10省市消协共同发布《2016年专车消费安全状况调查报告》，充分表达了大众对网约车可能带来的人身与信息安全问题的担忧，对各地的网约车监管细则制定产生了一定影响。
2.实效性资源
实效性资源包括资金、情报、组织，是指在政策过程中，各行动者所拥有的对政策方向可产生实质性影响的资源。在网约车监管的政策网络中，各行动者掌控的实效性资源分化显著，造成了政策网络中各主体影响力的分野。
(1)资金
资金意即经费，对于政策网络中的每一个行动者而言均较为重要。在网约车监管的政策网络中，各级政府具有显著的资金优势。如1985-1992年期间，北京市政府支持兴办了一批国有、集体出租车公司，为出租车行业的后续发展提供了重要支撑。同时，投资公司也是主要的资金拥有者，但其通过风险投资、创业投资等方式实现了资金向网约车公司的转移，使得网约车公司成为主要的资金拥有者。在2015年前后网约车“野蛮生长”时期，各网约车公司长期实行高额补贴制度，正是其利用资金资源影响政策过程的集中体现。
(2)情报
情报资源包括政策过程中所需的各种有价值的信息和获取此类有价值信息的能力。较之常用的信息概念，情报这一概念范围更为精准，且满足可得性较低的特征。在网约车监管的政策网络中，各行动者之间的情报并不对称。各级政府与专业网络中各行动者具有明显的情报优势，政府部门掌握着市场宏观运行状态，且对各类研究机构具有相当的控制力。而专家学者、业内人士及专业NGO组织则掌握着市场运行的核心数据，且具备较强的数据调查能力，在理论上对政策制定具有较强影响力。而大众的情报资源水平显然处于最低水平。在网约车发展过程中，大众虽然可通过媒体的相关报道得知市场动向，但具有相当的滞后性，或是仅能从自身体验出发感知市场环境，难以对政策过程产生有效影响。
(3)组织
组织资源是支撑性资源的总和，主要包括人员、技术、土地、硬件设施与设备等，是各行动者的重要资源。[13]在网约车监管的政策网络中，政府具有明显的组织优势。交通部、公安部等七部委在网约车监管问题上迅速统一，共同推动出台“网约车新政”。北京、上海、深圳等地的地方政府也积极响应，迅速组织编制新政实施细则，这些均体现出了不可比拟的组织优势。而网约车公司与出租车公司两大对立行动者同样具有较强的组织优势，依托人员、技术等要素组建稳定的行动者团体，能够有效、集中表达司机群体诉求。
3.非实效性资源
非实效性资源主要指主体责任感、主观意愿、专业知识等，是政策网络中各行动者所拥有的意识性资源，对政策制定过程产生间接影响，但一般效力较弱。在网约车监管的政策网络中，各行动者均拥有一定的非实效性资源，其中各级政府与大众的非实效性资源处于相对高位。各级政府以维护公共利益、稳定市场秩序为决策的先导条件，大众则以非时效性资源为主要资源拥有形式，并通过媒体表达自身诉求。这也是大众对政策制定影响力较弱的原因之一。
(二)网约车新政的内部网络关系
在“互联网+”及共享经济的背景下，网约车平台的兴起带来上千万的网约车司机，满足了3.93亿网约车用户的出行需求，这一庞大人群的就业和市场的需求能否同时得到妥善解决，不仅事关我国公共交通体系的建设，而且与经济发展、社会稳定紧密相关。因此，中央政府需要立足全局，考虑社会整体利益及时代潮流，推动网约车合法化。然而，地方政府的角色则相当微妙。作为多重利益的复合体，地方政府既要与中央保持一致，也要争取自身利益最大化，其执行策略就呈现多样化。对于原本交通压力就极大、公共交通体系发展较为完善、传统出租车市场成熟的城市而言，允许所有或者大多数网约车合法化必然给城市交通带来更大的压力。诸如北京、上海这样的城市，所采取的措施一方面允许网约车合法，一方面则设置极高的准入门槛，对司机户籍、车辆车型、价格等都设置了较多的限制。相对地，对于一些交通压力不大，传统出租车行业不成熟的城市，落实中央政府新政的过程中则没有设置较多的限制。
首先，政府与网约车企业之间存在协调与冲突。一方面，在2015年“互联网+”政策的背景下，网约车模式作为一种创新业态，能够满足大众需求，与政府现阶段的利益诉求相符，因此新政中明确提出网约车合法化。但另一方面，出租车作为大众出行和公共交通的一部分，有公共性的一面，而网约车的出现抢占了传统出租车的市场，甚至导致出租车公司亏损严重，一定程度上影响了正常的市场秩序，政府应承担起对其进行管制的责任。网约车新政对网约车平台许可条件、劳动合同管理、平台性质等都内容都做了明确的说明就是必然。
其次，在政府与出租车企业间同样存在协调与冲突。从各种角度考虑，政府对于传统出租车行业的态度是支持的。但同时，由于网约车的兴起而对传统行业甚至传统管理模式所带来的挑战，使得政府不得不转变思路，以新的方式对待传统行业，这注定会影响部分传统出租车企业的利益。两者综合考量后，政府一方面允许网约车合法化，一方面设置相当高的准入门槛，也体现了对新旧业态的平衡。
政府与消费者在保障乘客安全和利益方面是一致的。政府部门为了最大限度保证民众出行安全，会联合专家网络及议题网络中的媒体、市民等形成利益团体，对网约车存在的安全隐患采取监管措施。例如新政中就有包括网约车驾驶员应满足无交通肇事犯罪记录、无危险驾驶犯罪记录等条件，并且实行车辆报废管理，保障乘客安全的内容。另一方面，为保证市场的公平竞争，维护传统出租车行业的利益，政府对网约车价格进行限制，这和司机的利益诉求产生冲突。议题网络也会联合专家网络，给利益团体造成舆论压力。
这个冲突存在于网约车企业与网约车司机之间。表面上看，网约车企业与网约车司机处于同一联盟中，共同向政府表达利益诉求。但事实情况远比简单的联盟复杂。出于全局性、整体性考虑，网约车企业追求更多的市场份额，希望能得到政府的支持，合法规范发展，因此愿意选择牺牲部分优势换取合法地位，例如接受政府提出的限制要求、减少对司机的补贴公平参与竞争等。但是司机群体的希望是以最少的成本获得更多收入。政府的限制要求以及企业减少补贴等举措都在一定程度上带来网约车企业与司机之间的矛盾冲突。
5.生产者网络内部的分化与对抗
网约车企业与出租车企业的分化对抗体现出新旧两种业态的矛盾冲突。不管是网约车还是出租车，都是作为公共交通补充的出行工具，两者面对的消费群体类似，仅在接单方式上存在差异，因此不可避免地产生了利益冲突。自20世纪90年代起，传统出租车对缓解出行难问题发挥了重要的作用。但随着时间推移，出租车行业出现了很多新的问题，如行业服务质量不高、供需矛盾紧张等。而网约车这一新业态的兴起给乘客带来新体验的同时，也和传统行业进行碰撞，导致新旧矛盾交织。
6.议题网络内部的分化与对抗
这集中体现在司机群体，即传统出租车司机与网约车司机之间的矛盾。双方均以自身收入为最大利益，在网约车政策中的利益诉求具体表现为如何使自己在市场竞争中获得更多的收入。而网约车政策作为利益分配政策，在推动网约车合法化的同时，意味着出租车司机的利益受到一定程度的影响。而一旦网约车或出租车其中一方获得政策的偏袒，可能导致更多的人群涌入受偏袒的一方以期分享有限的资源和利益，带来市场结构的巨变。另一方面，这一利益分配机制可能导致政策目标群体结构性分裂，使得网约车司机与传统出租车司机形成非合作博弈态势。在这种非合作博弈下，双方通过舆论影响向政府部门施加压力。[14]因此，政府在制定政策时需要保证公平性，权衡二者利益。
(一)网络互动问题分析
在网约车监管困境中，各政策网络间互动关系在不同时期表现出不同特点，推动网约车监管政策不断发展。同时，这一网络互动过程也揭示了一系列治理问题。
1.宏观层面：全网络力量不均
在理想的政策网络中，虽然各主体均不具有主导政策进程的决定性力量，但实际上各主体在政策制定过程中的地位是有差别的，宏观层面上的五类政策网络存在显著的力量不均问题。以各级政府组成的政策共同体与府际网络是政策网络的权力中心，拥有绝对的主导力量。二者极易轻视议题网络与专业网络的意见，而生产者网络同样力量较弱，对政策造成的实质性影响也较小。
由此可见，面对着网约车等新生事物时，议题网络与专业网络往往不能得到政策共同体与府际网络的快速反应，生产者网络的肆意发展也难以在短时间内得到控制。而在后续的政策介入过程中，也容易引发矫枉过正、市场再度失衡等不良后果。
2.中观层面：跨网络关系问题
从中观层面考虑，网络间两两互动关系也存在一定问题。其中，以府际网络为中心的互动关系问题最为显著，主要体现在其与政策共同体沟通不足、对生产者网络治理能力滞后两大方面。
以中央政府为代表的政策共同体积极推进网约车新政的出台，意在推动网约车与出租车协调发展，并逐步实现二者融合，实现市场调节目标。而以地方政府为代表的府际网络在制定实施细则时，却呈现出背离政策共同体政策意图的结果，对租车市场形成了激进式的过度干预。如各地明确要求网约车价格需高于或不低于出租车价格，网约车驾驶员必须为本市户籍等，显然是以行政手段大幅压缩了以网约车公司及司机为代表的生产者网络的市场竞争能力，引发了新的市场失衡状态，背离了政策共同体逐步稳定市场秩序的治理初衷。究其根源，这一问题的出现在于政策共同体与府际网络沟通不足，府际网络未能与政策共同体达成政策价值的认知整合，未能充分理解政策共同体的政策意图。同时，地方政府不科学的政绩观同样可能导致此结果，即希望通过实施细则实现对网约车的严格管理，达成快速稳定市场秩序的政绩目标。
(2)府际网络治理能力滞后
网约车新政出台后，以各地方政府为代表的府际网络密集出台实施细则，并迅速组织各职能部门进行落实，对以网约车公司及司机为代表的生产者网络加以监管。然而，生产者网络在这一治理过程中却遭受巨大打击。地方政府在细则制定过程中，未考虑到网约车车辆组成复杂、人员专业知识欠缺等现实问题，盲目推进过于严苛的准入标准，实施细则呈现出显著的传统性、标准化特征，从而造成了网约车地位“合法化”与“打车难”现象重现的尴尬局面。特大城市早晚高峰打车难没有得到缓解，网约车新政稳定市场秩序、满足人民出行需求的治理目标未能完全实现。
3.微观层面：单网络内部缺陷
从微观层面剖析，网约车监管困境中各网络内部同样存在一定缺陷。结合宏观层面上网络力量不均的问题，单网络内部缺陷主要集中于道德风险突出与表意途径的缺失。
(1)生产者网络道德风险突出
以网约车公司及司机为代表的生产者网络在网约车监管困境中处于弱势地位，除资金外的各方面资源相对较少，对政策过程的干预程度较低。但在市场自发失衡期，网约车公司大肆使用超量补贴等恶性竞争手段抢占租车市场，接连引发了青岛、大连、南京等地的出租车罢运事件，充分体现了在缺乏监管的条件下，生产者网络存在以道德风险为主要表现形式的内部缺陷，需加以有效控制。
专业网络与议题网络是在网约车监管困境中构成相对复杂的两大网络，虽然二者在成员关系稳定性、利益诉求等多方面存在巨大差异，但在表意途径上都存在显著缺失。在网约车监管政策过程中，各类研究机构、境内外NGO组织、专家学者及业内人士等专业网络行动者，虽通过媒体等方式发表研究结果与政策建议，却基本停留在“告知大众”的层面，未能有效反映至政策共同体与府际网络，从而未能产生对政策制定和实施的实质性影响。议题网络表意途径缺失的问题则更为严重。以民众为例，网约车与出租车的市场竞争造成他们出行体验的大幅下降，但其稳定市场秩序、谋求更高出行体验的诉求最终仍是通过媒体平台间接表达，对政策共同体和府际网络的影响微乎其微。
(二)网络治理框架构建
从网络互动关系分析来看，网约车监管政策过程处于复杂的网络环境中，力量不均、沟通不畅的政策网络成为影响网约车政策科学性、阻碍各级政府治理能力提升的重要障碍。因此，进一步优化网络治理手段以形成力量更为均衡、沟通更为顺畅的网络治理框架，是网约车监管困境治理的目标所在。
1.调整网络间资源配置
在网约车监管政策过程中，应探索均衡分配网络资源，增强各政策网络的话语权，从而实现对网络互动关系的调整，促进网络主体间地位趋于平等化。首先，要促使网约车监管政策网络中的强势行动者做出资源倾斜。政策共同体与府际网络作为政策网络中的权力中心与资源中心，应当进一步明确自身的公共性特征，促进自身资源向其他网络的流动与让渡，形成更为平衡的网络互动关系，如进一步加强媒体表意能力建设，扩大议题网络的政策过程干预能力。其次，应增强弱势行动者在网约车政策网络中的资源占有率，尤其是议题网络与专业网络行动者。
2.推动网络间价值认知协调与整合
要破解网约车监管困境，还要重视缓解主体间的冲突，促进各政策网络的沟通与协商，整合政策价值的认知。五类政策网络的行动者分别基于不同的价值与利益目标而行动，各网络利益的触动和网络间利益的博弈也决定了网约车监管中的行动分歧。因此，需要增强各类政策网络之间的平等交流与沟通，政策共同体与府际网络在制定、实施监管政策时应适当保护生产者网络的实际利益，并对专业网络、议题网络的意见加以积极考虑;生产者网络作为政策的主要调控方，则应积极与各方开展沟通，力求主体间的价值认知协调甚至最终整合。归根结底，政策网络间互动应在平等互惠基础上进行，进而努力达成价值认知协调最大化。
3.基于“互联网+”思维扩展网络互动
“互联网+”也可以成为一种新的治理思路。在网约车监管困境中，专业网络与议题网络的表意途径缺失问题将可能通过“互联网+”思维的运用得到有效解决。一是要进一步推动电子政务的发展，通过网络渠道向大众、专家学者、业内人士等群体开放表意途径，在现有制度设计基础上探索“互联网+社情民意反映制度”、“互联网+专家咨询制度”等创新形式，弥补信息时代传统表意途径效力下降、反应滞后的现实问题。二是要加强网络舆情对政策过程的监督，探索建立基于互联网的舆论监督体系，从而有效防止政策失误。
六、总结
网约车监管困境的产生是政策网络互动的结果，也是当代社会公共管理问题不断复杂化、不确定性化的缩影。在“网约车新政”出台前后，政策网络互动关系发生了巨大转变，呈现出显著的动态变化特征。综合对政策网络的互动关系分析可知，网约车监管困境的产生既有宏观层面的问题，也有中观层面和微观层面上的缺陷。因此，破解网约车治理困境策略应当基于政策网络视角重构治理框架，以资源配置与互动关系调整为先导，推动各主体的政策价值认知与协调，并积极利用“互联网+”扩展网络互动途径，推动新业态有序发展。
(中国人民大学公共管理学院硕博生周昕宇参与了资料整理工作)
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* 基金项目：中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目(编号：18XNQ005)
