最近，中国的所有制与国有企业问题，在引发起巨大的内部与外部争议之后，迎来了重大转折。一方面，在国内舆论场一连串关于“国进民退”的讨论引发广泛担忧后，国家领导人以及经济主管部门官员密集出面表态，强调在支持国有企业发展的同时，支持民营企业发展，并陆续出台支持民企发展的特别措施。另一方面，针对国际上美欧日几次联合声明中对中国国有企业与产业补贴扭曲市场资源配置、扰乱国际市场竞争的指责，中国政府提出了准备以“竞争中性”原则对待国有企业。
笔者认为，中国领导人与政府对所有制与国企问题的对内、对外表态是积极的，对稳定投资者市场信心、化解对外贸易摩擦，都有重要正面作用。但中国政府也应该认识到：中国的“国进民退”与其历史上曾经实行的国企“抓大放小”、“做大做强”的改革思路有密切联系；现在还需要直面这两个改革思路与国企“竞争中性”原则的内在矛盾；未来则要明确国企民企的平等地位，强化相关规则的可执行性，并实行“结构再调整”，允许民企进入所有行业，包括“关系国计民生与国民经济命脉的行业”，与国企公平竞争，促进“竞争中性”原则的真正实现。
一、历史：“抓大放小”、“做大做强”与“国进民退”的内在关联
最近几年中国出现的“国进民退”现象，与1990年代以来国有企业先后实行的改革思路“抓大放小”、“做大做强”是密切相关的。
1990年代中国内部在国企改革问题上曾出现诸多争论，其中影响力最强的是“产权派”观点。其核心认知是：清晰的产权制度，可以使企业所有者有强烈动机督促管理者改善管理，提高企业效率；国有企业名义上是“全民”（最终所有者）所有、国家与政府（直接所有者）所有；但实际上，“全民”对政府与企业既缺乏监督动机（利益关联不强），也缺乏监督能力（受政治体制制约），导致政府对企业管理层缺乏监督动机；这导致了两级所有者表面清晰、实际缺位，对管理者的监督机制弱化，甚至导致政府官员与企业管理者的不当勾结；这是导致国企效率低下甚至腐败丛生的根源；从根本上解决这一问题的思路，是通过国企民营化，实现产权清晰、权责明确、政企分开，最终实现科学管理，提高效率。
“产权派”人士的认知实际上得到了当时的政府的认可。但基于意识形态的考量，政府并未公开、明确对全部国有企业实行“民营化”战略，而是实行了“抓大放小”的“结构性调整”：国家只保留“关系国计民生与国民经济命脉的行业”的国有企业（“抓大”），而从“一般竞争性行业”中逐步退出，将其交由民营（“放小”）。这一战略的实质是 “半民营化”。
这一战略的后半部分的“民营化”，加上对民营企业的宽松政策，直接导致了近20余年来中国民营企业的大发展与“民进国退”的总体趋势。这是导致目前民营企业贡献“50%以上税收、60%以上GDP,70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动力就业、90%以上的新增就业和企业数量”的政策根源。
同时，“抓大放小”的“结构性调整”也为日后的“国进民退”埋下了伏笔。这是由于，国有企业中被保留乃至被强化（“抓大”）的“关系国计民生与国民经济命脉的行业”一般是上游基础产业，包括矿产、能源、交通、信息产业等，而退出（“放小”）的“一般竞争性行业”一般是下游行业，即普通制造业行业。当然，“抓大放小”的“结构性调整”并非很彻底。在很多上游与下游行业中，国企、民企并存都还非常普遍。
国有企业在上游产业的垄断地位，使得它们可以对下游企业设定垄断高价，予取予夺。这就导致一方面国有企业“低效率”（实物产出-投入比率低）与“高效益”（收入与利润高）并存，另一方面民营企业成本提高、负担加重，甚至不得不依附于国企，从而为“国进民退”埋下了种子。大陆学者王勇、陈功都指出了这一点。而中国政府副总理刘鹤认为国企上游、民企下游的格局中，两者的关系为分工合作，不存在“国进民退”，是不符合事实的。
近几年来，国企改革的思路出现了重大变化，从“抓大放小”转变为“做大做强”。这一方面意味着国企“放小”、民企扩张势头的终结，另一方面意味着政府全面强化对国企的偏向性扶持，直接导致了“国进民退”。
基于这一新思路，政府对国企的扶持措施越来越多，包括土地、资金、中间品等，造成了国企对民企的不公平竞争优势。同时，政府对经济的各种管控措施以及改革成本，又多数由民企承担。“供给侧改革”的去产能、去杠杆等，造成大量有效率的民企被“一刀切”关闭，或被效率低的国企兼并。国企的“混合所有制改革”，本来被期待为民营资本参与国企管理的改革，在实际上却变为国有资本控制民营资本的举措。所有这些，都导致了实际上的“国进民退”。
综上所述，国企“抓大放小”的“结构性调整”实际上是一把“双刃剑”：它既导致了实施初期的“国退民进”，同时又为后期的“国进民退”埋下了种子。而近几年国企“做大做强”思路则直接导致了“国进民退”的后果。
二、现实：“抓大放小”、“做大做强”与“竞争中性”的内在矛盾
中国政府此次表态提出国企“竞争中性”原则是有积极意义的。但也应看到，这一原则与国企“抓大放小”、“做大做强”的指导思想存在内在矛盾。
首先，国企“抓大放小”的“结构性调整”导致国企在上游产业占据的人为垄断与优势如何破除？这种人为垄断优势不仅损害上游少量民企的利益，也会造成上游国企通过高价压榨下游民企利益，很难真正实现国企、民企的平等竞争，很难真正实现国企的“竞争中性”。
其次，国企如果要“做大做强”，是应该依靠自己的实际竞争力，还是依靠政府有的扶持？如果是依靠自己的实际竞争力自然“做大做强”，那就不需要将其作为一个政策方针来执行。如果将其作为一个政策方针，就意味着要对国企进行特别扶持，从而违背“竞争中性”原则。
再次，如果国企要“做大做强”，民企是否也应“做大做强”？如果不是，那民企做到一定规模，是否就会由于影响国企的地位甚至其它的意识形态考量，而受到限制、“敲打”甚至“被公有”？这是很多民营企业家担忧、恐慌甚至“跑路”的真正原因，也不符合“竞争中性”原则。
最后，如果民营企业也可以“做大做强”，政府对国有企业的扶持措施是否同样应该适用于民企？如果可以适用，那么政府也就没有必要专门针对民企出台特别支持措施。如果不能适用，那么即使对民企有特别扶持措施，也可能没有国企享受的优惠多，国企作为国家“亲生子”、民企作为国家“领养子”的地位的不公平就不会真正消除，“竞争中性”原则也难以真正实现。
总之，如果一方面是依靠政府扶持形成上游垄断、甚至“做大做强”的国企，而另一方面是居于下游、没有政府扶持、甚至担心自身做大做强后会被限制与“敲打”甚至“被公有”的民企，国企“竞争中性”的原则就难以真正实现，“国进民退”就难以得到真正消除。
三、未来：“竞争中性”与“结构再调整”并行
首先，为促进“竞争中性”原则的实现，需要调整已有改革思路，明确国企与民企在国民经济中的平等地位。“竞争中性”原则的核心是各种所有制企业的平等。国家不应优先强调哪一类企业的特殊地位，不应对某类企业出现特别扶持或限制措施，而应对两类企业采取“一视同仁”的平等措施（包括扶持措施与限制措施），让它们在市场上平等竞争、优胜劣汰。
其次，要保证“竞争中性”原则的可操作性，关键是强化相应规则，并确保其能够得到监督执行。美国曾经主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）第17章曾对这一原则进行了细化，可能会成为美欧日三方未来在WTO框架内提出国企规则的基础。中国应以此为参考，参与国际谈判，共同确立相关规则。
相关规则的核心应该是：国企只有在提供公共产品时，才能遵循政府指令、获得政府扶持，而在一般商业行为上则不允许如此；如果违背了这一点，导致民企、外企受到不公平对待、利益受损，民企可在国内相关机构发起诉讼，外企可通过其政府在WTO发起诉讼，从而保证规则的可执行性。
再次，为了更好地实现“竞争中性”原则，还要进行“结构再调整”，让民企进入所有领域，与国企公平竞争。核心是要突破“国家应该掌控关系国计民生与国民经济命脉的行业”的“抓大”思维定式，允许民企进入这些行业，与国企平等竞争。
应该看到，“关系国计民生与国民经济命脉的行业”是一个模糊概念，很难准确界定。上游产业为下游企业提供产品，固然关系国计民生与国民经济命脉；但下游产业为民众提供直接日用消费品，也关系国计民生与国民经济命脉。因此，这一概念本身是不科学的。
撇开概念模糊性问题不谈，“国家必须掌握关系国计民生与国民经济命脉的行业”的各种理由并不成立。有人认为，确保国家掌控这些行业的企业的目的，在于确保它们不损害民众利益。但实际上，国有容易造成垄断，而且由于政府本身是权力执行方，难以纠正自身垄断行为，更容易损害民众利益。而民营则可以较好地促进竞争，产生垄断时也容易通过政府的反垄断执法来加以纠正，更容易保护民众利益。也有人认为，确保国家掌控这些行业的企业的目的，是为了确保它们在特殊时期（如战时）实现国家战略意图。这一点完全可以通过特殊立法来实现，而不必通过永久国有（以巨大效率损失为代价）来实现。
从实践上看，上个世纪欧美发达国家与前计划经济国家的实践，都已经证明了国有制的低效。这也是1980年代以来世界范围内民营化浪潮的根源。现在的欧美发达国家，国有企业已经很少了，连军工行业这样的关系“国计”的行业都放开了国有垄断，以民营为主，政府通过对民企的采购来武装军队。其它行业如矿产、能源、交通、信息等更是如此。结果是既保证了高效率，又保证了高质量，也没有对国家、民众利益造成任何危害。
发达国家的经验，值得中国借鉴。中国国企改革，最终还是要走产权改革的道路。但基于意识形态的限制，现阶段对“关系国计民生与国民经济命脉的行业”的存量国企实行直接民营化的可能性较小。应着眼于扩大增量改革的范围，让民企自由进入这些行业，与国企自由竞争，不人为设立各种限制。只有这样，才能真正实现“竞争中性”原则。
