重建对制度的自信
“文革”结束后，信任制度，批判个人迷信，逐渐成为决策者的高度共识。他们认为“文革”中的错误虽然表面上是个人崇拜、一言堂、家长制，但根源还是制度性问题。因此，他们大力倡导民主法制，并将其写入新制订的《宪法》、新修订的《党章》之中，坚定推动党和国家治理的制度化进程，认为只有通过社会主义民主制度和法制，才能防止类似问题的出现。
为了恢复秩序，政治领域的制度化首当其冲，并在整个国家治理制度化过程中具有基础性和规范性。完善国家政权机构，制订各项法律，是政治领域制度化的主要形式。1978年召开的十一届三中全会明确提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。在国家政权方面，积极恢复地方各级人民代表大会，以取代“文革”期间建立的革命委员会，实现了国家各级政权的制度化和规范化。
在立法方面，1982年，经过广泛讨论的《中华人民共和国宪法》通过，以国家根本大法的形式确立了改革开放之后中国的基本制度架构，也成为推进国家治理制度化、法治化建设的重要前提。除了制订新宪法外，其他领域的立法工作也进展迅速。
在决策者看来，推进制度化的根本目的，是为了更有效地发挥社会主义制度的优势，改革党和国家领导体制，不是为了削弱党的领导，而是为了加强党的领导。这是各项制度化改革的总前提。
对制度的信任主要有三种表现：首先，确立国家发展建设的明确目标和时间表。上个世纪50年代，中国确立了实现“四个现代化”的目标。改革开放之后，国家的发展目标不断丰富明确，而且制订了实现的时间表。邓小平提出了经济发展分三步走的设想，并在1987年被写入党的十三大报告。……2012年党的十八大明确提出到2020年全面建成更高水平的小康社会。2017年党的十九大又将三步走的第三步细分为两个阶段。
其次，形成了衡量制度化效果的基本原则。信任制度，是因为制度能够发挥效力，实现多重目标。尽管他们强调要实现民主法制，但是民主和法制不仅仅是价值追求，还有更具体而实际的功效。邓小平认为评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。在这些标准中，保持社会稳定、激发制度活力和实现发展是衡量制度化效果的核心标准。
第三，采取了开放的制度化方式。领导层深知封闭之苦，从改革开放伊始，就反复强调开放的重要性。在这种背景下，制度化必然是开放状态，学习借鉴国外经验成为实现制度化的重要特征。为了平衡开放与自主的关系，降低学习外部经验的政治成本，提高制度化的实际效果，将制度化内容进行了分层细化，形成了基本制度不能动摇，思想观念可以交流融合，体制机制以及具体政策措施可以充分学习借鉴的格局。
释放活力的制度化努力
改革开放以来，以权谋私的不正之风和腐败犯罪成为人们高度关注的社会政治问题。反对不正之风，预防和惩治腐败，成为党和政府的重要政治任务，同时也成为各个政治监督主体特别是专门监督机构如纪检监察机关、审计机关、检察院的首要工作任务，它们也被人们称为反腐败机构。衡量改革开放以来特别是十八大以来中国政治监督制度体系的绩效，主要应当衡量这些机构在反腐败方面的工作成效。
激发活力重在调整政党与国家、国家与社会、国家与市场这三对结构性关系。调整的核心方式就是减少制度性约束和管制，使政党、国家、社会以及市场各安其位，各履其责，按照自身的规律运行并发挥作用。在邓小平看来，权力过于集中，妨碍了社会主义民主制度和党的集中制的实行，妨碍了社会主义建设的发展，造成个人专断，滋生了官僚主义。
各领域都根据各自的实际情况，遵循各领域的规律，解决权力集中和命令主义的问题。在政治行政领域，建立了干部退休制度，实行了干部年轻化，提出了党政分开，在基层探索选举和居民自治，建立了政府责任制，开始实行精简机构的政府改革，中央与地方财政关系开始理清分开，等等；在社会领域，恢复了高考制度，放松了人口流动的控制，鼓励社会组织的发展，对包括文学艺术、娱乐方式、日常生活等与人的自由发展相关的领域都减少了干预，等等；在经济领域，推动以土地承包责任制为核心的农村改革，发展商品经济，改革价格体系，发挥市场更大的作用，等等。市场机制的作用也从经济领域扩展或渗透到社会政治领域，用利益驱动的方式激发了这些领域的活力。
概括而言，在激发活力的制度建设过程中，形成了三种基本的制度化方式：第一种是主体驱动的制度发展方式。改革开放后，随着这些区隔化制度的放松或者破除，社会主体逐渐被解放出来，在获得自身合法利益的过程中，主体意识苏醒并不断增强。而一旦有了自身的利益和判断，这些社会主体就会不满于已有的制度安排，推动其发生改变。有人形象地将这种方式称为“倒逼式”改革。
市场经济的发展，不仅为社会主体追求自我利益提供了更平等的平台，而且也为社会主体摆脱政治行政的控制提供了自主的渠道。这样，原来的国家—集体—个人的三位一体社会主体结构，被国家—社会—市场的三元并存的结构取代，社会与市场的力量快速增长，政府、资本与劳动力有了更有效率的组合。
社会主体意识的增强，带来了整个社会观念领域的变革，将思想解放从政治领域扩展延伸到社会领域，并为整个制度体系保持开放性提供了有力的观念基础。这也改变着当代中国观念体系变化的机制，即从国家塑造社会观念向社会驱动国家观念转变。
从总体上来说，绝大多数社会主体都是改革开放的获益者和支持者，在坚持继续推进改革开放方面能够达成基本共识。
第二种是两轨并一轨的制度更新方式。为了降低新旧两种制度转换的成本，许多领域的改革都普遍采取了在一定范围内试用新制度，同时保持新旧两种制度并存，然后随着新制度的完善和在更大范围采用，逐渐替代与新的环境不适应的旧制度。这种双轨并一轨的方式，也被称为“增量改革”。
这种制度更新方式，最早出现在经济改革领域，以“价格双轨制”为代表。除了经济领域外，包括教育、医疗、雇佣、退休、养老金等在内的诸多领域，在改革的不同阶段中都采用过双轨制。扩大而言，“一国两制”，让一部分人、一部分地区先富起来的政策理念，也体现了双轨制的思路。至今，一些领域中还存在着双轨制。
这种制度更新方式要取得积极的效果，主要取决于三个因素：新制度要合理可行，并能展现出比旧制度更高的绩效；双轨制并存期间能培育出新的、有利于新制度运行的环境；能够把握适当的时机，实现并轨，以新制度取代旧制度。然而，在实际的制度更新过程中，这三个要素很难同时存在，因此很多领域出现了双轨制长期存在的现象，虽然推迟或者避免了新旧制度更替产生的动荡，但是也产生了利用双轨制“寻租”、贻误改革时机、推卸改革责任、回避改革难点、巩固既得利益、拉大社会差距等问题。这些问题也是全面深化改革中需要解决的“硬骨头”。
第三种是试点实验—扩大提升的制度创新方式。中国共产党有着重视政策试点的传统，注重发挥地方的创造性，尊重地方的经验做法。
上世纪80年代以来，各个领域都出现不同类型的改革试点。有中央指定设立的，有地方积极申请设立的；有单项政策改革试点，也有综合性改革试点；有的试点是有各种资源支持的，有的试点则是只给政策。试点取得的实际效果也很明显。
尽管存在着差别，但是这两种制度改革方式的理念是相同的，即都承认制度改革不能一蹴而就，需要渐进实现；不能只靠上层规划，还要发挥下级的积极性，进行制度创新试验探索；试点实验，可以从制度执行角度检验并改进新制度的适用性；试点之间的比较，新旧制度的比较，都能在制度改革中发挥筛选和纠错作用。
促进社会和谐的制度化努力
改革开放以来，随着经济的快速增长，收入差距开始拉大，社会内部出现分化，与公平正义相关的经济社会问题凸显出来。如果不能给予制度化的有效回应，就会引发社会政治的不稳定，并制约改革活力的持续释放。
在上世纪80年代末，邓小平作为改革的总设计师，就开始关注社会分化问题。上世纪90年代中期以来，以“三农问题”为代表的城乡差距问题、与权益维护相关的社会冲突问题等得到社会更广泛的关注。互联网的出现和广泛应用，有力推动了这些问题讨论的公共化和社会权利意识的普及提升。这些变化，为改革开放以来形成的中央—地方互动的制度化图景，增加了社会的维度，并使社会领域成为制度化的重点领域，社会参与成为推进制度化的重要方式。
2003年是中国社会建设领域制度化实现转折的一年。这一年春夏之交爆发的“非典”疫情，暴露了中国社会建设中的诸多短板，也引发了决策层的深刻思考。在当年10月举行的党的十六届三中全会上，“科学发展观”被正式提了出来。此后，决策者对社会领域制度化建设的认识不断深化完善。……
2008年，奥运会的举办、汶川大地震的发生等几件大事显示了社会的巨大力量。两次事件中的志愿者并非只是个人行动，还结成了各种形式和规模的社会组织，增强了行动的组织性，发挥了自身的优势，给政府主导的救灾工作有力的支持。
按照世界银行的标准，2010年中国人均国内生产总值达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。关于“中等收入陷阱”“拉美病”的讨论也开始在公共舆论中成为热点。
2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表了专门讲话，他认为，社会管理，说到底是对人的管理和服务，最佳方式是在服务中实施管理，在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。
为了推进社会建设，财政的公共性被明确下来，从中央到各级地方在财政支出中加大了民生项目的比例，一些地方还规定了每年财政增长中用于民生项目的增长比例。一些重点领域的问题得到持续关注并有效解决。
显然，与经济领域的制度化相比，社会领域的制度化有其自身的特点：投入的周期更长，产生的效果更泛化，不能马上见到直接的效果，也不能用成本—收益的标准来简单地衡量。因此，社会领域的建设不仅仅要增加投入，更重要的还是根据在现有的体制框架下，根据社会经济发展水平和具体领域的特点规律，构建出运行良好、服务精准、参与有效的制度，确保投入的可持续和公平使用，实现保持社会秩序，激发社会活力的目的。
制度化障碍与国家现代化
中国的执政党和国家政权是中国“追赶型”现代化这趟列车的火车头。只有率先实现国家治理现代化，这个“火车头”才能更好地领导中国人民按预定时间基本实现现代化并建成现代化强国。政治监督的现代化是国家治理现代化的重要组成部分。推进政治监督现代化，建设现代政治监督体制，保证不犯“颠覆性错误”并形成纠错机制，建立遏制特权腐败和不正之风的长效机制，是新时代中国现代化事业顺利推进的重要保证。为了深化政治监督制度体系改革，推动政治监督现代化，需要做好以下五个方面的工作：
对于决策者来说，存在着三个方面的挑战：首先，就改革遇到的问题来说，习近平形象地指出：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”这些问题给“摸着石头过河”式改革方式留下的空间和时间有限。其次，就改革的环境来说，国内凝聚改革共识难度加大，国际社会对中国有压力，也有更大的期待，希望中国承担更多更大的国际责任。第三，就改革的过程来说，存在着碎片化和执行难的问题。部门利益严重，各自为政，政出多门，缺乏协调，在一些重大的监管领域，出现了“九龙治水”现象。在政策执行过程中，一些地区、部门“上有政策，下有对策”，使执行效果大打折扣。针对这些挑战，决策者提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加强改革的顶层设计。
顶层设计改革理念的提出，体现了中国决策者的紧迫感和自信心。这种紧迫感一方面来自对改革面临的难题困难的判断，另一方面来自决策者对实现发展目标的时间压力。邓小平在改革过程中多次谈到发展的阶段性目标，并提出了大致实现的时间。这些时间性目标成为党内制订重大决策的参考和依据。党的十八大报告提出了道路自信、理论自信、制度自信的“三个自信”，十八届六中全会又增加了“文化自信”。这种紧迫感和自信心使得决策者更希望顶层设计的各项政策方案能够及时有效地实施，取得最快最好的效果。
从党的十八大以来的重要政治文本中，我们可以梳理出通过推进国家治理现代化克服体制机制障碍、提高制度整体效果的基本思路。首先，实现国家治理现代化是对现有体制的完善和制度优越性的发挥。改革开放取得的成就无疑是对制度优越性的有力证明，这更坚定了决策者完善和发展中国特色社会主义制度的决心和信心。
其次，通过党的领导这个制度优势来推进顶层设计，冲破改革中的体制机制障碍。集中力量办大事一直被认为是中国的制度优势。但是这个优势背后的力量是党的领导。党之所以能够发挥这种作用，一方面在于其对自身理念的坚持，在多元的利益格局中具有超脱的地位，可以摆脱思想和利益的藩篱；另一方面在于其对政治领导权的有力掌控，可以提高行动上的统一性，克服部门和地区的利益阻碍。因此，共产党在中国的制度化建设中，一直扮演着设计者、推动者和维护者的角色。
第三，运用党的领导方式来重塑国家机构和社会组织，提高国家治理的整体效力。放权、分权一直是改革以来制度化的重点，以消除制度性约束，激发活力。党的领导作为政治领导在这个过程中并没有找到更合适的制度载体，以有效地嵌入到不断专业化的国家机构以及不断多样化的社会组织之中，提高国家治理体系的整体效力。
第四，强调制度化进程的内生性，注重从历史传统和革命传统中汲取思想资源和制度学习对象。符合中国国情，是共产党在革命和建设过程取得的宝贵经验。悠久的历史和丰富的治国理政经验是国情的重要内容。长期以来，如何对待这些历史资源一直存在着较大的争论。党的十八大以来，决策者以更加积极主动的态度来对待这些资源。
与改革开放以来以“摸着石头过河”为主要特征的制度化方式相比，党的十八大以来的制度化有三个鲜明的特点：一是整体设计。除了有全局性的顶层设计方案外，各个领域中都有自己的改革方案。任何改革都要方案先行，依法依规进行，即使是改革试点也是如此。二是明确的时间表。“两个百年”、2020年、2035年成为制度化进程中的重要时间节点，各项改革都要以此进行规划推进。三是重视执行。习近平认为，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”。为了推进执行，丰富了责任制内容，加强了政治巡视和相关督查，并对各级官员提出担当作为的要求。
改革开放40年来，中国变化全面，成就显著，既超出了许多国人对于生活的期盼，也使西方形形色色的“中国崩溃论”不断破产。随着中国成为国际舞台的主角，中国除了要用物质成就证明自己选择正确，还需要将自己的实践探索加以学理化和普遍化，从基础上打破价值偏见和思维定式。
中国的制度化是更新制度和复兴制度的双重进程。而其成功的开启，有赖于决策者对制度的坚定信任。在制度化的不同时期，制度的激励和约束双重功能得以有效发挥，既激发了相关主体的活力，也调整和规范着多元化的社会关系，在提升整体制度包容性和韧性的同时，将整个社会的变化框定在制度的界限之内，保持着发展、稳定与治理的平衡。
40年的制度化进程虽然短暂，但是大体上发生了三次主题转换。第一次的主题是丰富主体数量、激发主体的发展活力，出现在上世纪80年代到90年代末期；第二次的主题是维护社会秩序与和谐，出现在新世纪之后；第三次的主题是国家治理现代化，出现在党的十八大之后。这三次主题转换，逐渐构建出中国的制度化主体图景，即政党、国家、社会、市场、个人，也清晰地勾画出中国的制度化顺序，即经济领域—社会领域—政治行政领域，呈现出一个大国现代化需要遵循的逻辑，即发展—稳定—治理。
共产党作为组织化的执政者始终掌控着制度化的进程和节奏，将执政方式的改善和执政地位的巩固融入到制度化的目标之中。正因为如此，我们会在改革的不同阶段，会看到许多惊人的类似现象，一些长期搁置的制度化方式被重新激活，一些经过多次“改革”的制度依然以不同形式保存下来。制度化中的“路径依赖”与“锁定”并存。
中国的制度化进程，也为我们更深入地理解制度与关键行为者、危机与制度化方式之间的关系提供了生动的案例。尽管行为者是在制度所设定的结构中思维和行动的，但是制度的重大变化往往与关键行为者的选择有着直接的关系。
中国的制度化正在朝着成熟稳定定型的方向前进，变革依然是其鲜明的主题。在今后的发展进程中，如何保持制度化的动力，凝聚制度化中各主体之间的共识，在完善制度的同时保持制度的灵活性，将形式和程序上的制度内化为理念中的制度，平衡国际期待与国内需求的关系，解决关键行为者与制度的关系等问题，依然需要得到理论的解释和实践的回答，而这不仅需要坚定制度自信，还需要不断进行制度自省。
