华盛顿的2017年《国家安全战略报告》指中国“改变国际秩序”，是国际秩序的“修正主义者”。这里的“国际秩序”，是指美国主导的“自由主义国际秩序”（简称“自由秩序”）。此后，“国际秩序中国威胁论”，成了西方学界讨论的焦点，也成了政界和媒体界热议乃至炒作的话题。今年4月，英国下议院声称：“中国无意改革基于规则的国际秩序，而是意图将其颠覆。”[1] 6月的美国《印太战略报告》亦称中国“侵蚀基于规则的秩序”。最近，就法国总统马克龙访华一事，西班牙前外长安娜·帕拉西奥(Ana Palacio)提到，中国正在以自身为中心构建一个与自由主义国际秩序相平行的国际秩序；欧洲应该坚持普世价值观，把中国视为“系统性敌手”。[2] 中国是否在“威胁”西方的自由主义国际秩序？其实，除非双方力量悬殊，“威胁”的概念总是对等的。按照“非我族类，其心必异”的逻辑，中国不可能不在“威胁”西方秩序；倘若如此，西方秩序岂不也在“威胁”中国？但对立无助于化解纷争。“国际秩序中国威胁论”的说辞背后，隐含着西方自由秩序的内忧外患局面。中西利益不合无疑是矛盾的一部分，但是夸大中国的影响则掩盖了自由主义国际秩序的内生性缺陷。那么，自由主义国际秩序有何问题？
自由秩序与其规则
自由主义国际秩序首先是西方国家的内部秩序。美国乔治·华盛顿大学教授格拉瑟(Charles L. Glaser)指出，“自由主义国际秩序”是一种“向内看”的概念。就是说，自由主义国际秩序成员有限，管理的是秩序成员之间的内部互动。[3]冷战时的西方“自由秩序”，既是为了处理美国与盟友的关系，也是为了对抗苏联主导的“非自由秩序”。 二战后，自由主义国际秩序塑造了各类国际规则，主要包括：主权和不干涉；不以武力改变国界；无安理会批准不得动武；不扩散大规模毁灭性武器；打击恐怖主义；维持开放、非歧视的世界经济；促进人权和民主。[4] 但在实践中，执行一些规则会导致违背另一些规则。比如，1999年北约对塞尔维亚的人道主义干预，未经安理会授权；“9·11”后，美军在反恐战争中屡有人权侵犯记录，如关塔那摩虐囚、对中东和巴基斯坦的无人机空袭等。换言之，为了执行和维护国际秩序，西方国家常常需要打破自己定下的国际规则。 之所以如此，是因为自由主义国际秩序有两点特殊之处：一是主导自由主义秩序的国家承担着在全球传播自由民主政体的任务；二是自由主义国际秩序是依靠主宰国的霸权来维持的。 首先，西方国家为了维持自由主义国际秩序，需要不断地向外输出民主政体。这一倾向是受三种自由主义信条驱使的。第一种信念认为，所有国家都将殊途同归、“合流”为西方式的自由民主国家，福山就称西方自由民主为“人类政府的最终形式”。第二种信念源于民主和平理论，认为自由民主国家之间极少发生战事。第三种信念源于正义战争理论，“正义战争”要求自由民主国家与“非自由政权”交战。这些信念反映了西方为何“需要”不时打破规则。自由主义认为，非自由政权敌对而好战。为了限制战争、维持民主和平，自由民主国家需要促成非自由政权的“自由化”，甚至发动预防性战争、与非自由政权交兵，其中打破规则就难免。 其次，自由主义国际秩序的维系依赖于美国霸权。二战以降，美国为了维护自由主义国际秩序，在世界范围内实施军事干预和“颜色革命”，在所谓“人道主义战争中”戕害平民的历史罄竹难书。但是，这些罪行却多被“豁免”。这是因为，战争发动者的利益与人道动机往往界线不明，而美军的海外作战无不与利益挂钩，“战时正义”故而居次；同时，美国及盟友的对外干预多为单边行动，缺乏外在制衡，使美国“破例”成为常态。
印度学者拉加·莫汉(C. Raja Mohan)指出，超级大国是“例外”的，它们可以择机自我“破例”、触犯规则。[5] “美国例外论”(American Exceptionalism)主张，美国作为世界秩序守护者，地位卓异，因而不应被约束他国的规则所阻碍。斯坦福大学教授克拉斯纳(Stephen D. Krasner)甚至反对“自由主义国际秩序”的称谓，主张改呼为“服侍美国利益”的“既有国际秩序”。[6] 美国在秩序中的霸权地位，解释了西方为何能够屡屡打破规则，最后却又能自圆其说。然而，国际规则让步于霸权的结果，是自由主义国际秩序“礼崩乐坏”，逐渐失去公信力。
自由秩序的内生性缺陷
自由主义国际秩序面临着内外危机，而这些危机来源于其种种内生性缺陷。如美国芝加哥大学教授米尔斯海默(John J. Mearsheimer)所言：“[自由主义国际]秩序从诞生之初就注定失败，因为它埋藏着自我毁灭的种子。”[7] 米尔斯海默认为，自由秩序的危机有三种来源：一是西方民主输出与他方民族主义相冲突，二是自由主义政策与西方国家认同不兼容，三是“超全球化”(hyper-globalization)带来的负面经济影响。 首先，西方的民主输出，常被目标国家的民族主义势力抵制。从古至今，人们从未就“何为理想政体”达成共识，各地选择自由民主以外的制度并不罕见。民族主义强调主权和民族自决，自然拒绝外来者号令本国制度。从历史上看，大规模的社会改组向来不易，当一国“改朝换代”、统治权力不稳时，改良政制尤为棘手。这时，外部干涉会使局势复杂化，民族主义则能够煽动愈发激进的本土抵抗运动。“9·11”后美国的反恐战争泥潭，就是拜中东民族主义所赐。当极端组织获取暴力工具时，中东民族主义表现为针对美军的恐怖袭击；伊斯兰恐怖主义甚至祸及西方国家本土，如2004年马德里三一一连环爆炸案、2005年伦敦七七爆炸案、2015年11月巴黎袭击案等。 其次，自由主义与民族主义在内涵上存在矛盾。民族主义认为，世界以国分界，民族国家需要抵御“他者”威胁；自由主义则强调个体权利平等、淡化国族身份，主张开放国境、接纳移民。自由主义国际秩序推进人员跨境流动，这与主权和国家认同观念相抵触，致使各国嫌隙渐生，欧洲移民危机就是一例。欧盟对难民的“开门”政策吸引中东移民涌入欧洲，加剧族群分化；英国选民支持脱欧的背后原因，正是难民潮与民族主义交织之下的反移民情绪。欧盟的自由主义政策与大众的民族主义情绪之间存在割裂，这助长了“民主赤字”(democratic deficit)问题：选民逐渐认为决策官僚遥不可及、不受问责，从而对民主机制产生疏离。 第三，“超全球化”增加了西方居民的经济成本。“超全球化”概念由哈佛大学教授罗德里克(Dani Rodrik)提出，是指1980年代出现的经济自由化议程：“经济自由化由手段变为目的本身。”[8] “超自由化”主张自由放任的经济政策，鼓励发展中国家对外开放贸易和投资，把政府干预视作对自由主义国际秩序的破坏。如罗德里克所言：“国家从经济增长的助产士，沦为阻碍增长的绊脚石。”1990年代起，全球化体量空前，演变为“超全球化”，然而发达国家内部的失业、工资停滞和贫富不均等问题也随之浮上水面。经济自由化推崇市场调节，但市场调节无法解决不平等问题。当“超全球化”诱发社会资源分配不公时，贸易保护主义政策将更受民众青睐，最终恶化西方的内部团结，动摇自由秩序的基础。
只存在一种世界秩序？
自由主义国际秩序的存在，由于需要倚仗主宰国的霸权，是难以持续的。国际权力斗争中，新晋国的得势，意味着霸权国的失势，依附霸主权力的国际秩序亦会随之崩塌。在英国历史学家E. H. 卡尔(E. H. Carr)笔下，一战后欧洲强权政治失败，在于崛起的德国怨恨守成的英国，最终诉诸战争。所谓的“卡尔时刻”，是指当权力分配不符合力量对比时，守成国必须面临两难抉择，选择抗拒抑或适应崛起国的改制要求。选择抗拒将徒增战争风险，选择适应则意味着守成国的“蛋糕”难保，也就是说，维持霸权例外地位的秩序，将要面临改组。[9] 在一些学者看来，现今的中美斗法正是“卡尔时刻”的重演。无论这种担忧是否确凿，美国与其他大国的权力冲突确实是自由主义国际秩序的危机来源之一。 但这毕竟也只是卡尔的一家之言。如前文所述，自由主义国际秩序的内生性缺陷是不容忽视的，存在改革的必要；而且，这个世界也不只存在一种国际秩序。政治是妥协的艺术。如果把任何秩序看做是唯一的，那么秩序主导者与竞争者的冲突则难以避免；但如果哪怕只是暂时放下这种强迫性思维，都有可能创造相互妥协的空间。自由主义国际秩序的维护者们往往潜意识里认为，他们维护的秩序是唯一的、最好的。但这并不是这个人类历史的常态。如基辛格所言：“从不存在一个真正的‘世界秩序’。”
文中注释：
[1]UK House of Commons Foreign Affairs Committee. “China and the Rules-Based International System.” Sixteenth Report of Session 2017–19.
[2]Ana Palacio. “Europe on a Geopolitical Fault Line.” Project Syndicate, November 12, 2019.
[3]Charles L. Glaser. “A Flawed Framework: Why the Liberal International Order Concept Is Misguided.” International Security, Vol. 43, No. 4, Spring 2019, pp. 51–87.
[4]Stewart M. Patrick. “World Order: What, Exactly, Are the Rules?” Washington Quarterly, Vol. 39, No. 1, Spring2016, pp. 7–27.
[5]Graham Allison. “The Myth of the Liberal Order: From Historical Accident to Conventional Widsom.”Foreign Affairs, Vol. 97, Issue. 4, July/August 2018, pp. 124–133.
[6]Stewart M. Patrick. “Was the Liberal International Order All That?” World Politics Review, April 15, 2019.
[7]John J. Mearsheimer. “Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order.”International Security, Vol. 43, No. 4, Spring 2019, pp.7–50.
[8]Dani Rodrik. “Introduction: Recasting Globalization’s Narrative.” In The Globalization Paradox : Why Global Markets, States, and Democracy Can""""""""t Coexist. Oxford University Press USA -OSO, 2011, pp. ix–xxii.
[9]Christopher Layne. “The US–Chinese Power Shift and the End of the Pax Americana.” International Affairs, Vol. 94, No. 1, January 2018, pp. 89–111.
