一、引言
对中国政府运作中长期存在的形式主义，政界、学术界和舆论界都很关心。2017年，习近平总书记就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章做出指示：文章反映的情况，看似新表现，实则老问题，再次表明“四风”问题具有顽固性反复性[1]。习近平总书记的指示反映了问题的重要性和复杂性。现实情况也是如此。例如，很多简单的事情需要多个政府部门和多位领导的轮流圈阅和批准才能通过，表面上看是为了完善程序，实际上是在具体做事情上“推绕拖”；一些地方政府在工作方式上片面强调“留痕迹”，把精力放在“材料美化”上，搞“材料出政绩”；有些会议和文件目的不是为了推动工作，而是为了免责；部分地方会议多、文件多、评比检查多，导致工作人员任务重、压力大，很难挤出时间做调研、办实事。
形式主义由来已久，对政府运作影响深远，需要着力防止和纠正。本文力图回答的学术命题是：究竟是什么原因引发形式主义，力戒形式主义难在何处？文章的基本看法是，形式主义的产生并具有顽固性反复性既有工作作风方面的原因，也有政府运行机制方面的问题。其中，各层级政府的职责同构就是一个应当引起高度关注和予以调整的重要方面。纠正形式主义需要把加强作风建设与优化政府运行机制调整紧密结合起来，尤其是把健全政府职责体系摆在更加突出的位置，在更大范围、更深层次上解决表态多调门高、行动少落实差等形式主义问题。
二、形式主义的典型表现
在政府实际运作过程中，并非一切会议、文件、检查考评都是形式主义。要防止将形式主义扩大化的理解倾向，不能动辄将正常的活动归咎于形式主义。需要力戒的形式主义是一种片面强调形式和表面而忽视实际内容和效果的工作方法和机关作风。形式主义用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题[2]。
(一)数不胜数的各种会议
会议是民主决策、高效执行、意见表达、意见综合和布置工作的基本形式。然而，如果议程不明确、所要解决的问题不突出、对推动工作效果不明显的会议过多，开会在一定程度上就成为形式主义。
有些会议的召开是必需和必要的。比如，传达中央和上级精神、落实部署的会议；为了推进工作召开的扶贫推进会、信访稳定会、环保治理会、安全生产会、党建座谈会、党风廉政会等。需要引起高度关注的是，现实中存在大量形式主义的会议。某些政府和部门开会的目的是为了显示自己对工作进行布置，留下痕迹，进而推卸责任。有的地方层层重复开会，用会议落实会议，以文件落实文件要求。有的用会议规模来体现对工作的重视，把一些与会议内容无关的人员拉来陪会。有的把召开会议的次数当作政绩，时不时地召开交流会、研讨会、座谈会。一些会议还强制要求下级政府或者职能部门主要负责人参加，占用了他们大量做实事的时间。
当前，地方政府尤其是基层政府公务员的大量时间和精力被会议占用。“衡量一个干部的好与差，就是看他能不能办实事”[3]。基层政府工作任务繁重，基层公务员作为执行者，需要把党的路线、方针、政策以及各级各部门的具体工作要求落到实践中。“上面千条线，下面一根针”。在“千条线”的指挥下，基层政府林林总总的事情应接不暇，部分公务员的工作状态甚至是五加二、白加黑般地忙碌。公务员如果忙于落实中央政策，忙于服务群众，忙于改革和发展的事业，这样的忙碌是值得的，也是有效的。现在的问题是，过多无意义的会议影响了公务员为群众办实事。我们在调研中发现，某乡镇一个办公室对口县政府8个局，每个局都要考核和开会。办公室6个人，开会的时候，全部出动，都忙不完。再如，某市直单位，一年内就有1300多个开会通知，平均每个工作日有5个会，更有基层干部一天开了9个会[4]。会议过多形成“会议依赖”，个别领导乐此不疲地召开、参加各类会议，将会议时间当成工作时间。
(二)名目繁多的检查、督查、调研
对工作进行检查、督查和调研是必要和必需的。通过检查、督查可以督促下级政府和政府部门落实上级政策，纠正政策执行的偏差，了解政策执行的效果，发现政策执行的问题。没有调查就没有发言权。对工作进行深入调研能够为政府科学决策提供有力的依据。
需要注意和纠正的是，一段时间以来各种检查、督查、调研过多，增加了地方政府和公务员的负担。例如，在某地，每月的检查大概10多次，而一年之中的检查至少达100—150次之多。岁末年终，更是乡镇应付检查的“繁忙时期”，有时，几个检查组同时进驻乡镇[5]。又如，一市仅有30多个乡镇，40多个市领导都要下基层调研，结果不得不“错开峰”，以避免调研“撞车”[6]。地方政府和部门为了迎接上级的检查、督查、调研，需要做大量的准备工作，包括准备各种材料、建立台账、召开会议、陪同调研。如果是中央部委下来检查，省一级对应的职能部门需要先行检查一遍，以做到心中有数；省里下来之前，市里和县里也要先进行摸底，以避免出差错；乡镇政府自身也得进行反复排查，以确保万无一失。于是，为了迎接一次检查需要先自行检查多次。按照制度规定，在上级的检查、督查、调研中，基层党政干部并不一定要陪同。实际上，被检查地区的党政干部都会尽量陪同，以免被上级认为对领导不够重视，或者工作执行不力。遇到重要检查，则要下级政府全员出动。有基层干部坦言，偶尔想着能躲则躲，又怕日后遇事不好说话[7]。
相当一部分检查、督查和调研流于形式，走过场。一些上级政府部门把检查评比当成推动工作的有效手段。对于基层政府来说，要迎接几十个条条各式各样的检查。有的调研变成指导，走马观花听汇报、情况不明做指示，领导讲话比基层汇报的时间还要长。有的检查、督查蜻蜓点水，走走、看看、问问，翻翻材料、听听汇报，基本不与群众接触。有的调研检查喜欢看样板，偏爱“光顾”各种示范典型。例如，为了迎接扶贫工作检查，有一个“被调研明星乡”，一年到头迎接了500余次检查，基层领导往往一天陪一两拨检查组[7]。上级检查、下级迎评，上级调研、下级作陪成为工作的常态。
责任状泛滥、工作任务层层加码。一些地方政府尤其是基层政府多数时间围着责任状转。有些事情，下级政府没有相应的执法权限和资源支撑，上级职能部门通过签订任务书的形式，把本属于自己的任务交给下级政府去做。在上级严厉考核下，为了完成任务，不得不弄虚作假。“这些年乡镇、街道、村签的责任书、责任状满天飞，有些完全不符合实际，根本落实不了。签这样的责任书、责任状，实际上是上级在推卸责任”[8]。
(三)填写各式各样的材料和报表
为落实好中央决策和服务好群众，需要各级政府和广大的公务员勤勉工作、真抓实干、勇于担当。中国多数公务员尤其是一些奋发有为的年轻人相当忙碌。公务员的忙碌本应该来说是一件好事，但是相当一部分地方政府的公务员尤其是基层公务员忙于填写各种表格，一年到头围绕各种指标和报表在转，而不是把精力用在干实事上。我们在调研中发现，某市水务局除了向上级报送支撑材料以外，2017年写了44份总结。
一些政府部门习惯于通过表格填报、材料整理等方式开展各项工作，要求下级做工作时需要“过程留痕”。有时候上级领导没有足够的时间和精力深入基层一线了解具体的工作进展，搞了一大堆表格要下面填写，要下级报送材料以便了解政策执行情况，这在一定程度上衍生了“笔杆子下的政绩”现象。一些政府部门和工作人员把相当一部分时间和精力花在名目繁多的材料和报表上，用材料体现工作。例如，有位驻村书记感慨到，全村130户贫困户，仅一式四份的信息统计表一项，就要逐一签字多遍，而且类似的表格今天填了明天又填[9]。把精准扶贫变成精准应付。
通过材料来衡量工作成效，“做得好不如写得好”的形式主义在基层体现得尤为突出。基层政府不仅要办好事情，还要做到有会议记录、工作台账、工作照片、新闻稿、工作总结。鉴于不同上级政府部门的要求不同，不少地方的公务员准备了多个不同的笔记本随时接受上级检查。有的地方要求领导干部每天记录工作日志。实行电子会标后，部分政府开一个会频繁换用不同主题的会标，并拍照留存。工作结束要装订成册以备检查。有时候上级检查工作不是着眼于工作实效和实际业绩，而是把重点放在材料是否齐备、汇报材料是否周全上。许多部门的一项重要工作是汇编材料。政府需要填写的表格材料名目繁多，例如，工业报表、农业报表、安全稳定报表、环境治理报表、扶贫脱贫报表等，这些报表往往还需月报、季报、年报。报表种类不但多，而且重复统计现象严重。中部某县单单一个月需要扶贫干部填写扶贫表格高达90项[10]。据《人民日报》报道，一个乡为了迎接扶贫检查团，仅打印费就花去10万元，各种表格还需贫困户签字，最后连贫困户都烦了[11]。各种材料和报表不仅浪费了大量的财力，还使得原本要深入基层一线的党政干部却在办公室内俯首在案、“埋头苦干”。再加上上级部门安排的写学习笔记、心得体会、自查材料、汇报总结等，更是让基层公务员做“空心的笔杆子”，而不是深入一线的“泥腿子”。各种报表就已让他们忙得晕头转向，更不要说落实本地区的发展行动了。
三、职责同构：滋生形式主义的深层次结构
形式主义产生并具有顽固性和反复性是诸多因素综合效应的产物。求解形式主义的内在发生机制这一命题，有利于加强党的长期执政能力建设、推进国家治理体系和治理能力现代化。深入考察中国政府运作过程，可以发现“职责同构的纵向政府间关系模式是产生形式主义的深层次结构”。
(一)职责同构：中国政府纵向职责配置的基本模式
中国五级政府之间存在职责同构的格局，即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。用通俗的话来描述，就是中国的每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在政府机构设置上表现出“上下对口，左右对齐”[12]。
各层级政府的职责同构。在职责同构的政府管理模式下，各层级地方政府的事权和责任边界没有明确的界定，往往是共同参与对同一事项的管理。在多数情况下，就事权而言，各层级地方政府分不清自己应该做什么、不应该做什么，基本上对本行政区域内的所有事项都要管，几乎对所有的事情都要承担相应的责任。
上下级“条条”的职责同构。这主要表现为，同一“条条”之间不是基于管理对象的不同，从而合理地划分权力和责任，而是上级“条条”可以统管本业务范围内的绝大多数业务。上级“条条”与下级“条条”之间虽然存在一定的工作分工，但一直没有明确的职责划分。上级“条条”只要愿意和认为有必要，可以对本系统内的几乎任何事情进行直接管理和干预。对于一些事项，中央部委要管、省级职能部门要管、市级职能部门要管、县级职能部门也要管。各领域、各系统基本上没有划分财政事权和支出责任的概念。
在职责同构的政府管理模式下，各级政府都管了很多不该管、管不了，也管不好的事，承担着过多的不属于自己职责范围内的事项。为了有效履责，在政府间关系上采取一级抓一级、层层抓落实、多个层级政府齐抓共管的方式。一个基本的特征是：上级决策、下级执行，政府层级越高决策行为越多，政府层级越低执行行为越多。为了督促下级政府完成任务，上级“条条”忙于发文件和检查，地方忙于消化传达文件、迎接检查和汇报。一旦下级政府办不好事情，上级政府就着急，开始问责。这种政府运作流程的优势是既可以调动各级政府的积极性，又可以共同承担治理责任。然而，在实际运作中，也会在不同程度上带来形式主义和官僚主义等问题。
(二)职责划分上下一般粗，权责划分不尽合理
在政府职责纵向配置上，上下一般粗；在工作任务上，层层分解，“上面点菜，下面埋单”。由于职责不清，多个中间层级的政府是“管政府的政府”，每个层级的政府都要把自己的事情“打包”交给下级政府去做。省把任务分给市，市分给区县，区县再分给乡镇和街道，自己保留领导、监督和考核的权力。多数工作以属地管理为名，压给乡镇和街道。然而，在乡镇和街道层面，工作自主性和空间并不大。下级政府围绕着上级政府安排的工作任务而忙碌，管了许多不该管的事，做着许多做不了的事。为了分解任务、政治动员和督促落实，上级政府可以要求下级参加本级政府的各种会议，可以给下级部署任何任务。一个普遍的现象是：围绕同一事项，层层开会布置任务，不仅上级政府要开会，上级政府职能部门也组织下级职能部门开会，其实很多领导讲话和会议的内容大体相同，每一天重复大量的无效劳动；层层发文件，中间层级的地方政府在转发上级文件的同时还要加上本级政府的意见，很多文件内容重复，最终的执行任务落到基层政府和公务员身上。下级政府有多个婆婆，基层公务员身兼数职、一岗多职，一个办公室对着上级多个职能部门。
在职责不清的背景下，多级政府共同管理的事项过多，上级政府习惯于用下命令、发文件的方式管控和考评下级政府。常用的方式是督查、达标、评比、表彰、“一票否决”等。一些上级政府职能部门把本属于自己的职责和任务，尤其是容易出问题和被问责的事项交给下级政府和职能部门。为督促下级完成任务，经常采用签订责任书和军令状、要求下级政府汇报工作进展、到下级政府检查验收等各种形式施加压力。有时候，为了增加震慑力，上级多个职能部门采取联合起草文件，通过上级党委、政府发文的形式，给下级政府布置任务并督促贯彻落实。下级完不成任务、交不上或者不及时上交材料就通报批评或者考核扣分。对下级和基层政府来说，各种一票否决、考核排名应接不暇、责任状泛滥。
下级政府什么事情都要管，导致不能分清自己应该负责什么、不应该负责什么。而为了避免承担责任，就要对本行政区内的所有事项都要过问。任何人的精力和能力都是有限的，管了许多不该管也管不了的事情，也就意味着拿不出足够的时间去管好应该管的事情，服务群众。有时候在工作中难免出现疏忽和漏洞。而为了避免承担责任，就经常采用种种策略来应对上级政府的压力，其中的形式主义是一种通常的策略。
在职责交叉重叠，上级决策、下级执行，权责划分不尽合理的背景下，下级政府有时候不得不“发明”出各种形式主义的做法。下级政府和公务员一方面积极参加上级政府的各种工作会议和接收各种文件；另一方面，又得通过会议布置任务，形成各种材料向上汇报，把大量的时间用在开会、填表和应付检查上。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理。”当出现问题时，上级政府层层追责同时也层层卸责，直至让基层政府担责。部分基层政府公务员害怕出事被问责，就容易想到利用各种材料代替和弥补实际工作。有时候，上级政府或者职能部门在检查验收中，习惯于听汇报、看材料和报表、做指示。制定的格式化、一刀切考核标准无法与各地各部门实际情况兼容。在考核中，要求重复提交考核材料，除了上交电子版，还要上交加盖单位公章的电子版，没有把重心放在深入一线帮助下级政府解决问题上。下级政府为了在考核中获得好的排名进而获取上级政府的资源，对于上级的工作部署必须“完成”，甚至是“超额完成”。于是，花大量的时间填表，甚至虚构事实和材料来匹配考核指标，“上有政策，下有对策”的各种形式主义做法屡见不鲜。
(三)在工作机制上“层层加码”，脱离实事求是，提不切实际的目标
职责同构的政府管理模式，决定着各层级地方政府的激励机制和考核机制。各层级政府为推动工作，普遍的做法是将工作任务细分为若干个具体指标交给下级政府去完成。在实际过程中，一些地方和部门，不坚持实事求是，在工作任务上急于求成、层层加码，具体责任层层下移，提不切实际的目标。这一做法助长了形式主义。“层层加码”是一个比较普遍的现象，主要表现为在上级规定的基础上加数量、增速度、缩时限、扩内容、提标准等。对于地方官员来说，交出一个好的成绩单是必需的。有时候，省级政府需要提出高于全国平均值的目标，才不会处于竞争的劣势地位。发生在中央—省层面的加码逻辑可以完全推广到省—市和市—县层面，可以从经济发展指标推广到社会稳定、环保污染、安全生产、扶贫脱贫等各个方面的指标。于是，“层层加码”的现象随之产生[13]。
“层层加码”的现象对于促进社会经济快速发展，推动相关工作的开展无疑是发挥了重要的作用的。然而，凡事都有两面性，在实践中，“层层加码”的工作推进方式也引发许多问题。有时候，上级政府不问有没有条件，符不符合客观实际，只管把任务层层加码。基层政府如果无法完成上级规定的指标任务，不仅会影响到本级领导的晋升机会，甚至可能被失职问责。如果无论怎么努力，都难以达到上级政府规定的话，那么就会诱导他们通过形式主义的做法来达到自上而下的预期。在不切实际的“层层加码”压力下，数据“掺水”、工作“造假”的事情时有发生。
上级政府为了交出漂亮的成绩单，通过指标设定权、检查验收权、考评奖惩权来督促下级政府和公务员去落实。因此，下级需要召开各种动员会、工作部署会、工作协调会、工作汇报会，加班加点忙于迎接上级各部门的考核检查。面对繁多复杂且“层层加码”的各种指标，特别是有些难以完成的任务，便想方设法来应付上级的检查。“层层加码”也意味着在层层下压责任，某些公务员害怕出事担责，反而谨小慎微，不愿也不敢干事。于是，“做得好不如写得好”和“实干不行，材料来补”等形式主义、官僚主义屡禁不止。这些现象不能简单地归结为基层政府弄虚作假，过多从道德层面进行指责，有相当部分是层层加码、不切实际、指标失当的考核所致。
在职责同构的基础上的“层层加码”，使部分政府和政府部门把精力用于开会、迎接检查、填报材料。这些工作，有些是正常的，有的则是形式主义的做法。2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“脱贫攻坚务求实干，不搞花拳绣腿、不搞繁文缛节、不做表面文章，不能把加强工作搞成开会、发文件、打电话、填表格、报数据、搞评比，更不能搞数字脱贫、虚假脱贫。”落实习近平总书记对扶贫领域力戒形式主义的讲话精神，并推广到政府其他各项工作，一是需要把转变作风与调整政府运行机制紧密结合起来，突出改革的系统性、整体性、协同性；二是坚持问题导向和远近结合，既要立足当前解决突出矛盾，也要着眼长远解决体制机制问题，尤其是在健全职责体系和完善考核体系等关键领域、重点环节上迈出关键步伐。
(一)把健全政府职责体系摆在更加突出的位置
科学设置中央和地方事权，合理配置各层级间职责，理顺各层级政府职责关系。现在我国央地关系的调整，已经既不是简单地“放”，也不是笼统地“集”，而是逐步走向“健全政府职责体系”[14]。
明晰各级政府事权配置的着力点。在转变和优化职责上下功夫，根据事权的性质在不同层级政府之间进行职责划分，实现权、责、利相统一，进而构建中国特色社会主义政府职责体系。基本思路是：在坚持既有管理优势的前提下，突出不同层级职责特点，每一层级的地方政府尽量只管特定的一部分事情，各司其职、各负其责。具体来说，对由中央负责、中央和地方协同管理、地方负责三类事权管理体制做区分的基础上，进一步推动政府纵向间职责划分具体落实到四个层级的地方政府，解决不同层级政府干什么、谁来干、怎么干、如何干的问题，尽快形成四个层级地方政府的职责配置表。在配置表中，不同层级的政府之间尽可能减少职责交叉。针对特定事项，不同层级的政府可以有交叉，但权力和责任应该分清。正如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的那样，适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。明晰各层级政府的职责，各做各的事，是破解层层开会、检查评比多，减少“二传手”干部和官僚主义行为，为地方和基层政府减负的有效之道。
合理分工、职责明确后，各层级政府之间的关系实现了三个一致。第一，决策和执行一致。谁决策、谁执行，尽量减少中间环节。减少中央对微观事务的直接管理，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除了中央有明确规定以外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。管了，就要管好，并且自己负责到底。上级政府及其职能部门，不能动辄以属地管理的名义，将属于自己的工作任务压给下级政府及其职能部门。这样的话，能减少很多会议、检查、评估，以及填写表格、报材料。道理在于，每一层级地方政府清楚自己应该做什么，并且通过自己的机构去做，不用层层转手。第二，权力和责任一致，切实解决有权无责、有责无权和权责不匹配问题。权责相符是现代政府运作的基本规则。有权无责容易造成官僚主义，有责无权缺少工作积极性。谁的事，谁负责，能够减少大量的检查和监督。每一层级政府权责一致后，问责机制由责任共担向责任定点转变。出了问题，分清不同层级政府、政府部门和领导个人职责，由事权主体独立承担相应的责任。第三，财政事权和支出责任一致。政府履行事权必须有相应的财力为保障。科学合理划分各层级政府财政事权和支出责任，中央的财政事权由中央承担支出责任、地方的财政事权由地方承担支出责任、中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。
理顺政府的事权和职责关系，确保权责更加协同、运行更加高效，需要用法律来保障，即推进各级政府事权规范化、法律化，把重要的关系以法律和行政法规的形式稳定下来。完善不同层级政府事权法律制度，明确地划分、列举不同层级政府的事权，各司其职，非经法定程序不得随意改变。明确各层级职责的划分必须以法律为载体，具体规定不同领域的事权划分，用法律的形式合理设定职责层次、全面理顺权责关系，构建有效的协同与合作机制、协调机制、推进信息互联共享，形成上下联动、条块结合的工作推进机制。
(二)健全政府考核评价体系
健全政府职责体系需要一个长期的过程。在健全政府职责体系的目标短期难以实现的情况下，可以通过完善考核体系、改变考核方式等方法减少形式主义。
“层层加码”现象，实质是政府治理不科学、不规范、非制度化的一种典型表现[15]。如果无论怎么努力，都难以达到上级政府规定的话，那么就会诱导他们通过形式主义的做法来达到自上而下的预期。在这种考核方式下，指标层层拔高，部分目标设置不切实际，目标分解层层下压。就基层政府而言，一方面，考核评价设计指标多、完成难度大、上级说了算，基层政府迎考迎评的负担沉重；另一方面，完成上级下达的任务和指标与地方财政增长、干部升迁相挂钩，成为评价各级组织和个人政绩的主要标准。
推进国家治理体系和治理能力现代化，在很大程度上有赖于建立一套科学、完善的政府绩效评价机制，完善政绩考核，引导干部牢固树立正确政绩观，防止不切实际定目标。建立科学的考核评价体系，首先，要求决策科学化、民主化，发展目标和各项指标要实事求是。上级政府在制定各项需要下级政府完成指标时，要经过充分的论证和讨论。其次，要避免“一刀切”，因地制宜，坚持定性和定量结合，主观努力和客观条件结合，不能层层加码把责任和问题都推给下级和基层。尤其是区县的职能部门不能随意将工作任务转嫁给乡镇和街道，在工作中需要乡镇和街道合作完成的，职能部门要提供经费、技术和人员等方面的支持。“小康不小康关键看老乡”。对下级政府和党政干部的评价，既要看其对上级政府下达任务和指标的完成情况，也要看其主观努力程度，群众是否认可，是否满意。对于没能完成工作任务的地方政府，要分析根源是失职还是客观条件限制。最后，减少和慎用“一票否决”的考核方式。对于关系到国计民生或重大原则问题，使用“一票否决”是必要的，但对一般性的问题，应该在综合评价下级政府的各项工作基础上，具体问题具体分析，慎用“一票否决”，不能因为某项任务没有完成而“一丑遮百俊”。
(三)加强作风建设
力戒形式主义要把作风建设摆在突出的位置，要一刻不歇地推进作风建设，树立求真务实的导向，让真干假干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样。
加强政府作风建设，提倡真抓实干、讲求实效、干出实绩，减少各种形式主义占用各级政府抓落实的时间。首先，树立正确的政绩观，牢记为人民服务的宗旨，各级地方领导干部扎扎实实地贯彻中央各项政策，切实改进学风文风会风，把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上。其次，落实主体责任，增强责任意识，各级地方政府主要负责人以上率下、以身作则，形成“头雁效应”，拿出过硬措施整治本地区本部门存在的形式主义。例如，尽可能合并和精简会议；改变甚至取消开会后要写新闻稿、上传照片的规定；对下级政府多些支持，少些无意义的检查。最后，以严肃的监督执纪问责倒逼各级政府加强作风建设，对热衷于搞形式主义或者整改不力的官员不仅不能重用，还要视情节轻重，采取必要的问责措施。
各级地方政府切实转变作风，关键在落实，从一件件小事抓起，以更为扎实、更为过硬的工作作风推动工作。仅靠开会、发文件、整材料是不够的，必须落到实处。当前，必须下大力气纠正各种形式主义、官僚主义现象在部分地方政府中蔓延的不良苗头，使公务员拥有更多办实事的时间和精力，从而提高各级地方政府的服务水平和办事能力，真正让群众满意。
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