党的十九大报告中明确提出，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步明确以政府职责为要素的政府机构改革进入了全面深化阶段。纵向政府间关系的调整及政府职责体系建设是深化政府机构改革的关键，直接关系到党和国家机构改革的成效。所以，探索纵向政府职责体系建设的路径是新时代全面深化政府机构改革不可忽视的一个重要方面。
国务院自2015年起就明确提出政府职能转变要遵循“简政放权、放管结合、优化服务”的原则，并且在众多领域也取得了突出的成果，但是长期以来从中央到地方政府中的“混合”特征依然影响到了政府职责体系的构建。所以，要通过破除旧理念、旧思维，铲除政府机构及运行中的弊端来推进政府职能的转变。
首先，打破“职责同构”，优化政府机构设置。根据中央与地方各级政府所履行的事权和职责，设置符合各级政府职责与事权的机构，打破“不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”的现象。同时，规制中央到地方各级政府的运行过程，以动态的形式来规范政府过程，优化行政体制，提高行政效率。
其次，合理界定政府在市场问题上的地位和作用。政府与市场的关系是一个探讨多次的问题，但是将其放置于政府职责体系中来思考，则具有一定的“新意”。要合理界定中央与地方各级政府在“市场”问题上的角色，而不能将“政府”视为一个整体，简单地将其关系界定为“插手”还是放开，更不是将两者单纯地分清边界、各行其事。这需要划分纵向上各级政府涉及“市场”领域的一系列职责，并基于此明确事权范畴，有效实现政府在市场问题上职能的真正转变。
再次，加强职责监督职能。政府的运行需要以法治为保障，只有建立法治政府才能实现政府的效率和功能。要通过对纵向各级政府的法治化“改造”，理顺各级政府的职责，并以不同层级政府的职责为基点铺开监督体系，将其分别纳入到不同范畴的监督体系中，加强专业化的事前监督和事中监督，扎牢监督的笼子，实现对纵向政府职责体系建设的有效保障。
政府间职责的核心要素是事权的合理划分，而事权的合理划分则是以纵向政府间关系调整与发展为基点的。界定好纵向政府间事权划分，是厘清各级政府职责与消除“职责同构”问题的重要前提，可以保证中央与地方各级政府“各司其职”，推动纵向政府职责体系的构建。目前，中央与地方关系中事权划分的一个重要因素是在于如何对已经进行划分的事权做进一步合理的细化。就当前的实际情况来看，政府间事权的细化主要从两个方面来切入：一是要调整和明确政府间不同层级行政管理主体的基本职责范畴，划定职责的履行区间。二是要根据政治发展中各级政府实际职能与责任的变化，适时地调整各级政府的事权划分，使原有较为静态化的事权划分调整转变为更加动态的调整发展模式。
细化政府间事权划分的另一个重要因素是事权划分中的规范化问题。事权的规范化主要依托于两个基础：一是与财力和支出责任相匹配。就是要重点从纵向各级政府所具体承担的支出责任出发，在充分优化原有财力、支出责任与事权的前提下，进一步防止新增事权与支出责任过度“下沉”的情况出现。事权与支出责任的过度“下沉”主要是上级政府向下级政府委托事权，而其财力、支出责任与该事权并不匹配，且转移支付制度也没有充分落实到位并发挥作用。所以该问题就体现了这一方面的策略设置路径，即完善相应的顶层框架，充分实现中央与地方各类事权所产生的“退”与“补”，理顺“条块”关系，实现财政预算和转移支付制度的进一步优化。
二是事权要与政治发展中的动态事实与博弈实际相结合。就是要从细处入手，将原有的重视静态划分结果，转变为关注动态职责划分过程，将重中央理论而轻地方诉求转变为依据“调动两个积极性”来划分权责，将重行政行为转变为行政、市场、司法相协调的理念，充分实现政府间事权划分的合理化与规范化。只有充分优化事权划分的范畴，更新相关理念，才能为纵向政府职责体系的构建提供实践条件。
调动中央与地方积极性是纵向政府职责体系建设的动力
中央与地方的“两个积极性”一直是纵向政府间关系核心的理论定位基点，从计划经济时代开始就一直遵循着这一原则。改革开放之后，社会主义市场经济体制的建立和完善，催生了地方事权“需求”的扩大，也增加了地方政府的职责，原先并不存在的“职责”，如对于土地承包与流转的职责等，都陆续进入到了地方政府的“权力清单”之中。同时，在经济快速发展和社会建设大规模展开的前提条件下，地方政府的“主动性”与“积极性”日益增高，并且在大规模的经济与社会建设下，中央政府已经无法单方面地刺激与完全掌控国家经济社会事务的建设与发展，这就需要重新调整与界定中央与地方关系的角色定位，并重新定位全新的中央与地方“主动性”与“积极性”的内涵，藉此作为构建纵向政府职责体系的重要推动力。
新时代纵向政府间关系中应该坚持中央是核心领导和整体主导的地位，明确其调控宏观、掌握大局的基本职责。因此，应该将“主动性”置于中央职责的核心地位，凡事均以中央为主动，推动全国整体性发展的同时，促进地方的统筹发展。地方各级政府在改革深入发展的背景下，需要进一步利用中央“主动性”与相关政策优势，充分发挥“积极性”，将中央的各类政策落实到位，并将地方的利益诉求合理的体现。使中央与地方依托各自的“职责”，实现“各司其职”的合理分工与相互配合，形成国家治理与发展的合力。
“社会要素”的参与是纵向政府职责体系建设的辅助
政府虽然是经济社会发展的主导者，但是政府本身也是受经济社会发展影响的一个重要客体。政府职责的配置要与社会发展相结合，充分引入社会要素的参与，使政府运行能够与社会发展相适应，根据经济社会发展的总趋势而适时调整政府机构与运行方式。政府与社会之间要建立上下沟通的“交流平台”，这一平台不仅是中央政府与地方各级政府、各级地方政府之间沟通的平台，也是政府与社会的重要交流渠道。社会要素的引入可以通过定期的情况汇报与传达、媒体发声宣传、考察与交流、意见与建议的传输等，给纵向政府间职责体系建设提供完善的信息，如日常生活中的“零距离”、政务公开平台、各地之间的交流考察等都是政府运行中“社会要素”的体现。要将社会作用融入到政府中去，使得纵向政府间关系更加合理化。社会中的公共性本身就是一种具有“纠错”性质的要素，如果能将其合理规范地放置于政府职责体系构建中，则不仅能够推动政府职责体系的形成，更能够为政府的改革与发展提供更加宽广的现代化治理理念。
（作者为南京师范大学全国民政政策理论研究基地研究员）
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（项目编号：17ZDA101）阶段性成果】
【参考文献】
①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。
②朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第1期。
