近年来中国的PPP实践发展迅速。2014年以后，国务院、财政部和发改委接连出台一系列政策，大力倡导地方政府开展PPP项目，PPP数量爆炸性增长。截至2017年10月，财政部PPP数据库显示，中国已进入识别阶段PPP项目超过13500个。项目总投资目标约16.5万亿元，涉及市政工程、交通运输、环境保护、城镇化建设、教育、水利建设等多个领域。“PPP热”既迎来了很多支持者，也催生了不少反对者的冷思考。支持者认为，PPP缓解了地方政府在基础设施建设中的压力，有利于提高公共服务质量和效率。反对者则指出，现行的PPP大多是“假PPP”，政府并未实现风险转移，PPP成为隐形政府债务的幌子。然而在不同观点的背后存在着一些不可忽视且悬而未决的问题：什么是PPP?什么是中国PPP?PPP的定义不明和类型辨析不清降低了这场争论的有效性，使得实务界和学术界难以通过辩论形成对话，产出具有价值的政策建议。在这一意义上来说，一个服务于中国问题的国际PPP模式比较研究显得尤为紧迫。
截至目前，学界并未提供一个PPP的统一定义。Weihe认为，现有研究中PPP定义差异较大[1]。多元的理论源流，即美国城市复兴运动、公共政策中的私有部门参与、私有部门基础设施供给及第三方组织对发展中国家的援助，决定了PPP定义的复杂性。与之相似，Hodge等学者也指出，PPP在实际语境中存在五种用途，其中包括公私部门共同供给公共服务的制度性合作、长期的基础设施建设合同、公共政策网络参与、公民社会与社区发展及美国城市复兴运动[2]。PPP定义的演进不仅体现了PPP实践中的日益分化，也表明学界对其认识正不断深入。一些学者对于PPP的定义相对狭窄：私有部门和政府签订复杂的长期协议，由私有部门一揽子负责设计、融资、建设、运营和维护以提供传统基础设施供给[3]。另一些定义则放宽了基础设施和融资责任的要求，例如美国交通部定义PPP为“一种公私合作的合同关系”，这一种关系中“私人部门相比传统（方式）参与更多”。在本文中，我们参考后者的定义方式。PPP位于传统的政府采购和完全的私有化之间[4]，是指一种提供公共服务或公共设施的长期合作关系，其中私有部门承担更多风险以获取相应收益。
除了在理论上定义PPP外，一些研究者则试图以国别比较的方式探索PPP实践的实质。国内学者从政府机构设置、项目评估、私营机构选择、合同范本管理、监管和争端处理等方面介绍了英国、澳大利亚和中国香港特别行政区的PPP法规、政策和指南[5]。《Public Private Partnership》[6]一书则提供了一个更为全面的国别比较视野。全书陈述了包括中国在内的21个国家的不同PPP实践，从PPP源流、制度框架、项目管理及使用成败对各个国家PPP进行了梳理。这些研究对各国PPP制度背景和相关实践进行了罗列式的介绍，但缺乏对PPP模式系统性的比较分析。在上述文献以外，一些学者也曾尝试对比不同类型的PPP模式。这些文献中最为常见的是英国PFI和BOT模式的比较[7-8]。作者们提供了概念界定、产生背景、应用领域等方面的信息，指出二者均是供给公共物品的可行道路。这些有关PPP类型的早期探索针对PPP发展初期的需求，寻求国际经验以供借鉴，但研究时效性不强，对模式认识不够完整，描述不够准确。
鉴于该议题的重要性，在前人研究的基础上，结合近年来中国PPP特点，本文作者将开展一个更为全面的PPP类型学研究，辨析PPP三种经典模式，即BOT、英国PFI、美国DB+（包括DB和DBFOM）。BOT融资的使用可以追溯到17世纪，是运用更早、传播更广的PPP类型之一。英国模式近年来十分热门，是PPP相关公共管理领域学术论文的热门研究对象[9]，其制度设计影响了包括中国在内的许多国家。美国也拥有丰富的PPP实践经验，相关研究常见于项目管理领域期刊。本文归纳已有PPP经验国际比较文献中的分析框架[2，6]，结合本论文研究问题，以概念定义、合同安排、适用范围、使用动机和发展趋势五个方面深入剖析和比较三种典型模式。其中，合同安排参考已有研究[10]，考察重点是PPP类型、融资结构、回报方式、回报率及风险分配等。同时本文利用该分析框架梳理中国模式与国际经验的异同，尝试提炼出中国模式的特征。
本文共分为六个部分。第一、二、三部分分别讨论BOT模式、英国模式及美国模式。第四部分使用相同的框架分析中国模式。第五部分系统比较各个模式，概括中国模式典型特征。第六部分则是一个全文总结及讨论。
一、BOT模式
BOT（Build-Operate-Transfer）的运用始于20世纪80年代。BOT（有时也被称为BOOT）是指私有部门融资、设计、建造一个公共设施，获得长期的运营特许经营权，并从中获利，合同结束后将设施还给政府。虽然BOT概念于80年代在土耳其提出[11]，但是BOT的实际运用可以追溯到17世纪的法国。在法国，以私有部门参与融资为特征的传统特许经营（concession）拥有与BOT相似的内涵。传统特许经营是一种“旧观念”[12]，其特点包括私有部门融资及使用者付费。Canal du Midi（1666年）和Canal de Briare（1638年）的建造和融资是最早的法国特许经营合约之一。19世纪及20世纪上半叶，特许经营在法国被广泛运用于交通、能源和供水等领域[13]。目前法国大部分的铁路网络、高速公路、供水设施和街道照明都是在社会资源参与的特许经营中发展起来的。
法国传统特许经营模式发展至今，以BOT为名已在全世界遍地开花。BOT允许政府在不影响当期预算的情况下，建设基础设施，因而许多发展中国家视BOT为减少政府借债进行发展的最好方式[14]。BOT被广泛使用于经济快速发展国家的大型物质性基础设施，包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等新建或扩建项目[15]。香港特区海底隧道、泰国的第二高速公路系统、廊曼铁路及曼谷高架路系统[16]、印度的市政桥梁工程[17]及菲律宾的高速公路建设[18]等具有代表性的BOT案例受到了学者们的广泛关注。
BOT的合作伙伴是国际建设承包商以及当地的合作方。一些国家对合作方有特殊要求。例如，菲律宾BOT法律规定，公共设施的建设可以由外资企业实施，但公共设施的运营方必须为菲律宾企业或菲律宾占股60%以上的合资企业。BOT项目时长为20~40年。在融资结构方面，私有部门的股权投资比例约为10%~30%，剩余部分由私有部门通过多重融资手段向银行和其他组织借债[19]。政府一般不帮助私有部门进行融资[20]。在少数情况下，政府也会为项目公司提供所需土地或给予税收减免优惠。在回报方式方面，私有部门通过向个人用户收费回收成本。项目回报率一般是15%~20%，有时甚至可以达到25%[21]。上述合同安排决定了其风险分配。设计、建设阶段、运营和维护阶段的风险主要由私有部门承担。其中运营阶段中的私有部门收入风险尤为突出。BOT面向使用者收费，给予了消费者自由选择服务的权利，因而私有部门在BOT项目中面临大量的收入风险。
BOT在新兴经济体中应用较广。发展中国家政府往往不具备建设大型基础设施的财政能力，同时这些政府在市场监管和法律等方面也相当薄弱。BOT可以帮助发展中国家绕开预算限制，吸引私有资本进行投资以供给基础设施。同时，BOT也经常被视作市场化改革的第一步，为这些政府引入竞争、效率等议程提供一定的学习经验[12]213-220。虽然BOT能够带来上述许多好处，但它并不是一剂万能药。这样的融资工具通常非常复杂，风险较高，其融资成本远远高于传统政府融资项目。联合国一份报告指出，“如果国家可以采取更为传统的项目方式，如政府借债和购买服务，则往往能够节约时间，提高项目成功率”[19]。在现实中，对于许多国家尤其是发展中国家来说，实施BOT通常不是政府的最优选择，而是在预算及政策限制下的无奈之举。一些发展中国家还不具备成熟的法律体系和稳定的宏观经济条件，在项目管理方面也缺乏经验，这就为许多BOT项目中止和失败埋下了伏笔。
二、英国PFI模式
PFI（Private Finance Initiative）是英国典型PPP的代名词。20世纪90年代，在新公共管理思潮的影响下，以竞争、效率与合同管理等概念为指引的PFI应运而生[22]。PFI是一种长期的公私伙伴关系，一般适用于医疗、国防、教育和交通等领域的公共服务项目。合作方不仅包括国际承包商，还包括许多英国本土企业，负责设计、建造、融资和运营公共基础设施。一些学者认为英国PFI的出台直接受到减少财政开支等政治原因驱动[23]，但英国财务部认为，“确保物有所值（Value for Money）才是PFI的使用前提”。2012年以后，英国政府对PFI进行了改革，升级为PF2（PrivateFinance2）模式。截至2016年3月，英国共采购和实施了716个PFI/PF2项目。项目领域包括学校、医院、道路、住房、监狱和军用设备，融资总额为594亿英镑。其中医疗领域PFI融资总额约为130亿英镑，超过总量的1/5。
PFI遵循较为标准化的流程。在融资结构方面，私有部门承担融资的主要责任，政府部门一般不参与融资。私有部门一般出资项目总值10%左右的股权资本，向其他机构借贷剩余的90%。金融危机后针对许多PFI项目融资困难的情况，政府也开始为一些承包商借贷进行担保。在私有部门回报方面，当且仅当公共设施建设完成且可以提供服务后，政府才开始对PFI项目的建造和运营进行一揽子付款（Unitary Charge）。政府付款金额由事先签订的合同协议决定。如果私人承包商建筑和公共服务的质量没有达到合同标准，根据合同规定，政府也可以降低付款金额。私有部门回报率一般为12%~15%。项目时长为20~30年。项目结束后，根据项目内容特性，政府可以选择收回或不收回公共设施。上述PFI的合同安排决定了风险分配模式。在设计、建造和维护阶段，风险由私有部门承担。在运营阶段，由于政府根据合同向私有部门支付固定费用，因此收入风险主要由政府承担。2012年，英国财政部对PFI制度进行了改革，升级为PF2。PF2延续了PFI大部分的合作安排，在股权融资、采购程序、信息透明、项目灵活性方面进行了改进，标志着英国PPP管理进入更为成熟和稳健的阶段。
PFI的实施一直伴随着争议。首先，英国PFI政策中所强调的物有所值、节约全生命周期成本等概念影响了许多国家的PPP制度设计，但没有明确的证据表明PFI兑现了上述承诺。实务界对此意见不一。英国财务部认为，PFI确实改善了项目建设表现，减少了建设超时、造价超标的可能性。英国国家审计署（National Audit Office）则指出，PFI在物有所值、节约成本方面表现欠佳。在学术界，学者们认为，相比传统采购，PFI融资成本很高，采购过程繁复，很难实现物有所值[24]。还有一些研究则批评了物有所值的概念本身。从技术层面而言，物有所值的计算方式并不客观、过于简化，非常容易受到政府的操纵[25]。除效率不高外，PFI债务责任不透明的特点也遭到了专家和学者的质疑。英国国家审计署建议，将PFI表外融资（off balance sheet）的特性改为表内融资（on balance sheet）。然而，2012年由PFI升级为PF2的改革中，财务部虽然曾考虑过这一提案，但考虑到英国的信用等级可能因此降级，最终决定依然保持PF2表外融资的特点。
三、美国DB+模式
相比英国，美国对于PPP概念的界定更为宽泛，包括两种不同类型。第一类是不带有私有部门融资功能的DB（Design-Build），第二类是带有私有部门融资功能的DBF（Design-Build-Finance）和DBFOM（Design-Build-Finance Operate-Maintain）等。第二类的所有模式都是第一类DB模式的拓展，所以作者将美国模式命名为DB+。
DB模式发端于传统DBB模式。DBB（Design-Bid-Build）是指政府委托私有部门建造设施的政府采购，曾是美国政府公共基础设施重要的外包方式。DBB模式下，建造过程和设计过程完全分离，这会带来造价超标和建造超时等风险。DB（Design-Build）的产生就是为了减少上述建设过程中的不确定性。这种模式中，政府和一个承包商签订合同，该承包商负责设计和建造公共设施。DB模式保留政府的运营风险，而将设计风险和建设风险给予了承包商。许多研究表明，相比传统DBB模式，DB模式可使建设速度提高，成本降低[26-27]。因此，DB成为美国传统采购模式以外的主要替代选择，早在90年代就被许多州采纳。根据Public Works Financing Newsletter（PWFC）调研数据，1989—2013年，美国131个PPP项目中DB模式使用率高达64%[28]。
DB的拓展形式之一是DBF（Design-Build Finance），它引入了私有部门融资功能，在建造完成后，由政府一次性返还所有私有部门融资。如果进一步纳入其他功能，达到既解决资金缺口，又保持DB模式和DBF模式中降低成本、缩短工期的目的，则美国政府可以选择DBFOM（Design-Build-Finance-Operate-Maintenance）。它是一种私有部门提供融资、设计、建造、运营和维护公共基础设施服务的PPP，政府与私有部门通常签订30年以上的长期协议。相比DB，DBFOM项目规模更大。DB合作方为本土企业，而DBFOM合作方主要是跨国企业。
DBFOM的制度安排依据各州不同的规定而异。在融资结构方面，早期的PPP项目要求私有部门完成几乎全部的融资任务[28]。近来州政府和地方政府也开始参与PPP项目投资。联邦政府也利用各种创新的融资工具，为私有部门提供低息贷款。在私有部门回报方面，回报方式包括使用者付费和政府付费（Availability Payment）补贴使用者付费这两种模式。其中，使用者付费是美国DBFOM项目中最常见的回报方式，与BOT中的主要回报模式一致，由私有部门直接收取用户费用。政府付费与PFI回报模式一致，私有部门根据公共设施提供服务水平的情况付费。只有在使用者付费能力不足的少数情况下，政府才使用政府付费来补贴私有部门。上述制度安排决定了风险分配。近似BOT模式，仅向使用者收费的DBFOM由私有部门承担全部的收入风险，在使用者收费和可行性收费相结合的模式下，政府和私有部门共享收入风险。美国对于PPP回报率没有统一要求。以加州的几条PPP收费公路为例，风险较高的路段回报率为20.25%和21.25%，风险较小的路段风险为18.5%[29]。
DB模式已经非常成熟，学术研究和实践均表明，DB可以有效降低建设中的不确定性。但就带有私有部门融资功能的DBFOM而言，虽然联邦政府积极推动其发展，但各州政府对其态度较为谨慎。现有大多数案例均集中于佛罗里达、加利福尼亚、德克萨斯和弗吉尼亚等少数几个联邦州[28]。美国地方政府的谨慎态度来源于其丰富的项目融资渠道。政府可以通过免税的市政债券来提供公共基础设施，而这一种融资方式相比PPP成本更低。
四、中国模式
PPP发展首先与城镇化建设密不可分。2020年，我国常住人口城镇化率预计将达到60%左右。快速城镇化需要大量资金配套公共服务供给及基础设施建设，而PPP拓宽了融资渠道，提供了引入社会资本以支持新型城镇化建设的可能性[30]。另外，简政放权、让市场在资源配置中起决定性作用也是PPP兴起的重要背景。PPP可以发挥市场机制在服务供给中的优势，减少了政府对微观事务的直接参与，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题[31]。
中国PPP的定义相对宽泛。在中国的语境下，PPP被称为“政府和社会资本合作”，是指“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。社会资本既包含外企和民企，也包括国企和已实现市场化运营的地方融资平台公司。依照私有部门参与程度多寡，中国PPP包含了三种类型：购买服务、特许经营、股权合作。购买服务是指政府服务外包。政府承担项目投资，而社会资本仅负责整个项目中的一个或几项职能。特许经营是指政府要求私有部门承担包括融资在内的更多责任，这和法国传统的特许经营非常相似。股权合作则是指私有化，即政府将公共设施所有权转让给私有部门。
宽泛的PPP定义带来了多样化的PPP类型实践。购买服务中常见的类型为O&M（委托运营）和MC（管理合同）。O&M是指社会资本负责公共资产运营和维护，但不提供用户服务的合作模式，其合同时长不超过八年。MC是指社会资本既负责公共资产运营、维护，也提供用户服务的合作模式，其合同时长一般不超过三年。特许经营中的常见类型为BOT（建设运营移交）、TOT（移交运营移交）及ROT（改建运营移交）。BOT定义与上文一致。TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，在合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。ROT则在TOT模式的基础上增加改建和扩建内容。三种模式的合同时长一般均为20~30年。股权合作中常见的模式为BOO（建造-拥有-运营）模式。BOO模式与BOT模式十分相似。二者区别在于，社会资本不需要在BOO项目期满后将设施移交给政府。所有PPP类型中，特许经营类型下的BOT最为常见，占全部项目总数比例超过70%。除上述官方许可的PPP工具以外，还有一类常见的带有私有部门融资功能的公私部门合作方式，即BT（建设-转让）。BT项目要求私有部门依靠自身融资进行项目建设，并在项目建设后2~3年将其转移给政府，由政府偿还其项目款项。BT一度曾被广泛使用于基础设施建设。2012年以后，由于其发展与政府债务膨胀密切相关，中央政府明确规定地方政府不得以BT模式举债，并禁止地方政府为BT模式担保。
中国PPP模式合同安排丰富。在融资结构方面，社会资本可以自行组建项目公司承担融资任务，政府也可以作为股权投资人投资入股项目公司。政府的参股比例一般应小于50%，以确保社会资本对项目的实际控制权。基础设施建设的项目资本金视项目类型为20%~25%，其余资本由社会资本或项目公司负责融资。在社会资本回报方式方面，PPP可采用使用者付费、可行性缺口补助及政府付费这三种方式。可行性缺口补助即使用者付费与政府付费的混合模式。其中可行性缺口补助和政府付费项目数量约占全部项目数量80%。在社会资本回报率方面，目前还尚未有文献提供明确的PPP回报率数值。上述中国PPP丰富的回报机制和项目模式决定了PPP风险分配的多样性。O&M和MC项目是政府服务外包，由政府承担绝大部分风险。BOO意味着私有化，由私有部门承担绝大部分风险。BOT、ROT/TOT是特许经营，由政府和私有部门共同承担风险。根据收入回报机制不同，所有类型项目中使用者付费类型的运营风险交由社会资本解决，政府付费类型的运营风险回归政府，而可行性缺口补助类型的运营风险则由两方共享。
2014年后，PPP规模迅速扩张。PPP被运用于传统基础设施和公共服务领域，其中基础设施项目数量约占项目总数的2/3。但政府和学者对近来PPP的发展也存在着一些担忧。第一，PPP项目对社会资本吸引力不大。PPP落地率低是这一种现象的表现之一。政府非常关注PPP落地率，即进入实施阶段项目的数量之比。虽然PPP国家级示范项目落地率已经超过80%，但PPP整体落地率较低。截至2017年10月，进入执行阶段的项目占全部项目的比例仅为17.1%。然而值得注意的是，落地率这一概念并不能准确地反映PPP项目执行的“快慢”，因为它并不将项目落地前的时长计算在内[32]。相比落地率，学者们更担忧PPP中的“国有资本热，民营资本冷”现象。民营企业难以与体量巨大、融资成本低的央企、国企竞争，许多地方政府更人为地在采购过程中为竞标方设置了较高的门槛，使得PPP的公私合作属性遭到了质疑。截至2017年9月，国家示范级已落地项目签约社会资本方中，民营企业（含民营独资和民营控股）数量仅占34.7%。
五、模式比较
相较而言，中国模式的特征吸收了传统BOT、英国和美国模式经验，拓展了PPP定义。首先，与国际经验一致之处在于，相比传统政府采购，中国模式与其他模式中私有部门的参与程度更深。合作方需要相对承担更多的责任：除建设外，私有部门在美国DB模式中负责设计；在英国和传统BOT模式中负责设计、融资和运营；在DBFOM中负责设计、融资、运营和维护。在中国模式中，合作方也可能承担公共设施建设以外的设计、融资、运营和维护等工作。其次，中国模式定义还进一步拓宽了PPP定义。区别于私有资本，中国模式引入了社会资本的概念，将国企也纳入合作方的备选序列。其原因在于，国企也是相对独立于政府的社会资本，具有一定的自主性，在中国的市场经济中也扮演着重要的角色。
中国PPP合同安排也融合了其他模式的实践经验。下文主要关注合同安排中的回报方式和运营风险。中国模式中主要工具为BOT。值得注意的是，中国语境下的BOT虽然名称与传统BOT模式一致，但它在回报方式及风险分配方面与传统BOT有所不同。传统BOT中，私有部门回报方式为使用者付费。政府不参与补偿，私有部门自负盈亏，因而运营风险主要集中在私有部门中。中国BOT回报方式除原有的使用者付费以外，还包括了PFI式的政府付费和混合式的可行性缺口补助。在政府付费类的中国BOT中，项目运营风险还保留在政府身上。在可行性缺口补助类的中国BOT中，政府也承担相当一部分的运营风险。大部分的中国PPP项目使用政府付费和可行性缺口补助的形式补偿社会资本，因此，中国模式下的BOT事实上是传统BOT和英国PFI的结合体。
在实际应用方面，中国PPP适用范围最广。传统BOT适用于大型物质性基础设施建设；英国模式突出社会公共服务供给功能；美国模式则被广泛应用于交通领域，尤其是付费高速公路建设。中国模式被使用于上述所有领域。政府不仅以PPP建设传统基础设施，如市政工程、能源、交通运输、水利等，还供给教育、养老、医疗等公共服务。在使用动机方面，中国模式则表现出了一些经济转型期国家独有的特性。传统BOT通常是发展中国家解决资金短缺、绕开预算限制的融资工具。英国PFI强调物有所值，以提高公共服务供给效率。美国偏好使用DB，目的是降低建设不确定性。中国模式下，PPP是一个基础设施融资工具。相比提高公共服务供给效率、降低建设不确定性，对于中国这样一个发展中国家而言，通过PPP引入资源进行基础设施建设、快速城市化的目的更为优先。观察中国PPP的几十年兴衰，PPP更是替代性基础设施融资的最后一根救命稻草[32]。财政资金与专项税收均无法满足基础设施建设需求，地方政府近年来高度依赖土地财政与发行城投债等替代性融资手段以发展基础设施建设，并以此拉动经济发展。但土地财政不具备可持续性，而地方债务近年来风险迅速升高。中央政府不仅期待PPP能够支持城市化建设，更希望通过PPP置换一部分已有的地方债务。PPP因此额外承载了打破土地财政模式、缓解地方债务危机的替代性融资功能。PPP国际比较如表1所示。
然而，就中国PPP目前的实践而言，PPP很难完成替代性融资的使命。首先，政府在合作中难以吸引真正的私人资本。中国政府的合作伙伴主要为国有企业，民企参与有限，而外资企业则基本缺席。其原因在于，第一，中国政府与国企关系更为紧密。相比民营企业和外资企业，国企更具竞标优势。第二，民企和外企参与PPP意愿不高，因为目前PPP政策法规还不够完善，地方政府信誉度低。其次，PPP不仅难以置换已有债务，可能还带来更隐性的地方债务风险。所有项目中，政府付费和可行性缺口补助项目居多，这就意味着政府仍然承担了相当比例的支付义务。更为重要的是，相比传统采购中的政府融资，PPP社会资本融资成本更高。从这一点来说，PPP融资只是推后了政府为基础设施买单的时间，并未减少政府投资甚至可能还增加了政府的财政负担。
政府已认识到上述问题，目前，中国PPP的发展趋势日趋理性化。在英国PFI到PF2的改革中，政府正试图控制PPP融资风险。美国PPP发展也一直颇为稳健。美国政府侧重PPP的管理功能，但对PPP的融资功能一直持保守态度。中国中央政府的PPP管理也呈现同样的态势。“PPP大跃进”由热转冷，新入库项目数量显著下降。2017年，中央政府出台了多项文件，旨在“防止PPP异化为新的融资平台”，严格限制地方政府在PPP中违规向社会资本提供担保和利用PPP违规举债行为。在地方层面，地方政府遵循“步子放稳一点，质量提高一点”[33]的方针，正积极推进PPP管理创新。江苏省设立了PPP融资支持基金，为PPP融资提供增信支持，促进PPP落地。深圳市通过实施细则明确PPP中心作为实施机构的作用，并建立全市统一的PPP综合信息管理系统，提高PPP实施中的透明度。
六、结论
本文是一个国际比较视野下的PPP类型学研究。本文使用共同的框架，从概念定义、合同安排、适用范围、使用动机及发展趋势这些方面比较了三种国际模式，并归纳了中国PPP的特征。首先，从定义来说，中国PPP与传统BOT、英国和美国模式一致，要求合作方参与项目设计、融资、运营等工作。与其他模式所不同的是，中国PPP的合作伙伴主要是国企而非私有资本。从合同安排来说，中国模式表现为传统BOT与PFI的混合。社会资本的回报方式包括使用者付费、政府付费及可行性缺口补助。由于中国PPP主要使用政府付费和可行性缺口补助的回报方式，政府还承担相当部分的运营风险。中国PPP适用范围最广，实质上是基础设施建设的一种替代性融资手段。然而，这一目的很难实现，因为政府难以吸引私有资本参与项目。不仅如此，PPP还可能推高隐性债务的风险。目前，PPP的发展正逐渐趋于理性化。中央政府严格控制PPP的融资风险，而地方政府正积极推进PPP的管理创新。
国际经验为中国PPP带来了一些启示。首先，英国PFI的发展在公共服务PPP领域为中国政府提供了一些制度优化的参考。从PFI到PF2的改革重新审视了政府在PPP中扮演的角色。这一改革表明，PPP不仅仅是公私部门之间的交易合同。PPP并不意味着政府角色撤出，而是要求政府的角色进行转变：政府不再是公共服务的直接供给者，而是项目的发起者、采购者和监管者。为了实现上述角色的转变，政府需要掌握相应的能力，以实现PPP全流程的管理。其次，BOT在发展中国家的快速增长则提醒中国政府警惕PPP可能带来的风险。由于传统BOT模式下的项目盈利模式主要为使用者付费，政府并不需要为项目支付费用，因此传统BOT有时是财政能力较弱、急需发展基础设施建设国家的唯一选择。然而，在这种情况下，强调融资功能的PPP往往表现不尽如人意。财政能力较弱的政府很难吸引社会资本，导致项目落地难、落地慢。BOT的得失成败告诫政策制定者要全面认识PPP的融资功能，警惕盲目上马社会资本融资项目。对于中国PPP而言，过于强调PPP的融资功能还可能带来财政风险。因为中国PPP项目中有一定比例是政府付费项目，政府还需为PPP项目承担一定比例的支出责任。从这一意义上来说，如不加以规范，PPP的使用可能会推高政府债务。最后，美国的DB+实践则为PPP的定位提供了新的可能性。在融资功能以外，美国政府更多地强调PPP作为项目管理工具的优势。PPP（尤其是DB模式）可以降低项目建设中的不确定性，确保项目按时竣工，降低建设成本。与此同时，英国PFI对于物有所值等概念的强调也表明了PPP具有提高公共服务效率上的积极作用。这些经验提醒中国政府应更加重视PPP的项目管理功能。
