李克强总理的政府工作报告把深化重点领域改革作为2019年政府工作任务之一，其中特别提到要“深化电力、油气、铁路等领域改革”，这或是中央政府启动深化铁路改革的明确信号。
深化铁路改革的紧迫性
中国铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）从2005年的50%，以每年2.7个百分点的速度急速下降，到2017年只占17.5%的市场份额，原来的铁老大变成市场份额排在公路和水运之后的“铁小三”。中铁总的年度报告披露，2017年中铁总客货运输收入合计6942.54亿元，还本付息5405.07亿元。如果考虑中铁总210万员工的工资成本至少需要2100亿元，铁路线路、车站、机车车辆、高铁动车组的折旧及日常维修费用等至少需要2000亿元，中铁总铁路运输业务的年度亏损应在2000亿元以上，只能靠中央财政补贴和借新还旧来勉强支撑，这导致中铁总陷入债务恶性增长的深渊。
中铁总（原铁道部）的负债从2005年的4768亿元，猛增到2017年底的5万亿元，相当于当年国内生产总值的6%。到2018年9月，中铁总的债务余额已增至5.28万亿元，资产负债率升至65.21%。在铁路进行大规模建设时期，负债率升高并不是问题，问题是铁路运输企业缺乏活力，中铁总的资产缺乏创造收入的能力。如果这种状况不发生根本性改变，即使中央财政承担中铁总的大部分债务，中铁总也无法摆脱困境。
1987年日本国铁改革就是因为国铁的客货运市场份额快速下降，国铁积累的债务达3000亿美元，相当于国内生产总值的7%，财政无力继续进行高额补贴。最后，日本政府被迫承担近40%的债务，并把日本国铁分割成6家客网一体的区域铁路公司（其中日本本岛有三家）和一家铁路货运公司，来激发铁路企业活力。中国铁路的状况比当年的日本国铁更为严峻。考虑地方政府累积的铁路债务总额应近3万亿元，目前中铁总和地方政府的铁路债务总额估计已经接近国内生产总值的10%（见荣朝和财新网专栏文章）。通过深化改革来解决铁路的困境已经不容拖延。
造成中国铁路目前困境的一个重要原因是，铁路运输管理体制没有深化改革，仍然固守高度垄断的僵化体制，占用庞大资产的铁路运输企业缺乏活力，不能适应市场经济和中国经济结构变化的要求。因而，必须通过深化改革来焕发活力。
铁路改革重组是世界上最复杂、最具挑战性的企业重组，日本和欧洲的国有铁路改革也是拖到1980年代后期才启动，正因为如此，各国铁路的改革重组都是由中央政府直接组织和推动。深化铁路改革对国企改革具有标志性意义，是中国国企改革必须啃的硬骨头，也是党的十六大提出到2020年建成完善的社会主义市场经济体制所必须完成的改革任务。中铁总是有210万员工的世界第一大超巨型企业，其改革重组更具挑战性，也必须由中央政府直接操刀，陷于僵化思维定式的铁路系统已经不可能自己改自己。
打破深化铁路的观念障碍
深化铁路改革必须打破铁路运营须由中铁总“统一调度指挥”的观念障碍。1990年代和2000年初的铁路改革探索都是因为在该问题上的争议而陷入僵局。中铁总（原铁道部）一直把铁路统一调度指挥作为拒绝深化改革的挡箭牌。这实际上是混淆了两种不同含义的统一调度指挥。
铁路运输有两种含义、两个不同层次的统一调度指挥：一是铁路行车的统一调度指挥，二是车流调整车流组织的统一调度指挥。铁路行车的调度指挥是列车调度员在其负责区段调度台实施的统一调度指挥，是保证行车安全和正点运行的基本手段，不论哪个国家，铁路行车都是由各区段调度员统一指挥的，这是由铁路运输生产的基本属性决定的。深化铁路改革不涉及铁路行车的统一调度指挥。
车流调整车流组织的统一调度指挥则主要是通过制定列车运行图、运输计划和调度日（班）计划来实现，主要是从整体上提高铁路的运输效率。车流调整的调度指挥与铁路运输管理体制和运输组织方式有关，车流调整是更高层次的统一调度指挥，需要在更高的管理层次上进行。深化铁路改革打破高度垄断的铁路运输管理体制，就要破除整个路网必须由中铁总“统一调度指挥”的思维定式。
铁路必须实行全路统一调度指挥才有效率的说法是没有根据的。国家能源集团（神华集团）2155公里的铁路网不由中铁总统一调度指挥，仍然有很高的运营效率。2017年神华集团铁路完成的货运周转量相当中铁总的十分之一强，经营利润176亿元。美国铁路有7个区域性一级铁路公司，500多家支线铁路公司，没有全路统一调度指挥。中美两国的货运周转量基本相当，但美国铁路的劳动生产率是中国铁路的6.6倍。
整个路网是否需要一个中心进行统一调度指挥与铁路运输企业的组织架构有关。如果铁路局数量过多、管辖范围过小，每个铁路局承运的货物大部分都要发往外局，中铁总的统一调度指挥就具有一定的合理性。由中铁总进行统一调度指挥和统一清算，可能提高运营效率。因为每票货运服务都是由多个铁路局共同完成的，货运收入要在各铁路局之间进行分配，而由中铁总在各铁路局之间进行清算和分配，可以降低交易成本。
但这要以各铁路局丧失市场主体地位、失去活力为代价。因为铁路局不是直接从市场获得收入，而只能获得中铁总（原铁道部）的清算收入。18个铁路局自己不能决定运价、不能对货主承诺运到时限，没有投资和财产处置的权利。铁路局的工作绩效与收入不挂钩，18个铁路局210万员工只能一起吃铁路的大锅饭。这是中国铁路运输企业缺乏活力的最根本原因。这也是铁路货运改革的成效甚微，国务院关于引入社会资本、土地综合开发等促进铁路发展的政策无法落实的根本原因所在。
2017年中国铁路货运的平均运距是731公里，假定每个铁路局的指挥中心在其管辖区域的中心，且运输的货物都是从该中心发货，那么铁路局管辖的区域范围至少为168万平方公里，铁路局才具有对车流进行统一指挥的前提条件。这就是说在平均意义上中国区域铁路公司的数量最多不能超过6个。
现代信息通讯技术的快速发展使铁路运输企业至少能够管理5万公里左右的路网规模，但目前的铁路运输管理体制把铁路局管辖的路网限制在平均7000公里左右。由此造成中铁总“统一调度指挥”的合理性，以及铁路运输企业不能成为市场主体缺乏活力的各种弊端。
对于如何深化改革、打破高度垄断的铁路运输管理体制，一直存在“区域铁路公司”和“网运分离”两种不同的重组方案。而“网运分离”方案的指导思想之一是要继续保持路网公司对整个路网的“统一调度指挥”，要继续保持路网的高度垄断经营。
世界上只有欧盟采用“网运分离”的模式，对欧盟来说，这或是解决各国铁路网互联互通，实现欧洲一体化的重要举措。欧盟在1991 年颁布了欧盟91/440号指令，推行“网运分离”的铁路重组模式。
1993年英国从法律上确定了铁路进行“网运分离”和民营化改革，1994年英国将铁路拆分成1个全国性的路网公司、25个客运公司、6个货运公司，同时路网公司上市。在英国铁路实行网运分离的重组后，路网公司降低了对铁路线路维护的投入，出现多起重大事故，2001年路网公司宣告破产，英国政府重新接管路网公司。英国的铁路网运分离以失败告终。
德国铁路一直由德铁控股公司管理，下设路网和运输2个集团公司。2008年的德铁年报称“负责路网的DBAG和负责运输的DB ML AG两个公司的紧密合作关系是由一个统一的董事会，以及两个公司的首席执行官和首席财务官是同样两个人来保证的。这有助于两个公司实现持续的协同。”德国铁路实施的是企业内部的网运分离。德国铁路的“网运分离”不过是德铁内部的“网运分离”。铁路运输企业内部的网运分离与重组为相互独立路网和运输企业是完全不同的。目前中国高铁采用的就是中铁总内部的“网运分离”模式，高铁路网公司是由中铁总控股与各地方政府合资的高铁线路公司，运营和维护则由各铁路局承担。本文对这种“网运分离”不持异议。
法国铁路曾实行“网运分离”，设立独立的路网公司和运输公司。法国铁路公司（SNCF）负责经营客货运输和铁路网的维护，但法铁向路网公司（RFF）支付的路网使用费低于路网公司向法铁支付的路网维护费用，路网公司的亏损则由政府补贴。2015年法国铁路公司和路网公司实行合并，重新实行网运合一。新组建的法铁路网子公司CEO的解释是“当路网公司（RFF）和法国铁路公司（SNCF）是独立的公司，我们有不同的利益。在实行了17年的网运分离体制下，路网质量已经严重降低，我们需要通过纵向一体化来实现路网的现代化”。
有些人认为在其他行业，例如，电力可以实行厂网分离，电信可以实行电信网络和运营的分开，管道燃气可以实行网运分离，因此铁路也能实行网运分离。但他们没有考虑不同网络基础设施的特殊性。电网中的电流、通信光纤网络中的光波、燃气管道中燃气，都不需要人直接去移动，而铁路路网上的货物、旅客的每公里位移都要由人来完成，需要网、运各工种之间的紧密协作。如果把网运各工种之间的企业内协作关系变为网运分离后的市场交易关系，就会大幅度增加交易成本。
英国实行铁路网运分离的理论基础是“可竞争市场理论”，认为路网具有自然垄断性，客货运输可以竞争。因此通过网运分离可以把竞争性业务和非竞争性业务分开，从而引入竞争。但是主流经济学的这种理论是构建在想象世界的基础上，铁路运输资产具有很强的资产专用性，存在巨大的进入和退出障碍，可竞争市场理论的基本前提都不存在，无法为铁路重组提供理论支持。英国在进行网运分离改革时，拟定了3万多份合约来界定路网及铁路运输企业之间的利益关系。在法律体系完备、法律环境健全的英国，路网和运输企业的责权关系都纠缠不清，造成律师发财企业亏损。“网运分离”的铁路重组模式在法律环境不健全、涉及复杂的铁路专业技术及业务问题，且面临“执行难”的中国，更没有实施的可行性。
经济理论研究已经说明，在企业重组时，企业边界要划在交易成本最小的界面。区域分割是把交易界面划在2个铁路运输企业的分界口，而网运分离是把交易界面划在铁路运输企业和路网之间，由于存在信息不对称和行为动因上的冲突，轮轨之间的交易成本要远高于分界口之间的交易成本。这可以解释为什么欧盟的铁路“网运分离”模式乏善可陈。而美国铁路7个货网一体的区域性一级铁路公司模式，日本本岛的3个客网一体的区域性铁路公司模式，都取得了比欧盟铁路更好的经济效益。
重组为三大区域铁路公司
笔者在2012年发表的“中国铁路重组为三大区域铁路公司的设想”一文中建议：中国铁路以北京、上海、广州为区域铁路公司总部重组为北、中、南三大区域铁路公司后，大部分运量可以在区域铁路公司管内完成，大部分车流组织的统一指挥就可以在三大区域铁路内部进行，在区域公司分界口需要交换的运量只占各自运量的30%左右，且18个铁路局之间的分界口由67个，减少到重组为三大区域铁路公司之后的22个。由中铁总进行运输统一指挥的必要性将不复存在，区域铁路公司可以成为真正的市场主体。
该问题的经济学解释是：在铁路局的管辖区域过小的条件下，由于大部分货物要发往外局，统一指挥统一清算可以降低路局之间的交易成本，但要以剥夺路局的市场主体地位为代价。而如果区域铁路公司的管辖区域足够大，大部分货物运输就能够在管内完成，统一指挥统一清算的中心就失去其存在的必要性，区域铁路公司就可以成为市场主体。
铁路的比较优势在长距离大运量运输，铁路货物平均运距是衡量铁路运输效率和融入现代物流体系的一个重要指标，也是衡量铁路是否充分发挥自身比较优势的重要标志。1960年美国有106家一级铁路公司，通过兼并重组到2002年基本稳定在7家一级铁路公司。美国西部两大铁路公司的营业里程均在5万公里以上，东部两大区域铁路公司的营业里程均在3万公里以上。美国前4大一级铁路公司的平均管辖范围在400万平方公里以上，东西部各有两大区域铁路公司形成平行线竞争。美国一级铁路公司的平均运距从1960年的741公里增加到2014年的1619公里，货运平均运距的这种不断增长是伴随着一级铁路公司不断扩大路网规模实现的。
中国铁路的货物平均运距从1950年代的500公里左右，随着铁路装备从蒸汽、内燃、到电力机车以及各地经济联系的不断增强，长距离运输的需求不断增长，到1990年铁路平均运距达到705公里，这以后一直保持在700多公里的水平，近期还出现下降趋势，从2005年的770公里下降到2017的731公里。这与中国铁路运输企业的组织架构不合理，铁路局的管理的营业里程过少、管辖范围过小有关。美国一级铁路公司通过半个世纪的兼并重组形成的合理路网规模，中国铁路应该能够通过重组为三大铁路公司来实现。
深化改革的主要目的是增强铁路运输企业的活力。在中国铁路货运平均运距完全可能超过1000公里，铁路运输生产的技术经济属性决定了，铁路运输企业要成为市场主体的基本条件就是要能对货主做出运到时限的承诺，能够自主决定运价，这是铁路运输成为现代供应链体系（现代物流体系）重要环节的基本要求。三大区域铁路公司能够把铁路运输企业的管辖范围扩大到300万平方公里左右，管辖线路里程4万公里左右。铁路运输企业管理的路网规模扩大后，中铁总的统一调度指挥统一清算不仅没有存在的基础，而且成为扼杀企业活力的绞索。
深化铁路改革的第一步可以是：把中国铁路总公司转变为控股公司，主要负责资本管理。应设立中铁总债务清算机构承担中铁总的部分负债，减轻其债务负担。可将现有的18个铁路局（公司）重组为三大区域铁路公司，负责各自管内的统一调度指挥，自主决定运价，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。三大区域铁路公司可分别设立高铁运营事业部负责高铁客运和基础设施维护业务。在三大区域铁路公司之上不设统一调度指挥机构，中铁总只在区域铁路公司不能相互协调的情况下进行干预。三大区域铁路公司之间是市场交易关系，跨区域过轨运输由区域铁路公司之间相互清算、协商解决。三大区域铁路公司成为真正的市场主体之后，就会形成三者之间的比较竞争。三大区域铁路公司不能简单复制中铁总的管理模式，需要进行内部管理模式的改革，激发出铁路运输企业的活力，就能进行各方面的改革创新，铁路就能在经济社会发展和新型城镇化中发挥更重要作用。
实施重组为三大区域铁路公司的改革是否会造成安全稳定的风险，或许是人们担心的问题，然而，2005年原铁道部撤销铁路分局的改革已经表明，深化改革的安全稳定风险完全可控。中国铁路曾长期实行四级管理（铁道部—铁路局—铁路分局—站段）的管理体制，管理层次多，铁路局和铁路分局都是法人，经营同一资产，职能交叉，相互掣肘，影响效率。应当撤销路局还是撤销分局曾是一个长期争论不休的问题。2005年3月18日原铁道部在各铁路分局事先毫不知情的情况下宣布，从当日18时起撤消41个铁路分局，四级管理体制转变为铁路局直接管理站段的三级管理体制；同时宣布把北京铁路局一分为二，郑州铁路局一分为三，铁路局由原来的15个增至18个。这次改革重组在减少管理层级的同时，进一步增加了铁道部统一指挥的必要性。一个管理层级整体上突然被撤销，涉及2万多名分局干部和工作人员重新安排，特别是铁路分局位于直接指挥铁路运输生产的第一线，势必存在影响安全稳定的巨大风险。如果这种突然袭击式的分拆重组都没有影响铁路的安全稳定，三大区域铁路公司的重组就几乎是零风险。
