党的十九大报告指出, “按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”[1]实施乡村振兴战略, 促进农业农村优先发展。生态宜居是乡村振兴战略的关键内容, 也是乡村生态保护的现实需要和城乡融合发展的内在要求, 具有重要意义。在政策层面, 中央及地方陆续出台多项相关政策推进生态宜居的美丽乡村建设;在实践层面, 很多地区在生态宜居乡村建设方面取得了巨大成就, 并起到一定的引领示范作用。但在建设生态宜居乡村方面积累丰富经验和创新发展模式的同时, 也暴露出一些问题。因此, 有必要从理论层面剖析乡村生态宜居, 系统总结建设生态宜居乡村的实践经验, 根据5省20村的实地调研情况, 深入分析生态宜居乡村发展的现实困境, 并基于此, 提出加快推进生态宜居美丽乡村建设的政策建议。
一、从理论层面剖析生态宜居
党的十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求, 扎实推进社会主义新农村建设。党的十九大报告中提出“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求, 建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 加快推进农业农村现代化。”[1]经过十余年的发展, 生态宜居替代了村容整洁, 这不仅是对农村阶段性发展的延续与继承, 更是顺应时代发展需要提出的更高要求。
厘清“生态”与“宜居”的关系能够帮助我们更好地理解生态宜居。“生态”反映自然生态与人文生态共生共融的高度耦合关系, “宜居”是人类生存的本性诉求与愉悦居住的有机统一。“生态”是达到生态宜居状态的必要条件, 但却不是充分条件。“宜居”以“生态”为基础, 保障乡村可持续发展和居住人群的身心健康。在此基础上, 还需具备能够为农村居住人群的正常生活提供便利和保障的各项基础设施, 如果农村基础设施建设和维护落后, 难以满足农民的日常生活所需、支撑农业农村现代化建设, 就不能很好回应农民的生存诉求, 也就不能达到“宜居”状态。因此, “宜居”必然要求“生态”支撑, 但“生态”的良性发展却并不一定能够使乡村达到“宜居”状态。
从“生态”和“宜居”的关系不难看出, 生态宜居是乡村生态与乡村宜居的有机统一。乡村生态更注重从农村生态环境的角度促进人与自然和谐相处, 农民的生产生活能够与自然生态形成良性的有机循环体系。乡村宜居则是从保障农民正常生活的角度出发, 打造美好的居住环境, 包括农村污水、垃圾、厕所、道路、路灯等村内生活类基础设施建设和运行维护, 以及农村居民文体娱乐支撑和医疗保障等多方面供给。因此, 生态宜居包含乡村生态与乡村宜居两重状态, 二者缺一不可。建设生态宜居乡村应注重绿化建设、基础设施建设、村级规划建设等综合性建设项目, 重点侧重于乡村的生态建设与规划。通常以农村的自然环境、农民的生活条件、农村的精神文化建设来反映生态宜居的理想程度。
2018年中央一号文件指出, “乡村振兴, 生态宜居是关键。”良好生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。改善农村人居环境, 建设美丽宜居乡村, 是实施乡村振兴战略的一项重要任务, 既关乎农民的钱袋子, 也决定农村社会的发展。注重建设与经营美丽乡村, 着力培育农村新型业态, 激发农村内生动力, 促进乡村振兴。
《全国农村环境综合整治“十三五”规划》中的数据显示, 我国农村环保基础设施严重不足, 仍有40%建制村没有垃圾收集处理设施, 78%建制村未建设污水处理设施, 40%建制村畜禽养殖废弃物未得到资源化利用或无害化处理。农村环境“脏乱差”问题依然突出, 38%的农村饮用水水源地未划定保护区或保护范围, 49%的农村未规范设置警示标志, 甚至一些地方农村饮用水水源存在安全隐患。农村每年产生超过90亿吨生活污水和2.8亿吨生活垃圾, 大量污水没有经过有效处理随意排放, 造成严重的环境污染。
《农村人居环境整治三年行动方案》提出, 到2020年实现农村人居环境明显改善, 村庄环境基本干净、整洁有序, 村民环境与健康意识普遍增强。具体来说, 东部地区基本实现农村生活垃圾处置体系全覆盖, 基本完成农村户用厕所无害化改造, 厕所粪污基本得到处理或资源化利用, 农村生活污水治理率明显提高;中西部地区力争实现90%村庄的生活垃圾得到治理, 卫生厕所普及率达到85%, 生活污水乱排乱放得到管控;地处偏远、经济欠发达地区, 在优先保障农民基本生活基础上, 实现人居环境干净整洁的基本要求。
建设生态宜居的美丽乡村, 有利于推进农村生活垃圾、污水、厕所粪污的治理, 有利于解决农村环境污染问题, 是农村生态保护的现实需要。
3. 生态宜居是城乡融合发展的内在要求。
中央城镇化工作会议提出, “推进城镇化是解决‘三农’问题的重要途径, 是推动区域协调发展的有力支撑, ”[3]“城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念, 依托现有山水脉络等独特风光, 让城市融入大自然, 让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”[4]实践证明, 城市和乡村是联动的共同体, 城镇化离不开农业农村的现代化, 农村现代化也离不开城镇化的持续推进, 建设生态宜居的美丽乡村是实现城乡融合发展的内在要求。
(三) 生态宜居的核心要素
生态宜居的核心要素包括乡村自然生态环境、生活类基础设施建设和运行维护、乡村特色文化传承。
1. 自然生态环境。
生态宜居第一个衡量指标就是自然生态环境的优美度, 而与农民生产生活紧密相关的种植业、园艺业、林业、水面、山地等农业资源本身就是自然生态环境的重要组成部分。因此, 自然生态环境优美是生态宜居的核心要素。自然生态环境可以用山林湖田草以及后期绿化的覆盖面积占比等指标衡量。
2. 生活类基础设施建设与运行维护。
生活类基础设施包括农村的污水处理设施、垃圾处理设施、公共厕所、采暖设施、文体娱乐、医疗保健、养老服务等与农村居民生活质量息息相关的设施。生活类基础设施的建设和运行维护水平直接决定了乡村的宜居程度。目前, 农村生活类基础设施建设投融资仍然较为困难, 设施运维管理缺乏长效管理机制。如何补齐农村生活类基础设施建设的短板, 并形成长效运维管理机制, 对生态宜居建设至关重要。
3. 乡村特色文化传承。
我国乡村历经数千年发展, 各地区形成差异化明显的乡村习俗, 培育了各具特色的农耕文化, 浓郁的乡土文化孕育了一代又一代人。生态宜居建设绝不是要阻断农耕文化的传承, 相反, 文化传承是建设生态宜居乡村的重要内容之一, 助推优秀的传统乡村文化世代传承。
基于5省20村的生态宜居乡村实地调研了解到, 很多地区的生态宜居乡村建设取得了一定成绩, 并形成鲜明特色。总结其丰富经验, 可归纳为五种建设生态宜居乡村的发展模式。
调研的主要形式包括村庄实地走访以及课题组成员与村干部进行一对一座谈, 调研的主要内容包括村内垃圾治理、厕所与厨房革命、美丽乡村建设、人居环境改善、生态保护等多方面情况。
考虑到调研样本的代表性, 选取了浙江省、江苏省、吉林省、河南省、福建省的行政村作为调研区域。其中, 浙江省、江苏省和福建省为东部沿海省份, 经济发展水平相对较高, 农业小部门化趋势更为明显, 为了全面反映东部沿海经济较为发达区域的生态宜居乡村建设情况, 共实地调研了浙江省2村、江苏省6村和福建省2村。吉林省、河南省为我国传统粮食主产区, 为了解反映粮食主产区生态宜居乡村建设情况, 共实地调研了吉林省7村、河南省3村。
表1 5省20村的实地调研样本
基于建设生态宜居乡村的产业发展模式差异, 将调研的行政村根据其发展的侧重点划分并归纳为五种建设模式, 即非农产业带动型、农产品加工业带动型、农业旅游业融合带动型、一二三产业融合带动型和种植结构优化带动型。 (见表2)
1. 非农产业带动型。
此类生态宜居乡村建设模式要求乡村与大型非农企业相邻。村集体与企业开展合作, 村企共建, 为本村村民的住房建设、生活类基础设施建设、生态绿化建设等提供初始资金以及后续运维资金。
非农产业带动型的建设资金主要来源于非农产业的发展, 企业的所有者一般也是村集体成员, 村集体成员一般也都是企业员工。企业出资为村庄发展进行宏观规划, 利用村集体土地建设员工宿舍、生活服务设施等。大型非农企业与村集体互惠互利、合作共赢。
整体而言, 非农产业带动型生态宜居乡村建设模式, 村集体成员收入水平较高。大部分收入来源于企业务工收入, 而务农收入占比较低, 甚至为零。大型非农企业还可以吸引村庄外来人口形成集聚, 逐步发展成为规模较大的人口集聚地。但非农产业带动型生态宜居乡村建设模式具有明显的“去农化”趋势。
以河南省裴寨村和南李庄村为例。依据建设生态宜居乡村的核心要素, 将两个村的情况以表格的形式进行阐释。在实现村企共建后, 乡村得以快速发展, 宜居水平显著提高。 (见表3)
2. 农产品加工业带动型。
此类生态宜居乡村建设模式一般侧重于发展第一、第二产业, 通过农产品加工业带动村民增收致富, 摆脱乡村贫困落后面貌, 打造生态宜居乡村。农产品加工业的发展促进了智能化基础设施建设, 使农民从传统耕种中获得了更多的收入, 同时也推进了村内绿化等相关配套设施的建设, 既改善了村民的居住环境, 又使农民通过闲暇务工获得工资性收入, 从而改善农民生活条件。整体而言, 农产品加工业带动型生态宜居乡村建设模式, 既可以充分利用当地丰富的农产品原料资源, 又可以通过加工业提升农产品的附加值, 打造乡村农业品牌。
以河南省李寨村为例。李寨村积极开展乡村综合整治, 建设农产品集配中心、物流班线、农村电商, 建设种植、养殖和农产品深加工的产业扶贫基地, (见表4) 并鼓励农民加入种植基地, 助推新型经营主体的模式创新。[5]
表4 李寨村部分产业基地建设情况
随着农产品加工业的带动, 李寨村的生态宜居乡村建设步伐逐步加快, 对比2012年和2017年企村共建前后李寨村的生态宜居情况发现, 诸多方面变化明显。 (见表5)
表5 企村共建前后李寨村的发展变化
3. 农业旅游业融合带动型。
此类生态宜居乡村建设模式在经济发达地区较为普遍。依托大城市的客流量, 打造农业旅游业融合发展的新业态, 使乡村成为城市居民休闲、观光、度假的“后花园”。既能提升乡村的整洁程度、环境优美度, 吸引更多的游客, 又能壮大村集体经济收入, 吸引工商资本进入乡村助推其发展。
浙江省鲁家村属于较为典型的农业旅游业融合带动型生态宜居乡村建设模式。创建了浙江省首家休闲农业合作社, 打造“公司+村+农场”的新模式, 以家庭农场为主体, 打造休闲旅游农场式民宿新业态。农民专业合作社创新新模式、新业态, 对于现代农业的发展具有十分重要的意义。[6]将2011年与2017年鲁家村发展情况进行对比发现, 农业旅游业融合带动型生态宜居乡村建设模式为鲁家村的发展建设带来了巨大变化。 (见表6) 鲁家村的鲜明变化不是偶然, 主要通过整村环境改造和打造“美丽鲁家”品牌, 及推动农业旅游业融合带动型生态宜居乡村建设模式发展创新, 启动了全国首个家庭农场集聚区和示范区建设。
表6 鲁家村模式探索前后的发展变化
浙江省余村, 是“绿水青山就是金山银山”理念首次提出的地方。余村对“两山”之路的探索, 对建设生态宜居的美丽乡村, 发挥了重要的示范和引领作用。余村坚持绿色发展, 走出了一条保护生态与发展生产同步推进, 环境整治水平与生活水平同步提高的生态宜居农村建设之路。从细节加强管理, 多项举措保护乡村环境。如, 严格管控化肥的过量使用, 避免土壤和水环境受到污染。[6]2017年, 余村垃圾收集率、污水处理率达100%。农业旅游业融合带动型生态宜居乡村建设模式不仅倒逼余村完善美丽乡村建设, 而且为余村带来了可观的经济效益。2016年, 村集体收入达380万元, 人均纯收入达35 895元, 比该县平均水平高出10 418元。2017年, 接待海外游客50万人次, 旅游总收入达3600多万元, 村集体经济收入达410万元, 村民人均收入达41 378元。
4. 一二三产业融合带动型。
此类生态宜居乡村建设模式要求乡村发展动力强劲。一二三产业融合发展能够充分发挥产业优势, 改变乡村没有产业或者产业布局单一的现状, 使农民收入有较大幅度提升。此类模式是乡村振兴战略总要求中产业兴旺能够有力推动乡村发展的具体实践, 带动乡村生态环境改善的效果较为明显。调研发现, 一二三产业发展较好的乡村, 生态宜居的建设标准更高, 村民宜居水平位居本省前列, 有力证明了一二三产业融合带动型生态宜居乡村建设模式不仅能够提高乡村生态环境的建设和保护力度, 更能够提升农民的生活幸福感和宜居水平。
2015年起, 吉林省光东村休闲农业、农产品精深加工和民俗旅游产业实现了跨越式发展, 经营项目纵贯一二三产业, 并且实现了深度融合。一二三产业融合带动型生态宜居乡村建设模式不仅使村集体收入有所提升, 同时也更好的推进了乡村环境保护和基础设施建设。如, 吉林省光东村用了不到两年的时间完成了旱厕改造工程, 村民的卫生和生活环境极大改善。
5. 种植结构优化带动型。
此类生态宜居乡村建设模式多应用于经济发展较快的江浙地区。因为江浙地区的耕地资源有限, 所以多地整合有效的土地资源, 优化传统的种植结构, 大力发展特色果蔬种植, 逐渐形成了“无粮”村。依托大棚、采摘园等果蔬种植, 带动农民就业, 逐步完善乡村基础设施, 美化生态环境, 吸引城市居民在闲暇时来体验农村生活, 带动乡村发展。随着近年来休闲农业和乡村特色旅游度假的兴起, 乡村道路网络建设工程进度加快, 交通运输、物流更加便捷, 吸引了物流企业集聚, 推动特色农产品销往大中城市。
(一) 乡村基础设施建设资金供给不足, 缺少后期管护机制
基础设施建设是建设生态宜居乡村的必要条件, 也是保障农民生产、生活的重要支撑。调研中发现, 虽然有一些村集体经济发展较好, 福利待遇、养老医疗等配套设施较为完备, 但大部分乡村的基础设施建设仍比较落后。村与村之间的基础设施建设差距主要缘于村集体经济实力的差距。村集体经济发展较好的, 村民的富裕程度也普遍高于发展较为落后的村集体, 乡村之间基础设施建设标准、后期维护管理等方面的差距也较大。因此, 为推进行政村基础设施建设与维护, 需要发展和壮大村集体经济, 这样才能保障村内基础设施建设资金供给充足, 后期运维修护及时高效。随着美丽乡村建设进程的加快, 农村基础设施长效管理问题越来越突出。不少乡村基础设施建成后得不到有效管护, 损毁严重, 基础设施沦为形象工程、面子工程, 缺少后期管护机制。同时, 管护成本也是基础设施建成后却难以运行维护的主要原因之一。特别是对于我国农村劳动力大量输出后形成的“空心村”, 村庄人口稀疏, 部分山区村庄居住分散, 标准化基础设施的建设和后期维护成本更高, 村集体更加难以支付。
(二) 农民参与环境保护意识不强, 购买生态修复服务缺乏监管
农村公共基础设施的建设和运行管理一直被认为是政府或村集体的事情, 农民参与度较低。仅以农村生活污水治理为例, 部分农民认为这是“大治水”的一部分, 对大环境有利, 对一家一户影响不大, 在污水治理工程建设和运行维护管理中存在“事不关己”的态度。农户主动参与检查、维修和自觉管理房前屋后环境卫生的意识不强, 将日常生活产生的剩菜剩饭, 特别是红白事酒席后大量餐厨垃圾直接倒入隔油池或窨井中的现象屡有发生, 严重影响污水管网的正常运行。另外, 由于基础设施建设的后期资金投入不足, 专业运行维护普遍缺失, 导致难以追溯污染者, 或由于污染者经济收入难以支付治理费用等原因, 造成污染者付费制度难以推进。
2018年7月6日召开的中央全面深化改革委员会第三次会议通过的《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》中提出, 推进政府购买服务第三方绩效评价工作。政府购买环境保护与生态修复服务或基础设施运维管理服务, 对于推进生态宜居乡村建设管理规范化、制度化大有裨益。但一些乡镇在购买服务后, 便疏于管理, 对承包方的服务缺乏有效监管, 导致环境保护与生态修复并未得到根本改善, 政府公共服务管理水平也未得到有效提升。因此, 应针对当前政府购买服务存在的问题, 积极引入第三方机构对购买服务行为开展评价。
尽管我国大力扶持生态宜居乡村建设, 加快农业现代化建设步伐, 但农业农村的弱质性仍十分明显, 投资周期长、风险高、回报率低等因素导致社会资本参与生态宜居乡村建设的积极性不高。特别是乡村生态保护与环境修复工作任重道远。吸引社会资本进入, 需要有强有力的政策支持。若财政补贴力度不够, 则很难吸引社会资本的目光, 即便进行了前期投入, 也会因为经济收益并不可观等原因不愿意后期追加投入。而地方财政压力也较大, 很难追加补贴资金, 因此, 陷入难以调动社会资本参与生态宜居乡村建设的困境。
(一) 创新生态宜居乡村基础设施建设投入机制和长效运维管理机制
建设生态宜居的美丽乡村, 不仅要改善乡村落后的村容村貌, 更要注重乡村污水治理、垃圾处理、河道治理等基础设施建设和运维管理。应健全基础设施建设分类投入机制。对于没有收益的项目建设, 如乡村道路铺设, 应由政府主导, 并鼓励社会资本参与。对于有一定收益的项目建设, 如乡村污水处理设施, 应由政府和社会资本作为主要投入主体, 并鼓励农民参与。对于以经营性为主的项目建设, 如乡村电网等, 应由企业作为投入主体, 地方政府对贫困地区给予适当补助。农村基础设施是生态宜居的“必要条件”, 由于一些基础设施往往分布在村民的房前屋后、田间地头, 要确保其一次建设、长久使用、持续发挥效用, 不仅要靠政府推动监管, 更离不开村民参与维护和监督。[8]应根据地区实际, 尽快建立一套操作性强的基础设施长效运维管理机制, 从源头上制定好政策, 划分好职责。在推进生态宜居乡村建设过程中, 充分发挥村两委的监督管理作用, 创新基础设施建设投入机制和长效运维管理机制。[9]
参考非农产业带动型、农产品加工业带动型、农业旅游业融合带动型、一二三产业融合带动型和种植结构优化带动型五种生态宜居乡村建设模式, 各地方应根据地区禀赋和发展方向选择适宜的建设模式。不能无视乡村资源禀赋和农耕文化, 盲目跟风选择不适宜本地区发展的建设模式, 走向毫无地区特色、同质化严重的发展道路。非农产业带动型和种植结构优化带动型生态宜居乡村建设模式要求乡村的地理位置具有先天有利因素, 如果乡村与大型企业或产业园区相邻, 可以选择非农产业带动型生态宜居乡村建设模式促进乡村发展;如果乡村与大中型城市相邻, 可以选择种植结构优化带动型生态宜居乡村建设模式, 依托大中型城市, 发展特色果蔬种植和采摘园等新型经营模式。农产品加工业带动型、农业旅游业融合带动型、一二三产业融合带动型生态宜居乡村建设模式都属于产业融合发展模式, 各地区应根据地区特色文化和发展趋势选择适宜的生态宜居乡村建设模式。重点支持各地因地制宜发展农产品精深加工、农产品及农产品加工副产物综合利用、休闲农业和乡村旅游等农村产业融合发展关键环节, 通过延伸产业链, 提升价值链, 激发农民的主动性和创造性, 或依托合作社等基本经济组织带动乡村产业发展。[10]同时, 把握好生态宜居乡村的发展方向, 不能走先发展后治理的错误道路, 要以保护农村生态环境为基本前提, 推进农村产业发展。将生态和环保放在发展的首要位置, 坚持生态优先理念, 把生态涵养和环境保护作为乡村产业融合发展的首要考虑因素。[11]
(三) 吸引村民返乡创业, 培养有环保意识、专业素养的职业农民
生态宜居乡村建设需要打造一支懂农业、爱农村、爱农民的人才队伍。吸引更多有知识的“农二代”返乡创业, 地方政府酌情给予一定政策支持, 并提供适宜创业的政策环境和市场环境。鼓励农业科研人员下乡为农民种植养殖提供指导、解答疑惑, 引导管理型人才下乡为新型农业经营主体提供生产经营培训, 培养有环保意识、专业素养的职业农民。近年来, 国家在政策层面十分支持并鼓励返乡创业, 我国返乡创业人员已超过700万人, 平均每名返乡创业者能带动四人左右的新就业。但在调研中发现, 外出务工的青壮劳力返乡后, 仍面临诸多实际困难。如, 村级教育环境、教学质量, 村级医疗条件均落后于城市。若想更好地吸引人才返乡, 需要在政策落实中充分考虑返乡创业人员的实际需求, 解决其后顾之忧, 使好政策真正落地, 农民真正受益, 从而更好地激发农民积极投身于生态宜居乡村建设中。
(四) 将“绿水青山”转化为“金山银山”
“绿水青山”与“金山银山”之间需要一定的转化方式。所以, 乡村需要对本地区的资源环境特色、乡村的区位特点、当地产业环境和基础, 以及目标人群的消费市场变化等多方面因素进行合理化挖掘。一方面, 应着重开发依托当地生态环境衍生或延伸的相关产业发展, 拓宽发展思路, 探索发展“绿水青山”的内生性产业, 如休闲观光、农事体验、农业科技、乡村文化、特色村镇等项目。[12]另一方面, 应转换“绿水青山”营销理念, 打造产地市场, 将产地转变为销地, 提高“绿水青山”原产地农产品附加值。根据乡村实际情况分区域分阶段制定发展方向, 因地制宜、精准施策, 坚持实施“千村示范、万村整治”工程, 不搞“政绩工程”“形象工程”。[13]
实现乡村的生态宜居, 关键要加大对农村资源环境的保护力度, 构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式以及生活方式, 建设人与自然和谐共生、富有生机活力的生态宜居乡村。重视绿水青山和文化传承, 提升农民的参与度、获得感和幸福感。[14]制定乡村环境整治目标, 并按照既定目标逐步推进“绿水青山”保护机制。引导农民建立环境保护意识, 持续推进污染者付费制度。对于政府购买的环境保护与生态修复服务或基础设施运维管理服务, 应加强后期监管, 并对服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性进行评价。
建设生态宜居乡村任重道远, 应按照阶段性目标分步实施, 在2020年之前力争实现生态环境、居住环境、人文环境的宜居, 完成旱厕改造、生活垃圾处理、污水处理等方面的具体任务, 同时提高村集体的环境保护意识、服务意识和市场竞争意识, 强化乡村的发展动力。[15]
