中国已经有超过50%的人口生活在城市，目前依然保持着较快的城镇化推进速度。现在通常认可的市场预期是，预计到2030年中国的城镇化率将达到65%～70%，届时将有大约10亿人生活在城市。与之相伴的基础设施和公共服务融资需求依然较大。这也意味着：中国快速的城镇化必然需要一个大规模的资金跨时空匹配机制来支撑。从目前的趋势观察，为了实现更有效率、更加包容、环境更可持续的城镇化，中国未来的城市基础设施将逐步从高铁、高速公路、机场转向地铁、城际交通网、以及城市供水、燃气管道和污水处理等公共设施以及大量的保障性住房。然而，在当前融资和财税体制下，城市基础设施融资依然存在诸多挑战，突出表现在地方政府缺少可持续的支柱税种和主体税源、公共服务责任和财力不匹配、地方债务负担压力较大、城市基础设施建设过度依赖土地出让收入等。为解决上述突出矛盾，需要为城市基础设施建设进行必要的融资工具创新、财税体制改革、以及土地制度改革等创新，从而打造可持续的城市融资方式。
一、城镇化需要跨时空的融资匹配
1978－2012年，中国的城镇化率从18%提高到52.7%,城市人口从1.7亿提高到7.1亿，每年城市人口平均增加量超过1500万。这种举世瞩目的城镇化速度使中国成功实现了从贫困陷阱向中等收入国家的转变。在未来20～25年里，中国的城镇化将进入到加速发展阶段的后半段（城镇化从50%提升到70%），在这段时间里，中国将面临着进入高收入国家还是陷入中等收入陷阱的历史性拐点。
为使中国从中等收入国家向高收入国家成功转变，并使中国未来的城镇化更有效率、更加包容和更可持续，中国需要采取一种新型的城镇化模式。这种新模式至少应该包括三个关键点：其一是使集聚效应和分工效应在生产率提升中发挥更突出的作用。其二是使人口城镇化居于更核心的地位。其三是使人口在不同区域、城市之间的流动更为便利，以实现人口按照自己的能力和意愿在所期望的地方就业。
这种新型的城镇化模式必然会产生不同的基础设施和公共服务的新需求，而这种新需求则需要财政和金融部门来响应和提供。这种新需求主要体现在几个关键领域：其一是促进集聚效应和分工效应最大限度发挥的交通网络一体化建设的基础设施需求。其二是有助于促进人口城镇化、促进社会包容性以及环境可持续的公共设施、教育、医疗等需求。其三是有助于推动人口城镇化的保障性住房建设需求。未来的保障房建设仍然需要为外来流动人口和城市最低收入家庭提供基本住房保障、为城市“夹心层”和城市中低收入家庭提供过渡性住房、为城市棚户区家庭提供回迁和安置住房。这仍然是一笔规模可观的支出，如何规划、引导地方政府、企业和个人三方一起解决住房建设中的资金供给问题，确实是一个十分突出的问题。
二、下一阶段城镇化将产生不同的融资需求
第一，虽然基础设施建设投资的空间仍然存在，然而，下一个十年，既不会有20世纪80年代的城市基础设施方面的大量历史欠债，道路、电力、通讯、港口等普遍短缺的时代已经过去；也不会有20世纪90年代末的新一轮“投资拉动内需”、加入WTO、外需强劲增长时的基建需求。未来，为了使基础设施投资更为满足高效、包容、可持续的城镇化需求，基础设施投资需要转变思路：首先，投融资主体需要转变，不再一味以政府为主导，需要更多引入市场力量以在项目成立时更多考虑建成效益；其次，融资方式的转变，多元化的资金渠道来源，使社会各类资金都分享基建带来的收益，同时也使得项目建设接受市场的监督；再者，不再走过去“遍地开花”的老路，需要更多地考虑地方的产业转移、人口流动等因素，战略性的超前投资是有必要的，但是必须要有未来更大的需求来匹配，否则，产生无效投资的可能性会加大。所以，投资的区域、领域、行业都将会因各地已有的存量建设、未来的要素变化、以及更为重要的新型城镇化的要求而有所差异化。
第二，尽管经过近年来大规模的基础设施建设，但是考虑到下一阶段，新型城镇化模式的持续推进，仍将产生进一步的建设需求。目前来看，长珠三角的城市人均基础设施存量最高、中部地区远远落后，但即便是长三角地区也尚不及OECD国家1990年的水平。比较来看，长珠三角地区当前的存量也仅仅和美国1972年、加拿大1979年、日本1976年的水平相当，落后了40年；而西部、环渤海以及中原地区更是远远落后于以上OECD国家。这种较大的差距意味着：（１）从未来的基础设施投资需求总量上看，按照2020年中国城镇化率达到60%的目标，结合对人口增长率的预测以及对区域赋予梯度人均资本存量增速，同时将过去十年的平均增速作为一个参考标准，可以大致测算2012～2020年的不同区域基础设施投资需求总量将达40多万亿，同时看到中部地区的投资需求最大，达到19万亿，其次是环渤海地区。（２）从未来的基础设施投资需求结构上看，中国铁路建设相对滞后，依然存在较大投资空间。2011年中国铁路营业里程达到9.3万公里，比上年增加2071.1公里，增长2.3%，里程长度居世界第二位。从路网密度的国际视野来看，不论是基于国土面积还是基于国家总人口，中国都是处于较低水平，每万平方公路上的铁路在2010年为69，是英国的1/20，印度的1/7；每万人拥有的铁路里程更是不到0.5公里，处于较低水平，体现中国铁路建设的滞后。公共设施严重不足，投资将随着城市化进程的推进而不断加大。随着基本的道路、桥梁等建设完善之后，政府的社会公共职能就愈显重要，城市污水的处理、燃气管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资续期加大。以城市改善的卫生设施为例（获得经改善卫生设施是指具有最基本的处理排泄物设施的人口所占的比例），中国仅74%，不及平均的中等收入国家，远不及高收入国家；城市最基本的燃气普及率尚有4个省未达80%，这些都有待进一步改善。
第三，城市公共交通建设空间依然存在，这也是促进人口流动、缩短通勤时间的重要举措。通常，平均上班时间是衡量城市公共交通建设发达或滞后程度的标准之一。早在2010年，英国一家咨询公司就对全球主要国家的工作人员上班时间做了一个调查，其中中国以42分钟居首位，高于主要的发达经济体，也高于印度。就各个省份而言，北京以人均52分钟位列全国首位，广州、上海、深圳的人均上班时间也都超过45分钟，50个主要城市有1/4上班时间超过30分钟。有研究表明，城市的拥堵正是城市的基础设施未跟上人的发展步伐所致。以北京为例，一个人口超过2000万的都市，运营的地铁总长度仅372公里，人均不到2厘米，天津、重庆更是缺乏，这些离国际尚有较大差距，纽约市公共交通占总交通量的53%，市区铁路共27条，长443公里，所有车站通宵服务。
第四，农民工的市民化带来教育、医疗以及文化等领域的均等化投资需求。随着户籍制度的推进，现居城市的无户籍各行业从业者将主要带来城市教育、医疗、文化等的均等化需求。大致测算来看，对于现有流动人口，至少1万所小学、400个剧场和50万张医院床位需要投资建设。户籍制度放开以后，现居城市的从业者后顾之忧减少，成为真正的“城里人”，其子女可以接受城市里的教育，他们也可以享受城市的医疗卫生，特别是对于受过高等教育的从业者，其文化服务需求更强。一个基本的测算表明：（1）基于现有城市市辖区人口的人均拥有小学数、人均拥有剧场数以及人均医院床位数水平；（2）假使各个省市的人口“十二五”规划计划吸纳落户的农民工数目（每年1837万人）全部达到现有的水平一共需要的投资；（3）也假使全部的存量流动人口市民化之后带来的投资需求。以医院床位为例，现全部城市市辖区拥有2281千张医院床位，每万人拥有59张，假使全部现有流动人口都在城里就医，那么就还需要927千张新床位。
三、以改革寻求城镇化融资的突破
围绕城市基础设施和公共服务所产生的融资新需求以及当前融资体系无法有效满足的客观现实，中国的财政和金融系统如何通过改革来满足融资始终是一个极富挑战的问题。在中国的特殊条件下：首先，财政和金融是一对相互联系又有不同的两个系统，一方面，财政和金融类似于一个跷跷板，彼消此长；另一方面，金融与财政又有很强的关联性，如银行的风险最终很可能会转移到财政上来；那么到底在未来的城镇化融资中，财政和金融应该如何定位，如何分工，又如何协调显然是一个问题。其次，在预算软约束的情况下，如何让地方政府发挥基础设施投融资作用的同时，又可以避免债务扩张的无序扩张，避免风险的过度累积？为了克服这些问题，如何建立一个透明的地方政府资产负债表和风险预警跟踪机制可能是比较迫切的。再者，是否存在一套合适的运作机制，让土地融资继续发挥作用的前提下，又保证土地城镇化和人口城镇化的目标相互促进？为此，土地指标是否可以和人口指标挂钩？回答和解决这些问题的关键在于启动财政、金融和土地领域的改革。
（一）财政改革：财权和事权的再平衡
财政改革的目标是克服财权－事权不对称以及公共服务供给不足的问题，未来财政的关键在于处理政府间的关系，改革的路径则存在三个可能：财权改革、事权改革和转移支付体系改革。从而重新界定各层政府间的税收关系，扩大较低层级政府征收税收的权利。事权改革的关键则是重新分配承担基本公共服务支出的责任，将责任从较低层级政府向较高层级政府转移。转移支付体系的改革则要求由较高层级政府向较低层级政府转移，以确保每一级政府拥有足够的收入以提供适当质量的基本服务。
第一，财权改革的空间有限，房产税是未来地方政府的收入潜力。对比来看，不论是联邦制国家，还是单一制国家，未来保持政策的统一性与社会稳定，维护中央政府权威，一般都在政府间初次分配中集中较多的收入，将收入份额较大的主体税种划归中央政府。这不仅是中央政府提供国防、外交等公共品以及履行再分配和经济稳定的需要，也是中央强化权威地位、均衡地区间财政差异的必然要求。从主要国家的中央-地方的财政收入占比中，我们看出，中国中央政府本级财政收入占比全国的52%，低于主要的OECD国家，其中英国的集权化程度较高，地方收入仅占11%，法国、日本和澳大利亚的中央收入占比都在75%以上。由此可以看出，中国当前的财权集中并不是特别强，而从各个国家的经验上来看，在当前的经济结构下，财权能够下放到地方的空间是十分有限的，有很多的税种无法下放给地方，比如为了维护中央的权威和其本身流动性较强，决定了增值税要归属中央；又为了实现收入的再分配，要将消费税和个人所得税（中央分享比例高）作为中央收入，也为了体现国家的权益，关税是只能属于中央的。那么对于地方政府而言，存在三类潜在税种：一是地方具有信息优势的车辆税；二是税基较为稳定的财产税；还有就是体现收益与负担对等的使用费、规费。从成熟经济体的经验看，财产税或者说是房产税是支撑地方政府收入的主要来源，在美国，财产税占州和地方的总税收的比重一直都在25%以上，且较为稳定。中国也可以挖掘房产税和使用付费作为地方税收的新潜力。
第二，事权改革的迫切性更为明显，中央政府需要在公共服务领域承担更多的责任。从目前的数据来看，地方政府的财政支出在全国的支出比重中越来越大，近两年都在80%以上，2011和2012年支出占比分别为84.9%、85.1%。按照项目分，当前中国的基础教育（中学、小学、幼儿园教育）和公共卫生两大领域的支出责任主要在县乡两级政府上；而医疗保健领域的支出也主要在省级、市级和县级的支出责任内。越往下的政府层级的财力越有限，这就容易导致教育、卫生、社会保障等公共服务的供给出现不足。未来中央政府需要在公共服务领域承担更多的责任。
第三，减少和归并专项转移支付是未来财税改革的关键一步。这里的重点是减少相应的专项转移支付，因为专项转移支付中一部分是本来国家应该管理的事务，专项补助让地方去管理。从近年的一般性转移支付和专项转移支付的同比数据上，已经看到中央在推动转移支付结构变迁行动的实施，在2011年，专项转移支付的增幅首次低于一般性转移支付，去年两者同比分别增长13.7%和17.3%，2013年的预算显示这样的趋势似乎正在加速，预算2013年全年一般性转移支付同比增加14.3%，而专项转移支付仅增长2.5%。从具体项目的预算增速上也能够看到改革的方向，2013年城乡水事务、科学技术、住房保障支出、医疗卫生和国防四方面的专项转移支付同比都是下降的；特别是住房保障支出，其实第四大专项转移支付项目，同比下降了15.1%。同时，部分专项转移支付资金已经调整并入一般性转移支付，如自2013年起，将农村医疗补助资金、城市医疗救助补助资金由医疗卫生专项转移支付调整入一般性转移支付中的新型农村合作医疗等转移支付，整合归并专项支付项，对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，调整为一般性转移支付，这样可以按照公式方法进行分配，更加公开透明，提高资金的利用效率。近期，中国的决策者也明确指出把削减、合并一批专项转移支付项目作为财税领域的重点改革内容。
（二）土地改革：提升土地财政的使用效率
第一，农村集体建设用地流转的潜在方向是“直接入市”，核心是突破政府的垄断供地，实现土地供给市场的同地同权流转。集体建设用地“直接入市”改革在实际操作层面有几个明显特点：（1）在确权前提下，集体建设用地可以直接入市出让，绕开了政府征地环节；（2）在现有改革试点方案中，出让之后的集体建设用地可以用于工业、商业、旅游、服务业等经营性开发，但通常禁止进行商品房住宅开发，这是一个关键的不同；（3）集体建设用地流转方式可以是出让、出租、入股等，从而决定了土地增值收益的分享方式可以是出让金、租金、分红等，流转和收益方式更为多元化；（4）土地流转收益通常被要求用于农民社保、农村公开基础设施建设和现金分成几个方面。例如，广州市要求集体土地流转收益中，至少50%的部分应存入规定的银行专户，专项用于本集体成员的社会保障支出，不得挪用。
第二，土地增值收益分配改革的方向则是在一次分配环节提高农民在土地增值收益中的占比，在二次收益环节，改革土地出让金的用途，以更大的比例用于城市转移人口的公共支出。二次收益环节方面，为了使地方政府有一定的激励将更大的比例用于城市转移人口的公共支出。中央政府可以考虑的改革方式有两种：（1）在不改变现有中央与地方土地出让金分成率的情况下，将一定比例的土地增值收益专项用于城市转移人口的保障性支出，例如教育、医疗、保障房建设等；（2）提高中央政府在土地出让金中的分成率，从而将更多的土地增值收益纳入中央统一预算，并专项用于解决转移人口市场化问题。
第三，房产税作为一种财产税，本质上也是一种形式的土地财政，区别只是在于对于存量的土地征收，未来房产税需要发挥更为重要的作用。在发达国家，房产税是地方政府最重要的税收来源，也是主体税种。从跨国对比来看，房产税占地方税收的比重在发达国家较高，在发展中国家和转型国家较低。换言之，通常伴随着一个国家的经济水平的不断发展，房产税对地方政府的税收收入也愈来愈重要。
对于中国而言，房产税可以改变土地收入的时间流，是改变中国目前过度“土地财政”进行镇化建设融资的可选方案。现有的土地出让方式其实是将土地以及土地可能带来的收益一次性全部获得，是一种短期的行为，而房产税则是在房产建成以后无限期获得收入流，如果房产税收入用于城镇化建设，那么就匹配了两者的资金与收益的期限问题。此外，城市未来财产税收入的多少与城市化建设水平相关联，城镇化投入加大，市政建设水平提高，未来城市的土地和房屋价值将不断提升，与之相关的财产税就提高，城市建设未来的偿还能力也会不断增强。
因此，从各成熟市场的发展规律来看，房产税是未来的必由之路。从目前的推进节奏看，下一阶段可以在重庆、上海试点经验的基础上，进一步扩大试点范围，使之逐步成为一个潜在的、可持续的地方收入来源。
（三）金融改革：盘活存量、优化增量
中国需要改革金融业从而使之可以更可持续地为未来的城镇化提供资金。从目前的背景来看，中国未来的Ｍ２增速预计难以有持续显著的增长，在这个约束条件下，为了使金融部门继续支撑中国的基础设施建设，可以考虑的选择方案是扩大社会融资总量，要实现这一点，则需要提高直接融资的占比，使企业债券、市政债券、中票等融资工具发挥更大的作用。
第一，从国际经验看，市政债是地方政府最重要的融资模式，也将是中国未来最为潜力的城镇化融资方式之一。从发达国家的债券发展历程上来看，市政债是成熟且有效的地方政府融资手段，让政府的投融资活动接受市场的检验，让市场来定价也有利于提升市政建设本身效率。美国是地方政府债券发行最早的国家，也是当前世界上地方政府债券发行规模最大的国家。到目前为止，美国的市政债几乎是最成熟的国家了，每年市政债的规模都稳定在GDP的15%-20%之间。
尽管从国际经验看，中国逐步实现从“城投债”到“市政债”的转变是必经之路，而且市政债和财产税的搭配组合，也将有助于解决中国城镇化发展的融资问题。但是，在新《预算法》框架下，从法律层面看，地方政府发债的可能性几乎为零。新《预算法》对地方政府自主发债并无放松，目前的提法仍然是“除法院和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。
因此，要想使市政债成为一种可行的融资途径，中国需要在财税制度和地方预算方面做出必要的改革，改变分权制的财税体系。美国的市政债之所以如火如荼，最根本的前提是联邦预算和地方预算是相互独立的。但在中国，分税制只是“适度分税”，中央对地方有较强的控制权，从财政预算收入的角度，算上中央对地方的税收返还和转移支付，自2002年所得税改革以来，一直都是中央占比高于地方，基本维持在“5-5”分，如果在税收返还之前算，那么中央的比例更高，在“7:3”左右。所以，假使地方政府可以自由发债，直接的结果可能就是地方债务的膨胀，并产生潜在的金融风险。所以，在基本的财税体系没有改变的情况下，市政债很难有发展空间。
第二，客观评估融资平台和影子银行在当前基础设施融资中的作用，在可替代的长期直接融资途径可以发挥显著的作用之前，它们依然是未来中国城镇化融资的重要支撑。目前来看，地方投资平台虽然存在金融风险转为财政风险的可能，但经过清理和规范后其整体风险在某种程度也是可控的。各个监管部门也对相关情况进行过评估，例如银监会对于涉及大银行的地方平台贷款进行过评估，财政部对于财政担保情况进行过评估，建议在此基础上建立了一系列制度和规范。在未来的城镇化融资中，一个正确的态度应该就是在规范的基础上，继续在风险可控的条件下让它发挥作用，影子银行的情况也类似。
第三，一定条件下，未来ABS、信托、资产支持票据（ABN）等金融创新工具都可以成为盘活资金存量、优化增量资金使用效率的更为市场化的选择方案。首先，ABS对于巨额投资的基础设施项目是一种合适方式。收费高速公路、污水处理厂等建设都需要大量的投资，建成以后将会形成大量的流动性极差的存量资产，但是这类资产有稳定的现金收入流。对于此类资产，通过基础设施资产证券化（ABS）的方式，将流动性较差的存量资产变现、盘活。ABS融资方式是20世纪70年代国际资本市场的最重要融资创新。其次是信托。信托投资公司作为投融资媒介，对基础设施项目提供股权或债权融资支持，也可以以基础设施项目的经营类资产发行受益权信托，改善流动性。信托公司根据项目目的设计出的信托产品，引导社会资金，以贷款、投资、出租等方式管理资产，为地方基础设施建设提供了资金需求。再者是资产支持票据（ABN）。它是指非金融企业在银行间债券市场发行的、由基础资产所产生的现金流作为还款支持的、约定在一定期限内还本付息的债务融资工具。2012年8月初中国银行间交易商协会发布《银行间债券市场非金融企业资产支持票据指引》以来，南京城建、天房信、宁波城建、浦东路桥和南京公用控股共5家公司发行了总计55亿元的企业资产支持票据。多数票据的期限为1-2年，发行利率区间为5.3%-5.5%。
四、总结：需要采取一揽子改革方案
总体上中国城镇化的融资方式是比较成功的，中国的财政和金融支持支撑了大规模的城市基础设施和公共服务融资。然而，考虑到未来10—20年，中国仍将有3亿新增转移人口进入城市，中国不仅需要消除城镇居民和现有转移人口之间公共服务水平的不均等，还需要为今后新增的转移人口提供基础设施和社会服务，未来财政体系也需要为满足全国统一的最低公共服务水平提供资金。只有通过适当改革，中国的财政和金融体系才能为即将到来的财政支出和融资需求提供必要的支撑。
财政体系的改革要使劳动力和企业的流动更加高效，使之流向生产率最高的地方和行业。公共财政支出则需要促进转移人口及其家属的市民化，使其真正融入城镇生活。考虑到未来土地出让收入的减少是大的趋势，地方政府也需要开拓新的财源以代替土地收入，同时在信贷总量难以继续攀升的基础下，应该让地方政府在一定条件下更大范围地利用债券市场融资。金融部门既要有效地满足地方政府基础设施建设的融资需求，同时也要对地方政府施加必要的金融纪律，以避免对金融部门的扰乱破坏。最后，私营部门在融资、基础设施建设和其他公共服务方面也应该发挥更大的作用。
为实现财政和金融体系在未来城镇化融资中的作用，需要对整个体系进行全面系统性的一揽子改革。因为在当前的城镇化融资体系下，税收体系、财权和事权划分、土地财政、城市基础设施融资和地方债务管理等方面的改革往往是互相联系、彼此制约的，因此需要考虑一揽子改革方案中不同内容的协调配合以及对经济的总体影响。有些改革内容比较容易达到共识，也容易推进，可以先行一步，有些改革的影响比较广，则需要事前的充分试验，方可推广。
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