协商民主理论认为，民主协商不能讨价还价，不能带个人诉求和偏见（超越个人的欲望与情感），参与协商的主体应是中立者，这样的协商结果才是公正的、正当的和合法的。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式,而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益,而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”但实际上，每个人都是理性经济人，无论他在经济活动中还是在政治活动中。在经济活动中，人们都是自利性的，人们每天获得的面包、牛奶，不是来自厂家的施舍，而是厂家追求利润最大化的结果。生产者、经营者总是希望以最小的成本获得最大的收益，以最小的投入获得最大化的产出，而消费者则通过自己的货币选票在经济市场上换取使用价值以达到自己物质文化需求的最大满足。在西方政治市场上也一样，选民在这里就像选择商品一样选择立法代表和政府官员，希望得到自己所需要的公共产品和公共服务的最大满足，而被选的代表和官员则希望通过自己对选民的承诺捞取更多的选票，获取更多的政治资本，以利于自己的升迁和获取政治利益、物质利益。在中国市场经济条件下，也不乏这样的理性人。在协商民主场域也存在这样的情形，尽管理想的言谈情景设计是：每个协商参与者都作为中立者、公正者参与协商过程，在协商过程中提出自己关心的公共利益议题，出于公共理性提出议题富有说服力的理由；但是实践中，有些参与协商者作为理性经济人，他们也有自己的利益追求，他们参与协商民主只不过是为了实现自己或他所代表的利益集团的利益。所以，在协商过程中，不能指望每个参与协商的协商主体都公正无私地作出违背它所代表的利益集团的偏好转换，实际上他们也都是自己利益的追求者（有时候是为了顾及自己的面子而拒绝偏好转换，“即使逐渐意识到了错误，人们经常也会不顾团结或者有时为了挽回面子而公开为自己的最初观点辩护”，但面子问题说到底还是为了顾及自己的经济利益追求），在这里始终存在公共理性与自利性之间的矛盾和冲突。为了实现协商民主中的公共理性，协商民主理论家提出了理想的交往情景作为协商民主的重要条件。它的具体要求是：在交往对话过程中要具有真实性、正当性和真诚性。协商主体各方要相信对方所说的话是真实的，是真诚的，是可以被相互理解的。但在现实的协商对话中，对利益的追求往往扭曲着理想的言谈情景：协商主体作为理性经济人，为了追求自身的利益最大化，不可能完全站在中立的立场上进行言谈交往，花言巧语、虚情假意这些被视为扭曲的交往形式往往是大量存在的，即使是貌似代表公共利益的组织或党派也往往代表的是“众意”，众多私人利益、个别意志的综合，也不是只代表公共利益的“公意”。为了追求自身利益，所有言谈者的言谈和协商，也不可能都是按照语法逻辑进行的协商，违背逻辑、前后矛盾、胡搅蛮缠、甚至语言暴力都可能大量存在。
协商民主理念强调协商过程要尽可能平等，平等参与是协商民主的本质要求，而且在社会成员平等协商的情况下，协商结果才可能产生公意，“如果当人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此之间没有任何勾结；那末从大量的小分歧中总可以产生公意，而且讨论的结果总会是好的”。但在实际上，往往存在资源不平等、能力不平等和机会不平等以及拉帮结伙的现象。当存在这些现象时，不平等的协商就产生了片面的认识或虚假的共识。“但是当形成了派别的时候，形成了以牺牲大集体为代价的小集团的时候，每一个这种集团的意志对它的成员来说就成为公意，而对国家来说则成为个别意志；这时候我们可以说，投票者的数目已经不再与人数相等，而只与集团的数目相等了。分歧在数量上是减少了，而所得的结果却更缺乏公意。最后，当这些集团中有一个是如此之大，以致于超过了其他一切集团的时候，那么结果你就不再有许多小的分歧的总和，而只有一个唯一的分歧；这时，就不再有公意，而占优势的意见便只不过是一个个别的意见。”协商民主的不平等，受少数人和局部利益操纵的现象，不是因为协商民主本身，也不应该到协商民主中去寻找，应该到协商民主之外的经济文化中去寻找。正是现实中资源不平等、能力不平等、政治机会不平等导致了协商民主中的政治贫困、政治排除和被动政治纳入，导致了协商民主中不平等现象的存在。首先是由于资源的不平等，由于人们智力体力等劳动能力和社会机会的差别，公民占有社会财富的能力各异，使得一些人更富些，另一些人则相对穷些。这种占有财富的差别本身也会造成政治参与机会的差别，拥有更多财富的公民往往具有更多的机会受到政府部门的重视而得到更多参与政府决策的机会，或者有能力俘获政府官员，使权力成为自己的代言人或者被权力指定为协商主体而有更多的协商话语权。在舆论方面的优势也是明显的，这些占有更多社会财富和社会资源的公民具有更多参政议政机会的同时，也具有对社会舆论、大众媒体更大的影响力，比如雇佣御用文人为自己做广告、宣传自己的能力。除了公民在占有资源和政治参与机会上的不平等外，公民政治能力也存在不平等。其次，富裕的公民一般都有机会受到良好的教育，具有更强的总结概括能力和为自己提出的议题进行推理、提供理由的能力；而不富裕的公民往往不能接受良好的教育，往往不具备良好的逻辑推理和思辨能力以及提出议题的能力，或者在协商过程中根本就插不上话，或者没有转移话题的能力，等等。这在很大程度上是由于协商的话题具有较高的专业性而公民本人协商能力有限所致，由此导致即使具有平等参与协商机会，但由于政治协商能力的不足也会导致政治协商的不平等。正如歌德所说：群众是令人起敬的打仗能手，但是可怜得很，他们不善于判断。在此情况下，所谓的平等性往往被占主导地位的社会特权以及这些特殊的社会群体拥有更多的协商民主参与机会所掩盖。无论如何，协商民主平等理念无法挑战这种现实的不平等。不矫正这种不平等导致的结果就是政治排斥倾向，那些强势集团往往利用自己的影响力，利用自己掌握的知识和信息，动员大众媒体制造舆论，形成强势话语权，利用协商民主达到自利主义的目的，在协商民主中表现出来的也总是“强者有理”原则；而社会弱势群体则只能处在被动接受的地位，接受强势集团强加给自己的利益和价值，最终的结果就是社会弱势群体的政治贫困、协商中的公共性排除（public exclusion）和接受他人决策的政治性纳入（political inclusion）。更有甚者，强势集团甚至用自己的强势打击不同话语者，在我国现实的协商民主中，甚至存在弱势集团由于提出反对意见而遭到打击报复的情况。不平等往往破坏着协商民主的公共理性。
协商民主无论从西文还是从中文的意思看，重在公民普遍性的参与，单个主体构不成协商。而且从民主的本意来看，就是人民当家作主，就是人民的主权，它要求最大限度的包容，也就是受到政策影响的每个公民都有权参与协商和决策，这是政策合法性的基础和前提。“为了具有合法性，公共协商必须是包容的，因而应该是结构性的，这样，所有公民都能够合理预期他们将影响决策。”但是，在现代国家中，每一项政府决策都预设所有公民参与的协商、讨论在协商规模上是不现实的，而且，这种普遍性的参与往往是情绪性的、即兴的，也与协商民主本来审议、深思熟虑的本意处在紧张关系之中。美国的建国者一开始就反对直接民主，把公众当成感情用事的乌合之众，认为在雅典，是公众处死了苏格拉底，“公众不会专注了解解决公共问题所需的不带感情的理由”。于是，他们只能指望代表人的模式。与此相应的是协商民主中所有人的一致同意与少数人的意志决断的关系问题。协商理念强调，协商结果要考虑所有利益相关者的价值和诉求，协商结果要得到所有参与者的一致同意。事实上，协商结果往往难以做到所有利益相关者的诉求都得到满足，在协商结果中也难以做到一致同意，“协商民主理想的一个核心的民主要求是，所有人都应该参与协商，这意味着出现更多的观点，从而潜在地使达成一致更加困难。辩论既能减少分歧，也能增加分歧”。因此，协商结果和政治决策往往是由政治精英、专家学者审慎考虑、综合各方面关系后的意志决断。
把理念所要求的和现实表现的结合在一起，而不至于导致理念与现实的分离，需要依赖协商民主实践中一系列的制度设计。
协商民主中公共理性扭曲变形，很大程度上是受到金钱和权力的影响。“当‘公共职位的权力和声望被暂时悬置’且‘经济依附原则上没有影响的时候’，‘私个体’才能成为公众。”既然协商民主中存在公共理性与自利性之间的冲突，为了促进协商中的公共理性，减少自利性的干扰，必须通过协商程序的安排消除参与者在权力、势力、资源等方面的不平等。
金钱和权力对协商民主的侵入和扭曲，往往是通过一系列不合理的制度保护达到的，这些制度对金钱和权力在协商民主中的影响起到了保障的作用。所以，抵御金钱和权力对协商民主造成的公共性流失，改变协商民主制度，设计新的有利于协商公共性的制度形式具有重要意义。第一，坚持公开性原则。一些协商理论家认为公开是协商民主的核心，只有坚持公开性，才能提出议题并把观点交锋置于公众的监督之下，增强协商者的公共责任心，而暗箱操作往往是自利性的表现形式。这个原则尤其表现在选择性的协商中，所以，协商参与者的选拔过程、选拔的基本条件、协商民主程序设计、协商的具体过程以及协商的结果，只要不涉及必须保守的国家机密，都可以公开。公开性多一些，自利性就少一些。第二，交互协商原则。需要鼓励协商主体尽可能多地参与不同场所的协商对话，这样有利于协商主体形成公民身份，增强协商对话中的公共性。“在相互交叉的各网络之中和之间发生和出现的对话，使得不同利益群体的代表以及公民能够听取各方观点和其他群体的经验，并将他们自身视为公民而不仅仅是某一种族群体中的成员。因而两极化的群体能够互相联系，这有助于培养宽容情绪，鼓励形成公民身份，增加妥协的限度。”第三，异质化原则。传统观点认为，为了达成协商中的共识，需要预设同质化的政治共同体，如亚里士多德所谓的在价值观、地位、目的等同质人群之间进行协商；相反，在协商制度设计上要拒绝同质性，设计协商主体的正反两方面，故意制造差异，通过协商主体对立双方的存在、斗争达到协商民主的公共性。差异化和不同是协商民主的基础和前提，没有差异化和反对意见，只要康德“主体的独白”就可以了，没有主体间协商的必要。“正因为反对方的存在，促使人们公开为自己的偏好和决策的正当性进行辩护，从而鼓励了对协商民主的靠近。”不存在对立面和反对意见，那么协商者就没有必要为自己的论题提出辩护意见，这样，自利性的决议就很容易通过，而损害的往往是公众的利益。“全体的利益一致是由于与每个人的利益相对立而形成的。如果完全没有不同的利益，那末，那种永远都碰不到障碍的共同利益，也就很难被人感觉到。”为此，协商发起者为了增强协商过程的公共理性，需要通过制度设计，使参与协商者代表不同的甚至敌对的利益集团。只有在不同利益集团的争辩中，通过慎思和过滤，超越了个别的利益纷争，才能代表全体而达到公共性的最大化；而当决策倾向于某个个别利益的时候，协商民主就会丧失它的公共理性。第四，设计科学的协商程序。协商民主本身是政治决策的重要形式，但它涉及到公共利益，而又往往容易受到强势集团的摆布和干扰。在协商不平等的情境中，强势集团可以干扰协商过程，逼迫反对者通过有利于强势集团自己的决定。所以，对于这样一个决策过程，应设计科学的协商程序，比如通过随机抽样的方式选举协商代表以保持公正性，在小范围内通过全体公民参与协商的形式实现包容性、普遍性。在公民陪审团模式中，通过中立的专家提供特别的知识和经验，以保证协商过程的公共性。在大规模的协商大会模式中，协商参与者可以对协商过的议题进行持续追踪，直至达成最后的共识，以尽可能降低协商结果的自利性，等等。第五，以慎思增强公共理性。在协商过程中，少数意见往往具有情绪性，而多数的意见也不一定是慎思性的，有些可能是未经思考的、即兴的、偏激的，这就是说，众意不一定代表公意，有时代表的是组织或集团的利益和意志。为了遏制情绪化的少数意见，也为了对不理智的多数进行有效制约，当代表和专家们面对的是不理性的多数的时候，他就不是代表人，而是受托人，他就需要以自己的智慧和专家学者等精英人物一起根据公共利益进行独立判断和决策，在公共理性基础上作出符合公共利益的决策。这种花了很长时间对多种信息和争论在公共理性基础上的充分思考才能抑制协商参与者偏离公共理性的自利性的追求，促使协商过程符合协商民主的本质。
民主必须是自由的和平等的。没有自由、平等就没有民主；没有平等，也就没有协商民主中的公共理性。历史上从亚里士多德开始的思想家们都强调平等，但这种平等往往是以牺牲公民参与的普遍性为代价换来的。亚里士多德主张的平等不仅在经济上大致平等，在教育、文化价值和能力上也要平等。作为平等者，公民既可作为统治者又可作为被统治者，能追求同样的目标和地位，在政治判断中持同样的标准。法国启蒙学者卢梭也把平等置于民主政治中的重要地位。他认为，每个公民不能富到足以购买他人，不能有公民贫到必须出卖自身。这样的平等才会有民主政治和社会稳定。
但在社会现实中存在的政治、经济、文化的不平等往往使民主难以实现。权力和财富、文化水平和政治能力的差异在协商民主中具有了政治含义，它们在破坏着协商民主的公共性。为了实现协商民主中的平等原则，减少因经济文化不平等所导致的协商不平等，增进协商民主的包容性，避免社会弱势群体被排除在协商民主之外无法表达自己的利益诉求，首要的是消除权力不平等的根源。第一，资源方面平等的措施。这些措施必须使每个公民不至于穷到上不起学，受不到教育，没有能力参与公共协商、维护自己的权利。除了增加就业外，还需要政府提供更完善的社会保障措施，通过财富的二次分配，保障社会弱势群体能够过上协商民主的平等性所要求的那种生活，与其他公民一起享受受教育权和政治参与权。第二，协商能力方面平等的措施。在具备一定的经济条件之后，增强社会弱势群体的协商能力，还需要提高社会弱势群体的文化教育水平，以增强他们自己的代言能力，以及事关自己的公共利益发起协商的能力，以此保证公民不会因为文化水平和政治协商能力的原因而被排除在政治协商之外，而被动接受强势群体强加给自己的规则，从而使规则的制定更加具有普遍性、包容性，尽可能使所有受到规则约束的公民都能够参与规则的协商和制定，成为自我立法者。除此，还可以通过参与利益共同体以增强弱势群体的协商能力。对于弱势群体来说，单个公民势单力薄，他们没有力量与拥有金钱和权力的强势群体在一个层面上博弈和对话协商，即使在协商民主中处在被排除、被蔑视、被动接受强者所加给的意见的基础上，也无力改变现状。他们唯有组织起来结成力量的综合体，结成利益共同体，汇聚他们的资源、能力、诉求，才能在社会中形成交往的网络和交往的权力，才有可能增加他们的政治影响力，变被动接受他人替自己代言、代替自己决策形成的规则为主动政治参与，自己参与制定与自己利益相关并受到约束的规则，改变那种政治协商中得不到公正待遇和被政治排斥的境况。进一步说，只有社会弱势群体的协商民主权利得到了保障，愿意参与协商，有能力参与民主协商，能够在政治协商中维护自己的利益、维护公共利益，才能够促使协商参与者深思熟虑，协商民主的公共性才有可能得到保障，才不会出现强者独断而弱势群体的利益和公共利益受到损害的情形，这样制定出的规则和达成的共识才可能是合法的和有效的。第三，除了在资源均等、机会均等和能力均等等方面创造条件外，还需要创造其他促进协商平等的条件：如所有利益相关者都要参与真正不受限制的对话协商，从追求全体参与的角度看，不仅包括理性协商，也包括日常交往过程。单纯依赖理性协商和专业化的协商语言往往会赋予占主导地位的社会群体、专家学者以协商特权，而把广大相关者排斥在外，从而导致事实上的不平等，所以，从协商参与的平等性来说，日常的交往方式也需要纳入协商过程，这有利于大众的平等参与。当然，广泛的平等协商形式也并没有排除理性协商，因为决策最终还是需要建立在理性协商之上的。而理性协商中的平等则要求为每个参与者提供对信息的平等获取权，以及都有提出和设置议题的平等权利，都有平等的发言权、举证权，都有对他人的诉求提出反驳的权利，也有对他人的反驳进行申辩和提出新的理由的权利，等等。
怎样做到协商民主中的包容性与审慎思考的统一，既照顾到协商民主主体的普遍性，又要在决策中做到审慎考虑，约束多数的不理性，促进协商民主的公共性，同样需要在实践中进行一系列制度设计。西方协商民主理论家已经设计和实践了不同的协商民主方法，美国斯坦福大学James.S.Fishkin教授提出了1A自我选择民意测验、2A一些民意测验、3A大多数民意测验、4A公投民主、1B协商小组、2B公民陪审团、3B协商民意测验、4B协商日等八种公共协商模式。澳大利亚迪肯大学教授何包钢按照参加者人数的多少提出了专题小组、公民陪审团、协商民意测验、大规模的协商大会四种协商方法。在实践中，根据不同的协商议题及决策制定情况可以采用不同的协商民主方法。在我国的协商实践中，则有全国各级政协的协商，党委政府组织的协商、价格听证会、民情恳谈会、社区协商议事会、社区论坛、互联网论坛，等等。实际上，上述林林总总的各种方法无非就是两个模式：一是直接的民主协商（James.S.Fishkin教授的4A、4B以及何包钢的“大规模的协商大会”，我国的社区协商议事会、社区论坛、互联网论坛等，它们可以称之为日常的协商民主）；二是代表制的协商（James.S.Fishkin教授的1A、2A、3A、1B、2B、3B，何包钢教授的“专题小组、公民陪审团、协商民意测验”，我国各级政协的协商，各级党委政府组织的协商、价格听证会、民情恳谈会，等等，它们可以称之为基于代表性意志的理性协商）。直接的民主协商，尤其是适合于可以推行直接协商民主的地方，比如在城市社区、农村乡镇。由于规模不大、人口不多，可以采取普遍协商的方法（或者民主传统发达、现代互联网技术发达的地方）。公民只要有能力协商、愿意协商，都可以无排他性参与，协商议题可以涉及到道路交通、社会治安、学校教育、计划生育、环境卫生、城镇建设、工业区兴办、社区规划、物业管理、参与式预算等公共事务性议题。在民主恳谈会接近尾声时，协商的组织者可以暂时离席商量最后决策方案。实际上，在基层社区和乡镇，协商民主的包容性和审议性是有条件很好地结合起来的，没有必要采取随机选择民意代表的方式；而在规模稍大和协商议题宽泛时，如果采取公投民主和协商日的直接、普遍性协商的方式，公民的参与率往往很低。如果强制公民参与协商，则违背“自由”原则，不一定取得很好的协商结果，在此情况下，建立在“代表性意志”之上的代表制协商民主作为把协商民主的包容性和慎思性有机结合起来的重要方式就被提出来了。而在代表制的协商民主中，“协商民意测验”是采用较多的协商方法，其目的就在于通过随机抽样的方式把公民中的一部分人聚集起来，然后将他们召集起来共同参与1至3天的协商论坛。通过随机抽样方式产生的协商参与者，通过面对面的讨论达成信息完备基础上（协商前发放相关材料，让协商者掌握相关信息和协商背景）的在场判断，可以克服公民带着情绪协商、缺乏理性思考等弊端。一是通过随机抽样兼容了协商中的包容性，二是通过“材料的简报、小组讨论以及与专家的对话”兼容了深思熟虑性。按照协商民意测验的设计，被抽样测验的公众将会被邀请参加面对面在场的协商，将被随机分配仅有主持人的小组讨论，然后鼓励其他小组讨论向更大会议上的专家和政客发问。通过人们获取的信息逐渐增多，参与者改变其原来观点的可能性较大，信息增益驱使观点转变，在协商之后，协商参与者情绪化的观点将日益减少，因为协商之后的观点是慎思的结果，决策的达成与人们慎思的关联性更强了。斯坦福大学James.S.Fishkin教授根据这种协商模式已经在许多国家进行了类似的协商民主实验。浙江温岭也引入了这一协商模式，其民主恳谈就是把包容性与慎思性结合起来的很好的案例。而我国的价格听证会有点类似西方的协商民意测验，但远没有达到理论设计的水平。一些价格听证是形式主义的，听证之前公众基本上就已经知道了听证结果，而且每次听证会都是成功的，好像没有任何反对意见。在这样的协商中，所谓的包容性和慎思性、公共理性、平等都只是变成了没有实质内容的符号。怎样把听证会变为现实的协商民主程序，把公民的利益诉求和以慎思为基础的公共决策结合起来，今后仍需要做出不懈的努力。而其他如社区协商议事会、民情恳谈会等的协商民主方式基本上还是个别现象并仍处在制度外运行，等到它们发育成熟并作出制度规定的时候，协商民主才能真正在一定程度上由理念变成现实。
三、结论与讨论
美国学者毕塞特最初提出协商民主的本意是从美国的政府体制入手的，认为美国参、众两院的体制本身就是协商民主体制。美国建国者认识到“乌合之众”可能对国家造成的危害，他们的初衷是要约束不理性的多数，变不理性的多数为理性的审慎思考的多数，所以才提出建立对不理性的多数意见进行审慎思考的政府体制。但他提出这一概念本身并不完备，理论上的漏洞表现在他重视审慎思考，而不重视公民的话语交流和意见形成过程，仍然具有精英政治的特点，而且在现实政治发展中，由于还存在平等性的协商要求与金钱和权力侵害所造成的不平等的政治现实问题，以及协商民主的公共理性要求与自利性相冲突的问题，这就使得协商民主现实绝不像协商民主理念那般美好。为了促进协商民主理念与现实尽可能的统一，推动民主的协商转向，首先，强调要把协商、民主结合在一起，既不能否定协商民主所包含的“民主性含义”以及由民主含义所体现出来的平等含义，也不能否定它所包含的“审慎性含义”，因为，离开哪一方面都不能称之为协商民主。其次，要坚持把平等与协商结合起来，用平等的理念指导协商民主，通过政治、经济、文化教育等条件的创造，让广大民众不仅拥有尽可能平等的资源和协商机会，也拥有尽可能平等的协商能力和水平，尤其是让弱势群体有能力自己为自己代言和参与协商，有能力表达自己的利益诉求并维护自身的利益，从而避免被强势利益集团所绑架而遭受政治排除或被动政治纳入；再次，要把公共理性贯穿到协商民主的整个过程之中。无论是强势群体还是弱势群体，无论是社会中的多数还是少数群体，要通过一系列的制度设计，在审慎思考的过程中，既要通过协商、讨论揭示“每个我”的私人偏好信息，增进信息的完整性，学会从“他我”的视角思考问题，增强集体的想象力和判断力，避免片面性和减少有限理性，又要滤掉“每个我”自利性的偏见并约束不理性的激动情绪，在协商共识中实现“每个我”的自利性与“所有我”的公共性的统一，并在“每个我”单独诉求与“所有我”集体诉求、局部诉求与整体诉求冲突的时候服从“所有我”的集体和整体诉求，使简单的、没有经过深思熟虑和换位思考的“每个我”的意志服从经过深思的、辩论的、互换视角达成的所有“理性我”的公共意志。基于这样的协商民主内涵，我们在推进协商民主的过程中，就需要围绕这些方面不断构筑和优化协商民主生态环境，促进协商民主持续健康有序发展。
