一、引言
大力培育新型职业农民、全面建立职业农民制度是实施乡村振兴战略的重要举措，是使城乡间人才要素双向流动畅通的制度性安排，也是农村基本经营制度的补充完善。有利于培养和造就更多的乡村人才，吸引、留下和储备更多高素质劳动者投身农业，破解乡村振兴面临的人才制约。自2012年中央“一号文件”提出大力培育新型职业农民以来，我国新型职业农民培育取得明显进展。截至2017年底，全国新型职业农民已达到1500万人，预计到2020年将超过2000万人。新型职业农民正在成为我国现代农业建设的主导力量，实施乡村振兴战略的主力军。
法国社会学家孟德拉斯在《农民的终结》一书中提出，随着社会的发展，“农民”将经历一个从“小农”到“农业生产者”或“农场主”的变迁过程，也就是从传统小农向职业农民转变的过程。新型与传统对应，职业与身份对应 (郭智奇等，2012) 。新型职业农民不再是一种身份“世袭”或社会地位的象征，而是作为一种职业标识而存在，具有自主性、选择性、流动性;专职从事农业生产，其身份更接近职工，能够主动适应农业现代化、产业化、市场化、规模化、标准化要求，并享有与其他行业劳动者同等的职业权益和保障，其中必然包括职工社会保障待遇。2017年出台的《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》和2018年9月出台的《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》均强调，“支持新型职业农民对接城镇社保，在有条件的地方支持新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障”。新型职业农民的社会保险参与现状如何?为什么要支持其对接城镇社保?支持新型职业农民对接城镇社保的试点地区是如何做的?还存在哪些问题?试点地区的经验能否在全国推广?本文接下来将回应以上问题。
二、新型职业农民的养老和医疗保险参与情况
我国的保险可分为商业保险和社会保险，社会保险以就业为标准分为职工和居民两大类，其中居民社会保险又根据户籍划分为城镇居民和农村居民两类，但近年来城乡居民保险已逐渐全面并轨。社会保险的内容主要是俗称的“五险一金”，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金。
新型职业农民中，只有少量就职于正规单位并以职工身份参保。大多数职业农民，包括在农民专业合作社就业的，很难以单位就业方式参加城镇职工社会保险，只能以灵活就业人员身份参加。在现有社保框架下，以灵活就业人员身份参保只能参加养老保险和医疗保险，难以参加失业保险、工伤保险和生育保险。短期内解决非单位就业的职业农民的失业保险和工伤保险仍面临较大的困难。因此，当前重点是支持职业农民以灵活就业人员或居民两种身份参与养老保险和医疗保险。
新型职业农民的就业身份更接近职工，但因职业农民大多数源于农村居民，因此绝大多数参与的是居民保险，主要是俗称的“新农保”和“新农合”。据《2018年全国新型职业农民发展报告》披露的数据，76.5%的新型职业农民参加了城乡居民养老保险，参加城镇职工养老保险的只有11.1%，另有0.7%有退休金，5%购买了商业保险作为补充，还有11.4%的新型职业农民没有养老保险。分区域来看，中部新型职业农民的居民养老保险参保率较高 (90.1%) ，东部和东北地区的职工养老保险参保率较高，分别为18.1%和15.9%。西部地区和东北地区未参加任何养老保险的比率相对较高，分别为16.0%和15.1%。
表1 新型职业农民养老保险覆盖率 (%)
新型职业农民的医疗保险的参保率很高，达到98.8%，但绝大多数参与的是城乡居民医疗保险，参加城镇职工医疗保险的只有8.8%，另有8.0%购买了商业保险。分区域来看，中西部的新型职业农民参加城乡居民医疗保险的比重较高，分别达到97.2%和95.0%。东部和东北地区的新型职业农民参加城镇职工医疗保险的比重分别为15.1%和16.1%，相对中西部要高十多个百分点。
表2 新型职业农民医疗保险覆盖率 (%)
三、为何要支持新型职业农民参与职保
通常城镇职工养老保险和医疗保险是同时加入，由此可以推断，只有约一成新型职业农民参加了城镇职工养老和医疗保险。尽管新型职业农民参与职保的比率偏低，但他们参与居民保险的比例却并不低，既然他们已经加入了社保，为什么还要支持其对接城镇社保呢?支持新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障，是解决新型职业农民长远发展的后顾之忧，吸引更多高素质的人才投身于职业农民行列的有效举措。具体来说，有以下几点理由:
一是现有城乡居民养老保险 (简称居保) 的保障水平过低。如果按照100元/年的缴费档次，缴费15年，退休后只能领取86元/月;缴满30年，年满60岁时也可能领取107元/月;即使以最高缴费档次 (2000元/年) 参加城乡居民养老保险，且缴费30年，退休时也只能领取1692元/月的养老金，不到最低缴费档职保养老金的1/3。从投入 (缴费额) 产出 (领取的养老金) 的角度看，职保也要高于居民养老保险。职保的保障水平高于居民保险。
表3 不同缴费年限和缴费档次的养老金水平和替代率
注:表中数据是根据养老金计发办法测算的结果。职保的养老金计发办法是:基本养老金=基础养老金+个人账户养老金。其中, 基础养老金月标准= (退休上年度当地在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资) /2×缴费年限×1%, 本人指数化月平均缴费工资=退休上年度当地在岗职工月平均工资×参保人缴费年限内平均缴费工资指数 (指参保人员缴费年限内历年缴费工资指数的平均值) ;个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数 (一般为139) 。城乡居保养老金的计发办法为:基本养老金=基础养老金+个人账户养老金。基础养老金由中央确定, 目前为70元/月, 其中东部地区基础养老金由中央和地方政府各负担一半, 中西部地区由中央政府全额承担。个人账户养老金月标准为个人账户全部储存额除以139。替代率定义为“参保人达到法定领取年龄时领取的养老金与当年全国40%的社会平均工资的比率”资料来源:薛惠元等 (2015)
二是城镇职工养老保险 (简称职保) 的缴费额/保费过高，需要补贴支持。职保实行“社会统筹+个人账户”。灵活就业人员参加职保，其缴费工资的12%进入社会统筹账户，8%进入个人账户。缴费基数的下限及上限分别为当地上年度在岗职工平均工资的40%和300%，大部分省市缴费率为20%。居保实行“基础养老金+个人账户”。中央和地方政府共同负担基础养老金部分，个人缴费、集体补助和政府缴费补贴则进入个人账户。居保年缴费标准目前设100～1000元、1500元、2000元12个档次，省级人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。我国居保缴费额长期固定不变，而社会平均工资不断上涨。以上年度社会平均工资为5000元/年计算，灵活就业人员职保的最低缴费额是参加城乡居保最低缴费档次缴费的44倍，是最高缴费档次的2.4倍。对农民来说，参与职保的保费负担较大。
三是职业农民多以灵活就业方式参保，个人要承担单位缴费部分，压力更大，需要补贴支持。尽管职保具有上述优势，但目前约80%的灵活就业人员游离在职保制度之外，且参保的灵活就业人员中存在普遍的断保现象。灵活就业人员参保积极性不高，主要是由于我国现行的社会养老保险制度是针对有固定就业单位和劳动关系的正规就业形式设计的，具有高基数、高费率、高待遇的特点，对于收入水平普遍较低且收入不稳定的灵活就业人员适应性不强。个体工商户和灵活就业人员的缴费比例是20%，全部由个人承担。多数省份缴费基数超过5000元/月，最低缴费档次为60%计算，自由职业者一年也需缴纳养老保险费7200元，加之医疗保险费合计将超过1万元。这对于流动性强、工作不固定、收入不稳定的灵活就业人员来说是一笔不小的开支。据调研时对新型职业农民的访谈，大多数人认为自己还年轻，想把更多的资金运用到投资和事业上，不愿意或没有能力承担过高的社保缴费。
综上所述，现行政策对灵活就业人员参加职保不具有强制性，因此其可以灵活选择是参加城镇职工保险或是城乡居民社会保险。但在相同的缴费水平下，城镇职工养老保险的养老金水平替代率及投入产出比均显著高于城乡居民养老保险，即以灵活就业人员身份参加城镇职工保险比参加城乡居民保险更划算，但因缴费额过高，新型职业农民参加城镇职工保险的积极性不高，需要以社保补贴等方式支持引导其参加城镇职工保险。
当前，我国尚未在全国层面制定实施专门的新型职业农民社会保障政策，但少数地区 (上海金山、江苏苏州) 开展了职业农民社保补贴试点探索，积累了不少经验。试点地区的主要做法是按照一定的标准给予部分认定的新型职业农民社保补贴，支持其参加城镇职工养老和医疗保险，但在补贴对象与补贴标准方面存在显著差异。
(一) 上海市金山区
上海金山区目前已认定1440名新型职业农民，其中生产经营型798人，专业技能型394人，专业服务型248人。但只有被认定为生产经营型的新型职业农民，且具有上海市户籍 (不限于金山区) 才可享受社保补贴，当前共有688人符合条件。按照上海市的社保政策，以灵活就业方式参保的，养老保险缴费率为28%，医疗保险缴费率为11.5%。2018年上海社保缴费基数的下限 (社会平均工资的60%) 为4279元，个人月均需要缴费1690.3元=[4279× (28%+11.5%) ]。补贴标准按城镇职工社会保险基数下限中单位缴费部分的80%给予补贴，享受其他职工社会保险且不足80%的，补足到80%。养老保险单位缴费率为20%，医疗保险单位缴费率为9.5%，因此每月补贴为1010元 (4279× (20%+9.5%) ×80%) 。补贴后，个人每个月只需要承担680元，即可享受到与城镇职工同等的社保待遇。为此全区补贴总金额达834万元 (1010×12×688) 。补贴资金从区财政局支出，采取先缴后补的补贴方式。
为什么金山区只补贴生产经营型的新型职业农民?金山区农委的解释是:一方面是生产经营型职业农民的带动作用更大;另一方面，为了防止“钻空子”，申请补贴需要提供土地流转合同，只有生产经营型职业农民才拿得出土地流转合同。
针对套取社保补贴的需要有监督机制。在上海这类发达地区，非上海户籍的外地人租地经营曾经相当普遍。由于现在申领社保补贴必须具有上海户籍，这样是否会导致有本地户籍的人员出面承包土地，在获得职业农民认定和社保补贴后，却私下将土地转包给外地人经营的情形呢?金山区农委认为这种情形不太可能出现，理由是金山区的土地一般是先集中到村里，再成片对外出租。因为想租地的人多，竞争十分激烈，只有本地户籍居民才能租到地，而且会互相监督举报。据说有一个村民因为租不到地到镇里上访，该镇农经站就雇他监督村里的其他承租人，若发现有人租地后不自行经营，下一年就由他来租。此外，社保补贴情况会在村里张榜公布，受到群众监督。
金山区的社保补贴对于引导新型职业农民从居民保险转向职工保险起到了关键作用;对于部分从非农岗位转向职业农民岗位的人，有助于他们续上断交的城镇职工保险，因此很受欢迎。如果没有社保补贴，以灵活就业人员身份参加城镇职工社会养老和医疗保险，个人每月就需缴纳1690.3元，全年达20283.6元。如此高的缴费导致很多职业农民不愿参加职保，也导致不少新型职业农民断保，因为这些职业农民在从事农业生产之前，曾在企业务工，缴纳过一段时间的职工保险，因辞职务农停缴 (农民专业合作社不被视为就业单位，需以灵活就业人员身份参保，需要个人自行承担单位缴费部分) ，现在补贴帮扶他们重续职工保险，因而他们非常高兴。
(二) 江苏省苏州市和昆山市
和上海金山的做法不同，苏州的社保补贴不限于生产经营型，而是面向全部认定的职业农民。以苏州下辖昆山市为例，其社保补贴对象为在职农民岗位工作，以单位或灵活就业方式参加社会保险并缴纳满一年，且经认定为新型职业农民。补贴标准涵盖三类人:在新型合作农场职业农民岗位工作的，给予单位和个人缴纳部分全额的社会保险补贴;在其他职业农民岗位工作的，给予单位定额社保补贴，标准以最低社会保险缴费计算的单位缴费数额确定 (每月约540元) ;以灵活就业方式参保，标准以灵活就业参保最低缴费数额的50%确定 (每月约251元) ，如已享受就业困难人员灵活就业社保补贴，对个人承担部分再补贴50% (每月约126元) ，次年下发补贴，补贴期限为五年 (60个月) 。
目前昆山市已补贴两年，但两年中均无符合第一类补贴标准人群。2016年，以单位就业参保获补贴7家12人127人次，补贴金额约7万元;以个人灵活就业参保获补贴125人1446人次，补贴金额共33万元;总计40万元。2017年以单位就业参保获补贴25家59人657人次，补贴金额37万元;以个人灵活就业参保获补贴399人4751人次，补贴金额93万元;总计130万元。昆山市对新型职业农民的认定、退出机制较严格，如查实出现转包土地、骗保等失信行为，将停发并追回已发社保补贴，同时不再受理其各类社保补贴申请。
说明:总金额为实际支出数据, 月均补贴标准为平均数, 月补贴乘以人月数并不正好等于总金额数
除昆山外，苏州的其他区县也开展了新型职业农民的社保补贴工作。但苏州的社保补贴政策由各区县自行决定，各区县均将补贴对象都限定为本区县户籍人口。多数区县社保补贴认定条件为:毕业五年内的全日制普通高等学校大专 (含高职) 及以上学历毕业生，并经认定的新型职业农民。只有昆山市放宽了学历要求，仅需具有初中及以上学历即可。
(三) 山东省威海市
威海市自2014年起实施职业农民培育项目，目前全市认定新型职业农民1085人。自2015年起对认定为新型职业农民的大学毕业生，以灵活就业方式参加企业职工社会保险满1年的，每年给予3000元的社会保险补贴，连续补贴3年。大学毕业生脱离职业农民工作岗位的，补贴取消。社会保险补贴实行先缴后补，补贴资金由市县两级财政各负担50%。不过目前缺乏符合以上标准的新型职业农民，且地方政府对政策的落实积极性不高，政策的宣传效果不到位，还没有符合标准的新型职业农民实际领到补贴，在政策实施方面几乎处于空白状态。
(四) 四川省成都市
成都市重点从大中专毕业生、有一定文化程度和农业生产管理技能的种养能手及有意投身农业的返乡农民工、城镇居民、复员转业军人和熟悉农业生产经营管理的其他人员中，培养一批新型职业农民，实施农业职业经理人、新型职业农民“双培训”，选拔一批农业职业经理人，并颁发初级农业职业经理人证书。鼓励符合城镇职工养老保险条件的农业职业经理人以个体身份参加城镇职工养老保险，以上一年度全省在岗职工月平均工资的60%为缴费基数，缴费费率为20%，其中个人缴费8%，财政补贴12%。若缴费地在二圈层区县，其财政补贴资金由二圈层各区县财政承担;若缴费地在三圈层县 (市) ，其财政补贴资金由市、县两级财政承担，其中市级财政承担60%，三圈层各县 (市) 财政承担40%，市级财政承担资金从农业支农资金中安排，并纳入市级财政预算。社会保险补贴实行先缴后补方式给予补贴1。
五、支持新型职业农民对接职保的难题
目前，新型职业农民对接职保的难题有:
一是财政压力大，政策落地难。支持新型职业农民对接社保补贴需要真金白银，目前试点地区都由当地财政负担 (有的来源于失业保险金中的就业困难补助) ，均感觉财政压力较大。苏州市已落实发放新型职业农民社会保障补贴，但大部分基层地区相关政策尚未“落地”。威海虽然出台了相关政策，但也没有落地。
二是补贴对象和标准不一，公平合理性不足。试点地区的保障对象差异很大，上海仅限于生产经营型的新型职业农民，并以是否流转土地为依据，但昆山却尚未补贴过这一类人，成都则仅支持职业经理人，威海仅限于大学毕业生。补贴标准也差异很大，不仅各地差别大，同一个地方的不同类别也差异悬殊，昆山对单位职工和灵活就业两类补贴力度就相差一倍。
三是居保与职保衔接不畅。不同于日韩两国养老保险的相互衔接相互关联 (赵定东等，2017) ，我国在支持职业农民参与养老保险和医疗保险上的两大选择，即职工保险和居民保险衔接仍未实现公平顺畅。虽然两类保险之间允许相互转接，但是仅限于个人账户全部储蓄额的转移。从城乡居保转入城镇职保，不折算缴费年限或合并缴费年限2;从城镇职保转入城乡居保，社会统筹账户不转移。这种做法有损在居保和职保之间转换的参保者的养老保险权益，以灵活就业人员身份参加城镇职保的权益受损尤为严重，因为其统筹账户缴费全部由个人承担，按现行衔接政策，其个人缴费的社会统筹账户资金将全部损失。
六、政策建议
支持新型职业农民对接城镇社保，在有条件的地方支持新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障。如果在全国推广试点经验，需要中央统一最低标准，并分担财政压力。若中央财政承担一半补贴，可取各省最低工资标准下限 (1200元) 为缴费基数，按照养老保险20%，医疗保险10%的标准补贴一半 (1200×30%×50%=180元) ，每年人均补贴2160元。截至2017年底，全国新型职业农民1500万人，补贴总额为324亿元。
若财力有限，可先行补贴45岁以下青年职业农民，或仅补贴大专及以上职业农民，或仅补贴生产经营型职业农民。也可按照多个标准限定，仅补贴45岁以下、大专及以上学历的生产经营型职业农民。据测算，45岁以下职业农民约占一半，大专及以上学历仅占5%，生产经营型新型职业农民占30%。
此外，社保补贴应限于初期引导参保，或者在新型职业农民经营困难时期帮助其续保，不能长期化，建议先试行补贴3年。中央的补贴应面向全国，将异地就业或经营的新型职业农民包含在内。
由于当前我国对合作社、家庭农场的衡量标准不同，市场定位模糊以及现存社会保障制度的空白，各地合作社、家庭农场等生产经营型新型职业农民多以灵活人员就业身份参保。可以在有条件的地方放宽条件，支持合作社、家庭农场负责人以单位就业参保职保。
基金：农业农村部科技教育司、中央农业广播电视学校委托项目“新型职业农民社会保障问题研究”
参考文献
[1]. H·孟德拉斯.李培林译.农民的终结.社会科学文献出版社, 2005
[2] .郭智奇, 齐国, 杨慧, 赵娉, 白瑜.培育新型职业农民问题的研究.中国职业技术教育, 2012 (15) :7~13
[3] .薛惠元, 仙蜜花.灵活就业人员参加养老保险的制度选择——基于职保与城乡居保制度比较的视角.保险研究, 2015 (2) :94~104
[4] .赵定东, 陈亚.日韩农村养老保险制度现代化的异同及对中国的启示.日本问题研究, 2017 (6)
注释
1 成都市人民政府办公厅.关于加强农业职业经理人队伍建设的意见, http://gk.chengdu.gov.cn/govI nfoPub/detail.action?id=66262&tn=6
2*若按2000元标准参加居民保险, 累计缴费30年, 本可折算成职保最低缴费档次的17年
